II SA/Łd 938/19

II SA/Łd 938/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 poz 778
art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d, art. 37b w zw. z art. 17 pkt 13
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1 i art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 9 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 roku nr XXXVII/966/16 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 oraz § 10 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Łd 938/19
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17 uchylił wyrok z 11 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 523/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2016 r. (Nr XXXVII/966/16) w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi, a następnie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2016 r. (Nr XXXVII/966/16) w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi (dalej: "uchwała").
Zaskarżając uchwałę w całości Wojewoda zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] oraz art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP poprzez uchybienie:
- przepisom kompetencyjnym,
- zasadzie równego traktowania w granicach danego obszaru,
- zasadom techniki prawodawczej,
- zasadzie pewności prawa i zaufania obywatela do państwa,
- braku określenia warunków dostosowania do zakazów i zasad określonych w uchwale, a także
2. procedurze uchwalania, tj. art. 37b w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda Łódzki wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów kompetencyjnych wskazał, że uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37a ust. 1 i 4 i art. 37b ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres upoważnienia ustawowego określa art. 37a ust. 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym rada gminy może podjąć uchwałę ustalającą zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów rada gminy w uchwale może określać zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów. W uchwale można także ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń, tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów. W ocenie Wojewody treść załącznika nr 1 do uchwały reklamowej wykracza poza upoważnienie przyznane radzie gminy w art. 37a ust. 1, 2, 3 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnienie dotyczy urządzeń i tablic reklamowych w sensie obiektów materialnych, a nie szeroko pojętej reklamy. Stąd też wszelkie ustalenia uchwały dotyczące regulacji efektów wizualnych, reklam audiowizualnych, treści reklamowych i informacyjnych w formie dźwiękowej czy projekcji holograficznych, takie jak określone w § 2 pkt 6, 10, 26, 31, itp., są bezpodstawne. Pojęcia "tablice reklamowe" i "urządzenia reklamowe" zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 16b i 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnienie ustawowe dla rady gminy dotyczy zasad i warunków sytuowania tych obiektów łącznie z możliwością zakazu ich sytuowania, natomiast wszelkie ustalenia wykraczające poza upoważnienie ustawy jest istotnym naruszeniem prawa.
Wojewoda podniósł, że w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały znajdują się regulacje mówiące o tym, jakie informacje i dzieła artystyczne w postaci aranżacji i ekspozycji witryn o powierzchni odpowiednio do 50% i 70% otworu okiennego nie stanowią tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, co oznacza, że większe powierzchnie są już tablicami i urządzeniami reklamowymi. Tymczasem z definicji ww. pojęć nie wynika, że jakiekolwiek informacje i dzieła artystyczne mogą być tablicami lub urządzeniami reklamowymi. Ustalenia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c) i d) wprowadzają zakaz przesłaniania tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi elementów oznakowania SIM i znaków drogowych oraz widoczności kamer wizyjnych monitoringu miejskiego. Jednak zakaz zasłaniania znaków drogowych reguluje ustawa o drogach publicznych. Jeśli natomiast chodzi o oznakowanie SIM i monitoring miejski - nie określono w uchwale, jaki jest zakres stosowania, rozmieszczenia elementów oznakowania SIM oraz zasięg widoczności kamer monitoringu miejskiego. Z kolei w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. h) sugeruje się, że wiaty przystankowe należą do obiektów małej architektury, podczas gdy ustawa - Prawo budowlane, w zależności od powierzchni takiego obiektu, może zaliczyć wiaty do budowli. W § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d) uchwała ustala odległość reklamy wolnostojącej od skrzyżowania dróg, tymczasem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa zasady umieszczania reklam przy drogach. Podobnie w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) tiret pierwsze ustalono odległość reklamy emitującej światło, podczas gdy zasady te ustala art. 42a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W § 5 ust. 2 pkt 1 lit. e) bezpodstawnie ustalono zasady umieszczania reklam na pojazdach komunikacji publicznej, nie definiując jednocześnie pojęcia "pojazdy komunikacji publicznej". Ponadto regulacja ta jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego, bowiem rada gminy w oparciu o art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może regulować zasad umieszczania tablic i urządzeń reklamowych na pojazdach mechanicznych, które są dopuszczane do ruchu w oparciu o ustawę - Prawo o ruchu drogowym. Przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest także narzucanie dla tablic i urządzeń reklamowych oraz obiektów małej architektury i ogrodzeń jednej kolorystyki - szarej. Dotyczy to § 5 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2 lit. b) tiret czwarte, § 8 ust. 2 pkt 3 lit. b) tiret czwarte, § 12 pkt 5 lit. a) i § 13 pkt 3 lit. d) uchwały. Uchwała w nieuprawniony sposób narzuca także umieszczenie na części reklamowej siatki ochronnej wizerunku remontowanej elewacji § 7 ust. 2 pkt 1 lit. e), § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c).
Uzasadniając zarzut naruszenia zasady równego traktowania w granicach danego obszaru organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 37a ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. Zaskarżona uchwała określiła w załączniku nr 2 trzy obszary: obszar Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, Obszar I - obejmujący Rdzeń Strefy Wielkomiejskiej oraz Obszar Nowego Centrum Łodzi i Obszar II - obejmujący pozostałą część miasta. W granicach danego obszaru uchwała wprowadza różnicowanie w ilości dopuszczalnych szyldów w zależności od miejsca prowadzonej działalności, rodzaju działalności, jak również w zależności od rodzaju budynków.
Dla Obszaru I w § 7 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 dla działalności prowadzonej na parterze budynku frontowego dopuszcza się 3 szyldy, dla prowadzonej działalności poza parterem budynku frontowego 1 szyld, dla budynków użyteczności publicznej 2 szyldy, a dla ogródków gastronomicznych do 20% powierzchni pojedynczego przęsła wygrodzeniowego, donicy z roślinnością, krzesła lub stolika. Podobne ustalenia zapisano dla Obszaru II w § 8 ust. 1 pkt 4, pkt 5, pkt 7 i pkt 8, przy czym zróżnicowanie dotyczy działalności prowadzonej w budynku i posiadającej zewnętrzne wejście do budynku (3 szyldy), dla działalności nieposiadającej zewnętrznego wejścia do lokalu (1 szyld), w przypadku braku budynku frontowego (2 szyldy) na ogrodzeniu i dla budynków użyteczności publicznej (2 szyldy), a dla ogródków gastronomicznych do 20% powierzchni pojedynczego przęsła wygrodzeniowego, donicy z roślinnością, krzesła lub stolika.
Zgodnie z definicją szyldu jest to tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica lub urządzenie reklamowe się znajdują (art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Wojewody uchwała wprowadza w sposób nieuprawniony różnicowanie podmiotów prowadzących działalność na danej nieruchomości do różnej ilości szyldów nie tylko w ramach danego obszaru, ale także w ramach danej nieruchomości, na której działalność jest prowadzona.
Różnicowanie uprawnień i ograniczeń dotyczy także warunków i zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych (np. § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 i 2) dla budynków zabytkowych, historycznych i pozostałych. O ile ograniczenia dla budynków zabytkowych mają uzasadnienie w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to jeśli chodzi o budynki historyczne brak jest podstawy prawnej do odmiennego ich traktowania, tym bardziej, że w wielu przypadkach trudno będzie ustalić rok ich powstania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 37a ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tj.: Dz.U z 2016 r., poz. 283). Stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w powołanym rozporządzeniu. Akt prawa miejscowego powinien być jasny i czytelny, powinien zawierać ustalenia w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Tymczasem w uchwale użyto określeń i definicji, które są niejednoznaczne i mogą być dowolnie interpretowane przez organ egzekwujący postanowienia uchwały.
Organ nadzoru wskazał, że np. w § 2 ust. 1 pkt 6, pkt 10, pkt 12, pkt 13, pkt 19, pkt 20, pkt 27, pkt 29, pkt 32, pkt 34, pkt 35 określono definicje, które są niejasno sformułowane, bądź wychodzą poza upoważnienie ustawowe. W definicji o ekspozytorze umieszczono szereg elementów wykraczających poza upoważnienie ustawowe (np. sterowce), definicja kolorów jaskrawych jest nieostra i może powodować różne interpretacje, w definicjach logo i logo przestrzennym użyto tych samych pojęć do zdefiniowania, co znalazło odzwierciedlenie w niejasnych sformułowaniach w dalszej części uchwały. Zupełnie niezrozumiałym, zdaniem Wojewody, jest pominięcie w definicjach neonu i muralu reklamowego obiektów powstałych przed 1989 r. Definicje dotyczące przestrzeni dostępnej publicznie, reklamy mobilnej, reklamy tranzytowej oraz reklamy wolnostojącej są zupełnie nieczytelne. Natomiast jeśli chodzi o definicję reklamy okolicznościowej, wymieniając wydarzenia przez nią reklamowane najpierw użyto pojęcia "wyłącznie", sugerując katalog zamknięty wydarzeń reklamowanych, po czym dopisano itp., co z kolei oznacza, że nie jest to katalog zamknięty. W § 2 ust. 4 pkt 8 uchwały użyto pojęcia "tablice do bezpłatnego plakatowania" bez precyzyjnego określenia ich przeznaczenia. Tak sformułowane definicje wprowadzają szereg niejasności w ich stosowaniu.
W § 5 ust. 1 pkt 5 lit. b) oraz ust. 2 pkt 1 lit. a) i c) dla ustalenia zasad sytuowania i standardów jakościowych tablic i urządzeń reklamowych użyto określeń bardzo ogólnych, nieostrych, które mogą powodować różnorodność interpretacji.
Niezrozumiałe, nieprawidłowo sformułowane normy prawne znajdują się także w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) uchwały, gdzie umieszczenie tablicy reklamowej uzależnione zostało od dobrego stanu technicznego elewacji budynku; w § 8 ust. 2 pkt 2 lit a) i f), gdzie jest mowa o należytym stanie estetycznym i technicznym budynku, a gabloty ekspozycyjne powinny być dostosowane do kompozycji i charakteru elewacji danego budynku. Podobnych ogólnikowych określeń użyto także w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. d) i e), § 12 pkt 1, 2 i 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 1.
Ponadto zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zostały uchwalone w formie załącznika do uchwały, co także jest naruszeniem zasad techniki prawodawczej, ale nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa.
Wskazując następnie na naruszenie zasady pewności i zaufania obywatela wobec państwa Wojewoda Łódzki wskazał, że w § 6 w zakresie Obszaru Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej uchwała odsyła do ustaleń zawartych w rozdziałach 1 i 2 uchwały nr XXI/483/15 Rady Miejskiej w Łodzi z 9 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, zmienionej uchwałą nr XXXIII/881/16 Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2016 r., które zostały podjęte na podstawie ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uchwała w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej weszła w życie 28 stycznia 2016 r. Sankcje za naruszenie zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie parku kulturowego określa art. 112 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Ustalenia zawarte w rozdziałach 1 i 2 uchwały w sprawie Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej są odmienne od ustaleń zawartych w Dziale I i Dziale II, rozdział 1 zaskarżonej uchwały. Ma to znaczenie, ponieważ ustalenia Działu I są to przepisy ogólne i definicje, natomiast Dział II rozdział 1 zawiera przepisy ogólne dla całego obszaru miasta Łodzi. W obu uchwałach odmiennie zdefiniowano np. "litery przestrzenne", "nośniki reklamowe", w uchwale o Parku Kulturowym ulicy Piotrkowskiej zdefiniowano część pojęć, których nie ma w zaskarżonej uchwale, np. "reklama wieloformatowa", "mural". Podobnie w § 4 pkt 1 lit. b) uchwały nr XXI/483/15 na terenie parku kulturowego ustala się zakazy i ograniczenia dotyczące umieszczenia nośników reklamowych umieszczanych na dachach budynków w postaci liter i logo przestrzennych, odmiennie od ustaleń zawartych w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. d) zaskarżonej uchwały.
Wojewoda podkreślił, że zaskarżona uchwała weszła w życie 31 grudnia 2016 r. Jednocześnie Rada Miejska w Łodzi 11 stycznia 2017 r. podjęła dwie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nr XL/1074/17 i nr XL/1073/17, w których także reguluje zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów oraz ogrodzeń, ich gabaryty i standardy jakościowe. Regulacje ww. planów miejscowych w tym zakresie są częściowo odmienne od ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale. Dotyczy to lokalizacji, formy, stylistyki i kolorystyki ogrodzeń oraz obiektów malej architektury, określenia form kasetonów reklamowych, pylonów, siatek ochronnych, słupów ogłoszeniowych, szyldów. Wszystkie te uchwały stanowią równorzędne akty prawa miejscowego i obowiązują dla tego samego obszaru - Miasta Łodzi. Dla adresata uchwalonych norm prawnych powstanie wątpliwość, które z nich należy stosować. Niepewność w zakresie regulacji prawnych jest istotnym elementem podważania zaufania obywatela do państwa prawa.
Autor skargi wskazał także, że art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje w uchwale określić warunki i terminy dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Zaskarżona uchwała określa terminy dostosowania, ale brak w niej warunków dostosowania obiektów małej architektury, ogrodzeń, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów i zasad w niej określonych. Dotyczy to § 4 ust. 2 i §10.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem dostosowania, stąd obowiązek określenia zasad dostosowania jest bardzo istotnym elementem funkcjonowania uchwały. W szczególności warunki dostosowania mogą mieć znaczenie w przypadku naruszania przez uchwałę praw nabytych przez podmioty gospodarcze oraz osoby fizyczne.
Wojewoda wskazał także na naruszenie procedury uchwalania zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że systematyka przepisów dotyczących sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwarza możliwość stosowania przepisów dotyczących uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego także wobec uchwał reklamowych.
W tym kontekście organ nadzoru zwrócił uwagę, że inna treść załącznika nr 1 do uchwały była uzgadniana i opiniowana z właściwymi organami oraz wykładana do publicznego wglądu, a inna została uchwalona 16 listopada 2016 r. Uchwała została zmieniona wskutek uwzględnienia części uwag zgłoszonych po wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu. Co prawda ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 37b nie nakłada obowiązku ponowienia procedury wskutek zmiany projektu uchwały, ale także nie nakazuje wprowadzania zmian do projektu uchwały. Skoro zmiany do projektu uchwały zostały wprowadzone, to procedura uchwalenia przedmiotowej uchwały winna być powtórzona, analogicznie do art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dotyczyła ona innej treści uchwały. Konieczność ponowienia procedury wynika także z faktu, że jest to akt prawa miejscowego podlegający ustawowemu opiniowaniu, uzgodnieniu i wyłożeniu do publicznego wglądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie.
Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały WSA w Łodzi podzielił w większości argumentację Wojewody Łódzkiego i wyrokiem z 11 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 523/17, stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź wspomnianym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania NSA wskazał, iż sąd wojewódzki dokona oceny czy lokalny prawodawca wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i przez to naruszył konstytucyjną zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i praworządności (art. 7 Konstytucji). Natomiast w zakresie oceny naruszenia art. 37a ust. 9 sąd wojewódzki dokona oceny postanowień § 4 ust. 2 oraz § 10 załącznika Nr 1 do uchwały w kontekście treści pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. II OSK 166/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2016 r. (Nr XXXVII/966/16) w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Łodzi.
Skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] wywiódł Wojewoda Łódzki, jako organ sprawujący nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym).
Nie budzi wątpliwości, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała zgodnie z art. 37a ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz 977) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], jest aktem prawa miejscowego organu gminy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a.
Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej skargi przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organów, jak i sądów, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie do tego rozwiązania legislacyjnego wprowadzono zatem związanie zarówno dla organów jak i sądów w zakresie oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu. Wyjątek od tak określonego ustawowo związania dotyczy sytuacji, gdy przepisy prawa uległy zmianie. Wiążąca jest zatem po pierwsze ocena prawna, a po drogie wskazania co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu. Przepis ten zatem, poza sytuacją gdy przepisy prawa uległy zmianie, nie pozostawia żadnej możliwości odstąpienia od normatywnie sformułowanego związania.
Z uwagi na powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., II OSK 2880/17. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania NSA wskazał, iż sąd wojewódzki dokona oceny czy lokalny prawodawca wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przez to naruszył konstytucyjną zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Natomiast w zakresie oceny naruszenia art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sąd wojewódzki dokona oceny postanowień § 4 ust. 2 oraz § 10 załącznika Nr 1 do uchwały w kontekście treści pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. II OSK 166/18.
Rozpatrując przedmiotową skargę należy także zwrócić uwagę, że przepisy art. 37a i 37b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego w wyniku nowelizacji tejże ustawy dokonanej mocą art. 7 pkt 5 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.), która weszła w życie 11 września 2015 r., powszechnie określanej mianem "ustawy krajobrazowej".
Jak wynika z treści uzasadnienia projektu wspomnianej ustawy (druk Sejmu VII kadencji nr 1525) celem nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wprowadzenie do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.
Jednym z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest właśnie wprowadzenie przez ustawodawcę prawnej możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.
Zgodnie z brzmieniem art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Ponadto uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). W związku z tym może: pkt 1 - wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę dostrzega ewidentnie potrzebę skorzystania przez organ gminy z regulacji znowelizowanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie "uchwały krajobrazowej" w celu wprowadzenia jasnych i jednoznacznych unormowań porządkujących panujący na terenie gminy Łódź chaos reklamowy oraz określających stosowne zasady obowiązujące w tym zakresie dla sytuowania nowych obiektów reklamowych, jednakże musi się to odbyć zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami.
Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.
Przypomnienia zatem wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 czerwca 2019 r., II OSK 166/18, postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)." Zdaniem Sądu pytającego wątpliwości konstytucyjne budziła nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne, tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1 i art. 5 Konstytucji RP oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości był brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Nie ma bowiem, w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne jest zatem dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie planistycznej w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i art. 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych. Tożsame pytanie prawne zostało przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2020 r., II OSK 1954/19.
W wyniku rozpoznania tych połączonych pytań prawnych Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., P 20/19 uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego. Problem konstytucyjny koncentruje się na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał wskazał, że kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (i wydana na jej podstawie tzw. uchwała krajobrazowa) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. W dalszej kolejności Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, w pełni zgadzając się przy tym z powołaną argumentacją Trybunału, Sąd w składzie orzekającym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 ust. 2 oraz § 10 zawartych w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie bowiem w przywołanej jednostce redakcyjnej zaskarżonego aktu lokalny prawodawca dostosował się do kształtu normy ustawowej - co do której Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP - w ten sposób, że nie przewidział odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Powyższe naruszenie należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Chodzi tu zatem o takie naruszenia prawa, których skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (vide np: wyroki NSA z: 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, z 18 października 2016 r., II GSK 1650/16).
Natomiast pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Poddając analizie każdy z nich osobno należy wskazać, że nietrafny okazał się zarzut wykroczenia poza upoważnienie przyznane radzie gminy w art. 37a ust. 1, 2, 3 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie przedmiotowego zakresu, jaki może objąć zaskarżona uchwała. Zdaniem Wojewody upoważnienie dotyczy urządzeń i tablic reklamowych w sensie obiektów materialnych, a nie szeroko pojętej reklamy. Stąd też wszelkie ustalenia uchwały dotyczące regulacji efektów wizualnych, reklam audiowizualnych, treści reklamowych i informacyjnych w formie dźwiękowej czy projekcji holograficznych, takie jak określone w § 2 pkt 6, 10, 26, 31, itp., są bezpodstawne.
Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Zaznaczyć należy, że uchwała podjęta na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może regulować jedynie kwestie reklamy w jej ujęciu materialnym, tzn. zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ustawa zawiera definicje legalne tablicy reklamowej oraz urządzenia reklamowego, pod pojęciem których należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy (w tej części definicje te są tożsame), zaś reklama to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promujących osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Podkreślenia wymaga, że niezwykle zróżnicowane są zarówno formy jak i sposób prezentacji reklamy. Wizualną formą upowszechnienia jest nie tylko statyczne umieszczenie na przedmiocie materialnym danej treści, lecz również prezentacja tej treści za pomocą urządzeń dynamicznych, takich jak ekrany, czy rzutniki, które wówczas spełniają funkcję urządzenia reklamowego, jak również wyświetlając obraz na jakiejś powierzchni czynią tę powierzchnię i obiekt, do którego przynależy tablicą reklamową albo urządzeniem reklamowym. Sam ustawodawca wprowadzając w ww. definicjach wyłączenie w zakresie drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem wskazał, że umieszczanie reklam może mieć miejsce również na tego rodzaju przedmiotach materialnych i nie chcąc objąć ich regulacją ustawową dokonał jednoznacznego wyłączenia w tym zakresie. Zgodzić się więc trzeba, że celowym zabiegiem ustawodawcy było wprowadzenie szerokiej definicji tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, co pozwala uwzględnić różnorodność form i sposobów prezentacji reklamy już istniejących na rynku, ale również tych, które powstaną w przyszłości, bowiem reklama, tak jak rynek, podlega przecież niezwykle dynamicznemu rozwojowi. Z definicji tablicy reklamowej wynika, że jest to "przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy (...) o płaskiej powierzchni". Natomiast z definicji urządzenia reklamowego wynika, że jest to inny przedmiot materialny, nie płaski. Taka definicja pozwala na nieograniczony rozwój nośników reklamy, którym można nadać takie miano. Każda niepłaska powierzchnia, czy to budynków, czy pojazdów, czy urządzeń itp. nadaje się praktycznie do tego, aby nanieść na nią zaskakującą w formie, budzącą zaciekawienie i zainteresowanie reklamę. Reklama może jednak w ten sposób również burzyć ład przestrzenny. Należy stwierdzić, że reklama wyświetlana na elementach zabudowy, czyli regulowany w uchwale rodzaj reklamy, zostaje ukazana w wizualnej formie np. na obiektach budowlanych, czyniąc te obiekty: "służącymi ekspozycji reklamy", a zatem w zależności od formy tych obiektów stają się one odpowiednio tablicą reklamową albo urządzeniem reklamowym zgodnie z definicją ustawy - jak również samo urządzenie wyświetlające reklamę - służy jej ekspozycji. W przypadku reklamy wyświetlanej "sytuowane" jest światło zawierające treści reklamowe, które podlega percepcji wzroku. Dlatego postanowienia zakazujące tego typu reklam należy wywodzić z faktu, że reklama wyświetlana czyni elementy zagospodarowania, na które emituje światło, jak i samo urządzenie ją emitujące "służącymi jej ekspozycji", a zakaz dotyczy wykorzystywania tych elementów/obiektów, (czyli przedmiotów materialnych służących w konkretnej sytuacji ekspozycji reklamy), do celów reklamowych. Wbrew stanowisku Wojewody mieści się to zatem w zakresie regulacji ustawowej.
Oceniając treść regulacji zawartej w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika Nr 1 do uchwały należy przyjąć, że - jak wskazano powyżej - reklama to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, a zatem jeśli dana "informacja lub dzieło artystyczne" spełnia taką funkcję, to jest reklamą, a jeśli jest sytuowane na materialnym przedmiocie, to jest albo tablicą reklamową, albo urządzeniem reklamowym. Jeśli natomiast nie spełnia tych warunków, wówczas nie będzie podlegało regulacji przedmiotowej uchwały.
Nie sposób również zgodzić się z argumentacją Wojewody, że zakres regulacji zawarty w § 5 ust. 1 pkt 2 lit., a, c i d załącznika nr 1 do uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, podczas gdy regulacje te stanowią warunek usytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w taki sposób, aby nie przesłaniały one elementów istotnych krajobrazowo, architektonicznie oraz o znaczeniu społeczno-kulturowym. Zakazy dotyczące okien i witryn, elementów oznakowania SIM oraz znaków drogowych oraz pola widoczności kamer wizyjnych i monitoringu mają bowiem znaczenie społeczne. Okna i witryny są nie tylko głęboko zakorzenione w kulturze budowlanej, ale są też niezbędne do codziennego funkcjonowania ludzi. System Informacji miejskiej ma znaczenie dla społeczności, gdyż informuje o ważnych miejscach, nazwach ulic, kierunkuje miejsca istotne kulturowo. Kamery wizyjne używane są w celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców, ich znaczenie społeczne jest tu również oczywiste.
Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. h) skarżonej uchwały sugeruje się, że wiaty przystankowe należą do obiektów małej architektury, podczas gdy ustawa - Prawo budowlane, w zależności od powierzchni takiego obiektu, może zaliczyć wiaty do budowli. Wbrew stanowisku stron podkreślić należy, że jeżeli ze względu na swoje gabaryty wiata przystankowa nie będzie obiektem małej architektury, wówczas nie będą miały do niej zastosowania postanowienia uchwały. Ustawa - Prawo budowlane nie zalicza wiat przystankowych do budowli ani obiektów małej architektury. Taka kwalifikacja nie wynika z jej treści, a na pewno nie przesądza o tym odrębne wyliczenie w art. 29 ust. 1 pkt 5 (wiaty przystankowe) i pkt 22 (obiekty małej architektury).
Dalej Wojewoda zarzucił, że w § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d) uchwała ustala odległość reklamy wolnostojącej od skrzyżowania dróg, tymczasem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa zasady umieszczania reklam przy drogach. Podobnie w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) tiret pierwsze ustalono odległość reklamy emitującej światło, podczas gdy zasady te ustala art. 42a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O niezasadności powyższego zarzutu świadczy to, że ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 określa, w jakich odległościach, od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być usytuowane obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi. To oznacza, że "reklamy umieszczone przy drogach w obszarach zabudowanych" i równocześnie "niebędące obiektami budowlanymi" nie są regulowane ustawą. Dlatego uchwała mogła uregulować to zagadnienie. W § 4 ust. 2. pkt 4 lit. a stanowi, że: "3 m od krawędzi jezdni, liczone prostopadle od krawędzi jezdni z uwzględnieniem wymogów widoczności wynikających z przepisów odrębnych". Dodatkowo potwierdza to postanowienie zawarte w § 2 ust. 3 załącznika nr 1, który stanowi, że uchwała nie narusza w szczególności przepisów (...) przepisów dotyczących dróg publicznych. Ponadto podkreślenia wymaga, że uchwała nie stoi w sprzeczności z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych (podobnie w przypadku reklamy emitującej zmienną treść), a jedynie wprowadza dalej idące ograniczenia z punktu widzenia celu, jakiemu służy "uchwała krajobrazowa".
Wojewoda podniósł także, że w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. e) bezpodstawnie ustalono zasady umieszczania reklam na pojazdach komunikacji publicznej, nie definiując jednocześnie pojęcia "pojazdy komunikacji publicznej". Ponadto regulacja ta jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego, bowiem rada gminy w oparciu o art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może regulować zasad umieszczania tablic i urządzeń reklamowych na pojazdach mechanicznych, które są dopuszczane do ruchu w oparciu o ustawę - Prawo ruchu drogowego.
W kwestii braku definicji pojęcia "pojazdy komunikacji publicznej", stwierdzić jedynie można, że pojęcia oczywiste nie wymagają wprowadzania definicji i trudno dopatrzeć się tych istotnych wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie, a ustawodawca w żadnym wypadku nie wykluczył - tak jak zrobił to w odniesieniu do drobnych przedmiotów codziennego użytku - możliwości objęcia regulacją uchwały przedmiotów materialnych w postaci pojazdów, które mogą służyć ekspozycji reklamy. W przypadku reklam umieszczanych na bocznych powierzchniach pojazdów komunikacji publicznej, których zasadniczym przeznaczeniem jest przewóz osób, ale niewątpliwie, w sytuacji gdy powierzchnie te są wykorzystywane do ekspozycji reklamy, to stanowią one także przedmiot materialny mogący służyć ekspozycji reklamy. Nie można zgodzić się zatem z argumentacją Wojewody, że kwestie dotyczące reklamy mobilnej powodują, że regulacja uchwały wykracza poza obszar miasta Łodzi, podczas gdy jednoznacznie wynika z jej treści, że uchwała dotyczy wyłącznie tego obszaru, a zatem poza jego obszarem nie obowiązuje.
Niezasadne są - w ocenie Sądu - zarzuty organu nadzoru dotyczące naruszenia procedury uchwalania uchwały reklamowej ze względu na brak powtórzenia opinii właściwych organów (art. 37b ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania. Określony bowiem w art. 37b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej jest zupełnie odrębnym uregulowaniem aniżeli w przypadku procedowania nad studium, co reguluje art. 11 wskazanej ustawy, czy też prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z uwagi na kompleksowy charakter wspomnianych unormowań proceduralnych brak jest jakichkolwiek przesłanek do zastosowania art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w przypadku złożenia uwagi do projektu uchwały i jej uwzględnienia, uchwała podlega stosownej korekcie, natomiast w razie nieuwzględnienia uwagi organ wykonawczy gminy zamieszcza ją w wykazie uwag nieuwzględnionych i wraz z projektem uchwały reklamowej przedkłada radzie gminy. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku obowiązku ponowienia procedury, w szczególności uzgodnień, opiniowania lub wyłożenia do publicznego wglądu (vide: Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, autorzy: A. Fogel (red.), G. Goleń, A. Staniewska – Lex). Natomiast należy stwierdzić, że tryb przewidziany art. 37b ustawy p.p.s.a. został zachowany.
Nie można również podzielić stanowiska organu nadzoru w zakresie naruszenia zasad techniki prawodawczej w związku z posłużeniem się w treści uchwały określeniami nieostrymi i niejednoznacznymi, tj. np.: "należyty stan estetyczny", "odpowiednie proporcje", "właściwa ekspozycja", "kompozycja plastyczna", czy "dostosowanie do kompozycji i charakteru elewacji danego budynku", co może spowodować dowolną interpretację postanowień uchwały i doprowadzić do niemożności wyegzekwowania obowiązku, czy do odmiennego stosowania zasad i warunków unormowanych w uchwale w stosunku do podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej.
W orzecznictwie podkreśla się, że stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu (wyrok TK z 18 marca 2010 r., K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23). Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako własno pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.
Przyjąć zatem należy, że regulacja kwestii dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń, wymaga zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego z uwagi na złożony charakter pojęcia ładu przestrzennego, który jest dynamiczny, kształtowany przez nowe inwestycje budowlane, szeroko pojętą rewitalizację, zmiany w infrastrukturze drogowej, jak również przez zmieniający się kontekst społeczny i gospodarczy. W tego rodzaju materii koniecznym jest zapewnienie pewnego stopnia uznaniowości, która nakazuje poruszanie się w granicach prawa. Konieczność posłużenia się pojęciami nieostrymi wynika np. z faktu konieczności dokonywania oceny stanu estetycznego w konkretnej sprawie, tzn. przy uwzględnieniu rodzaju obiektu budowlanego, jego lokalizacji, zaś dostosowanie do kompozycji i charakteru elewacji uwzględnia fakt, że elewacja nie jest stała, zmieniają się jej kolory, struktura tynku, a także kompozycja poprzez np. zastosowanie boniowania, czy dołożenie nowego detalu architektonicznego.
Sąd nie podziela także zarzutu skargi o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych dotyczącego np. podmiotów gospodarczych czy osób fizycznych, które legitymują się prawem "korzystania" z nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę. Upoważnienie ustawowe wynikające z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje bowiem, w ocenie Sądu, podstaw do wprowadzania "regulacji ochronnych". Priorytetem dla ustawodawcy, o czym wspomniano na wstępie rozważań, było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu "ochronę krajobrazu miejskiego", zadbanie o ład przestrzenny. W art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest bowiem o "zasadach i warunkach sytuowania (...)", "warunkach i terminach dostosowania". Natomiast ustawodawca, dokonując nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pominął aspekt formalnoprawny dotyczący podmiotów objętych regulacją uchwały, która niewątpliwie ogranicza prawo własności, podobnie jak to ma miejsce w przypadku podmiotów objętych regulacją ustawy. W takiej sytuacji być może zachodzi potrzeba kwestionowania konstytucyjności przepisu art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które upoważniają gminę do ograniczenia wykonywania prawa własności przez akt prawa miejscowego, ewentualnie dochodzenia roszczeń z tego tytułu na drodze przed sądem powszechnym.
Chybiony - w przekonaniu Sądu - jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady równego traktowania w granicach danego obszaru. Podział miasta na 3 obszary, dokonany mocą § 3 ust. 1 uchwały i wprowadzenie dla każdego z nich odrębnych regulacji, znajduje upoważnienie w ustawie, co wynika wprost z brzmienia art. 37a ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W niniejszej sprawie dodatkowo w grę wchodzi Obszar Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). Park Kulturowy ulicy Piotrkowskiej został bowiem utworzony na mocy uchwały nr XXI/483/15 Rady Miejskiej w Łodzi z 9 grudnia 2015 r. w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2016 r. (Nr XXXIII/881/16). Zaskarżona uchwała w Dziale II Rozdziale 1 wprowadza przepisy ogólne dla całego obszaru miasta Łodzi, a więc także Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, natomiast w § 6 (Rozdział 2 Przepisy szczegółowe) odsyła do granic i ustaleń określonych w rozdziałach 1 i 2 zawartych we wskazanych wyżej uchwałach dotyczących Parku Kulturowego ulicy Piotrkowskiej, przy czym nie powinny one pozostawać ze sobą w sprzeczności. Natomiast wprowadzenie w ramach danego obszaru zróżnicowania co do np. ilości dopuszczalnych szyldów czy uprawnień i ograniczeń dotyczących warunków i zasad sytuowania tablic czy urządzeń reklamowych z uwagi na to, że uchwała wprowadza różnice w zależności od rodzaju prowadzonej działalności (bo chodzi o rozróżnienie przedmiotowe, a nie podmiotowe), czy charakteru budynku (zabytkowy, historyczny lub inny) znajduje uzasadnienie ze względu na konieczność objęcia ich formą ochrony – w tym także tzw. budynków historycznych (§ 2 ust. 1 pkt 4 uchwały).
Nie jest także - w ocenie Sądu - przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadzenie jednej kolorystyki (szarej) - § 5 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2 lit. b tiret czwarte, § 8 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret czwarte, § 12 pkt 5 lit. a i § 13 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwały, czy "narzucenie" obowiązku umieszczenia na części reklamowej siatki ochronnej wizerunku remontowanej elewacji, skoro z upoważnienia ustawowego wynika możliwość określania zasad i warunków (...), a wprowadzenie jednolitej kolorystyki, która swą barwą nie będzie dominująca, wydaje się być uzasadnione z punktu widzenia ochrony krajobrazu miejskiego.
W przekonaniu Sądu bez znaczenia dla badania prawidłowości niniejszej uchwały pozostaje podnoszona przez Wojewodę okoliczność, że Rada Miejska w Łodzi 11 stycznia 2017 r. podjęła dwie kolejne uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi, w których - jak zarzuca Wojewoda - także regulowane są zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ponieważ są one poza kognicją sądu. Przedmiotem skargi organu nadzoru jest wyłącznie uchwała reklamowa, wobec czego sąd administracyjny nie był uprawniony do samodzielnego rozszerzenia kontroli na inne, nieobjęte skargą akty administracyjne.
Mając na względzie stwierdzone wyżej istotne naruszenia przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do § 4 ust. 2 oraz § 10 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.
O kosztach postępowania orzeczono z uwzględnieniem art. 206 powoływanej ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Skoro art. 206 ustawy p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 tej ustawy, obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Zatem miarkując koszty w niniejszej sprawy Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę, iż skarga została uwzględniona w bardzo nieznacznym stopniu, zaś jedynym powodem do uznania jej zasadności okazało się wyłącznie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.