II SA/Wr 411/10

II SA/Wr 411/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2011-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Zygmunt Wiśniewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 855/11 - Wyrok NSA z 2012-08-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145,  art. 149
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011r. sprawy ze skargi E. R. i M. R.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. skarżące E.R. i M. R.– M. wystąpiły do Prezydenta W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], podnosząc, że bez własnej winy nie brały udziału w wyżej wymienionym postępowaniu. Wnioskodawczynie podkreśliły, że zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia na rzecz Gminy W. warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. P.[...] we W., które zakończyło się decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej działki nr[...], nr [...], nr [...], nr[...], nr[...], nr [...], AM-[...], obręb K. Nie godząc się z powyższą decyzją Nr [...] E.R. i M. R. – M. złożyły odwołanie i w toku postępowania odwoławczego dowiedziały się, że dla nieruchomości przy ul. P. [...] została wydana także decyzja o warunkach zabudowy na rzecz S. Sp. z o.o. Nadto skarżące podniosły, że zamierzona przez spółkę inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na wykorzystanie drogi dojazdowej do nieruchomości stanowiącej ich współwłasność, położonej przy ul. P. [...] we W. W ocenie wnioskodawczyń, planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w ich prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej oraz dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne ich domu położonego po drugiej stronie drogi.
Decyzją z dnia [...] r. Nr[...] – na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. – Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...], podnosząc w uzasadnieniu, że wnioskodawczynie nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie były uczestnikami wyżej wymienionego postępowania, a ich obecna sytuacja nie uległa zmianie. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r. (OSK 1618/04, Lex nr 168098) i wywiódł, że stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że w każdym z postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmioty te są stronami. Będą bowiem nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczynie są co prawda właścicielkami działki nr[...], ale działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji.
Ponadto, w ocenie organu I instancji, wniosek o wznowienia postępowania został złożony z przekroczeniem jednomiesięcznego terminu, albowiem wnioskodawczynie dowiedziały się o istnieniu decyzji z dnia [...] r., w dniu otrzymania pisma, datowanego na dzień [...]r., a doręczonego w ramach postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania E. R. i M. R.–M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczynie nie mają interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego opisaną w osnowie decyzją Prezydenta W. o ustaleniu warunków zabudowy. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa materialnego administracyjnego oraz prawa cywilnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Zdaniem Kolegium, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (zob. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej in concreto inwestycji, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony - jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze - podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności).
W rozpatrywanej sprawie inwestycja została zaplanowana na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...], AM-[...], obręb K. Obszar objęty inwestycją nie sąsiaduje jednak bezpośrednio z nieruchomością wnioskodawczyń, tj. z działką [...]. Co istotne - działka, na której lokalizowany będzie budynek wielorodzinny, oddzielony jest od nieruchomości wnioskodawcy drogą dojazdową - działką nr [...], a sam budynek będzie usytuowany w odległości około 25m od granicy nieruchomości wnioskodawczyń. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego Kolegium, rozbudowa i nadbudowa budynku biurowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe w żaden sposób nie narusza chronionego prawem interesu odwołujących się. Inwestycja bowiem nie będzie oddziaływała na nieruchomość E. R. i M.R.–M., a tym samym nie będzie ograniczała ich uprawnień wynikających z prawa własności. Wydana decyzja nie kształtuje ich praw i obowiązków. Z tego też względu argumentacja odwołujących się zmierzająca do wykazania interesu prawnego z powołaniem się na prawo własności nie została przez Kolegium uwzględniona. Zamierzona inwestycja i sposób zagospodarowania działki nr[...] – w opinii organu odwoławczego – nie wpłynie na gwarantowaną przepisami kodeksu cywilnego treść prawa własności. Trudno bowiem dostrzec jakiekolwiek możliwości ograniczenia prawa własności w skutek lokalizacji inwestycji.
Zdaniem Kolegium, nie można także wyprowadzić interesu prawnego z argumentacji dotyczącej utrudnień w komunikacji. Z akt sprawy wynika, że ul. P. jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) i jest ogólnodostępną, a więc każdy może z niej korzystać. Odwołujące się nie mają zatem prawnie zagwarantowanej wyłączności do korzystania z tej drogi, stąd żaden przepis prawa materialnego w tym zakresie nie stanowi podstawy do wywodzenia interesu prawnego. Co prawda, właściciele nieruchomości sąsiednich mogą być zainteresowani rozstrzygnięciem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr[...], ale nie ma podstaw prawnych dla poparcia tego zainteresowania. Owo zainteresowanie jest uzasadnione ich interesem faktycznym przejawiającym się w chęci nieskrępowanego korzystania z drogi publicznej. Nie ma natomiast podstawy prawnej, na mocy której organ lokalizacyjny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, prowadzonej na terenie stanowiącym własność S. Sp. z o.o., rozstrzygałby o sytuacji prawnej (o prawach bądź obowiązkach) odwołujących się w zakresie korzystania z drogi publicznej.
Odnosząc się do twierdzeń związanych z ograniczeniem dostępu do światła
dziennego i zacienieniem nieruchomości, Kolegium podało, że lokalizacja budynku
o wysokości do 12,50 m w odległości około 25 m od granicy nieruchomości w żaden
sposób nie pozbawi, ani nie ograniczy dostępu do światła dziennego, nawet
uwzględniając fakt, że planowany budynek będzie znajdował się po południowo-wschodniej stronie działki nr[...]. Kąt nachylenia promieni słonecznych na samej granicy
działki przyjmując za punkt wyjścia kąt 90°, będzie większy niż 60°. W konsekwencji kąt
zacienienie na granicy nieruchomości wnioskujących będzie mniejszy niż 30°, licząc od
poziomu gruntu. Nie sposób zatem twierdzić, że lokalizacja obiektu zakłóci dostęp do
światła dziennego. Nie ma także znaczenia fakt, że odwołujące się były stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz Gminy W. zakończonego decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , bowiem przy ustalaniu interesu prawnego nie ma automatyzmu. Organ decyzyjny każdorazowo, zależnie od warunków planowanej inwestycji, ustala katalog stron. Ponadto decyzja Nr [...] jedynie w części dotyczy tych samych działek i ustala warunki dla innej inwestycji, a przy tym nie jest ona przedmiotem postępowania, o którego wznowienie wnosiły odwołujące się.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że z uwagi na brak legitymacji do żądania wznowienia postępowania badanie zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i Kolegium okoliczności związanych z zachowaniem terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe. Z tego też względu nieuzasadnione jest ustosunkowanie się organu II instancji do argumentacji podniesionej w tym zakresie w złożonym odwołaniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosły E. R. i M.R. – M., zarzucając jej naruszenie:
1. art. 28 k.p.a. poprzez odmowę skarżącym przyznania – jako właścicielkom działki sąsiedniej – statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Nr [...], a ponadto wadliwe i dowolne uznanie, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomość;
2. przepisów prawa materialnego i procesowego wobec wadliwego uznania, że skarżące nie mają interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr[...];
3. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przekroczenie zasady swobodnej oceny okoliczności sprawy i dokonanie w całości dowolnej ich interpretacji, w tym z naruszeniem zasady zaufania obywatela do organów wobec nie dokonania w postępowaniu wnikliwej analizy w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie;
4. nieuwzględnienie w decyzji słusznego i usprawiedliwionego interesu strony przez nieuwzględnienie zarzutów i argumentów przedstawionych w odwołaniu strony, a także pominięcie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie została wydana decyzja nr[...], ustalająca warunki zabudowy terenu przy ul. P. [...], obejmująca te same działki, na rzecz Gminy W., wobec czego wpływ oddziaływania planowanej inwestycji powinien być oceniany łącznie, tym bardziej w sytuacji, gdy w tamtym postępowaniu przymiot strony skarżących nie był kwestionowany.
Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu złożonej skargi E. R. i M. R. – M. rozwijając powyższe zarzuty podniosły w szczególności, iż nie zgadzają się z poglądem, że na nieruchomość, której są właścicielkami, planowana inwestycja nie będzie oddziaływać, gdyż lokalizowany budynek oddzielony będzie drogą dojazdową, która jednak bezpośrednio przylega do nieruchomości Nr[...]. W ocenie strony skarżącej, Kolegium nie dostrzega, bądź pomija aspekt konfiguracji i przebiegu ulicy P. Stanowiąca bowiem działkę Nr [...] droga w rzeczywistości stanowi jedynie nieutwardzoną odnogę ulicy P., przeznaczoną wyłącznie do obsługi komunikacyjnej trzech domków jednorodzinnych.
Zdaniem skarżących, w postępowaniu administracyjnym naruszono zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Planowana inwestycja bowiem nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Na przedmiotowym obszarze nie występowała do tej pory inwestycja mająca na celu funkcję usługową, podobnie jak nie występuje tam także zabudowa wielorodzinna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 515/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W wyniku wniesienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany wyżej wyrok Sądu I instancji z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 515/08.
W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w myśl art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Podkreślił, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko wtedy, gdy nie będzie zawierało wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.
Odnosząc powyższe warunki do rozstrzyganej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprawdzie podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są nie tylko niejasne, ale też i w pewnych miejscach ewidentnie nielogiczne. U podstaw powyższej oceny leży w pierwszym rzędzie stwierdzenie, że w przyjętym stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji, w części wstępnej rozważań, nawiązuje do argumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...]r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z [...]r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy w kolejnych miejscach wyjaśnia, że w wyniku wznowienia postępowania wydaje się decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej i podaje, iż właśnie taką decyzję w kontrolowanej sprawie wydał organ I instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku instancji, utrzymało w mocy. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że powyższe stwierdzenie Sądu I instancji jest nieprawidłowe, skoro Prezydent W. decyzją z [...]r. odmówił wznowienia postępowania i kontrolą sądową niewątpliwie objęta była decyzja, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Wyraźnie sprzeczne ze stanem faktycznym kontrolowanej sprawy pozostaje więc ustalenie Sądu, że została wydana decyzja, która powinna "wieńczyć" takie postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej w sposób niedopuszczalny nie wziął pod uwagę treści rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu ("odmawiam wznowienia postępowania"), a także jego rzeczywistej podstawy prawnej (art. 104 i 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zdecydowanie odmiennej od przypisywanej (art. 151 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł następnie, iż wadliwe utożsamianie zaskarżonej decyzji z decyzją, o której mowa w art. 151 k.p.a. doprowadziło Sąd I instancji do stwierdzenia, że organy administracji naruszyły "przepisy proceduralne regulujące tryb wznawiania postępowania administracyjnego" poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu, co miałoby niejako prowadzić do wydania decyzji kończącej postępowanie formalnie nie wszczęte. W kontekście powyższego zarzutu, należy zauważyć, że rozstrzyganie o wadliwości polegającej na niewydaniu aktu, od którego zależy skuteczne wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego, aktualne byłoby wówczas, gdyby pomimo niewydania postanowienia, organ administracji wydał jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a., a więc rozstrzygnął o losach decyzji dotychczasowej. W niniejszym postępowaniu, jak już to zostało zaznaczone, tak nie było, ponieważ organy administracji obu instancji przyjęły, że brak interesu prawnego pod stronie podmiotów żądających wznowienia postępowania, również w kontekście przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowił "podmiotową" przyczynę niedopuszczalności wznowienia, o której organ może rozstrzygnąć w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W sytuacji, gdyby Sąd nie zaakceptował powyższej oceny, albowiem przyjąłby, że orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy mieści się w ocenie przyczyny wznowienia, a ta może być określona tylko w trakcie podjętego postępowania, trafne byłoby zarzucenie organowi, do którego wpłynęło żądanie wznowienia postępowania, wydania decyzji odmownej (art. 149 § 3 k.p.a.) z naruszeniem prawa. Wadliwe i wtedy było jednak wskazywanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaaprobowało decyzję kończącą to postępowanie, niedopełniając obowiązku wznowienia postępowania. Ustalony stan faktyczny sprawy w żaden sposób nie usprawiedliwiał bowiem przyjęcia przez Sąd tego rodzaju oceny.
Podkreślając, że istota zagadnienia sprowadzała się do rozstrzygnięcia tego, czy w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na wniosek osoby wskazującej, że nie brała udziału, jako strona, bez swojej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ może rozstrzygnąć o tym, iż wnioskodawca nie ma legitymacji prawnej i w związku z tym niejako prawidłowo nie został dopuszczony do postępowania, które miałoby podlegać wznowieniu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można przyjąć, by Wojewódzki Sąd Administracyjny na powyższe pytanie udzielił jednoznacznej odpowiedzi, albowiem zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym co do tego, że w przywołanym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niejasne. Rozważając szerzej tę kwestię, należy zwrócić uwagę, że układ ustaleń interpretacyjnych Sądu, koncentrujących się na kwestii trybu wznowienia postępowania, składa się z dwóch części - w pierwszej Sąd dokonał ogólnej (abstrakcyjnej) wykładni przepisów rozdziału 12 działu II kodeksu, w drugiej części zaś przyjęte rozważania odniósł do konkretnych ustaleń kontrolowanej sprawy. Działanie takie byłoby jak najbardziej poprawne i nie byłoby podstaw, by go odrzucić, gdyby nie to, że pomiędzy twierdzeniami zawartymi w obu częściach brak jest wymaganej spójności. Wnoszący skargę kasacyjną trafnie bowiem zauważa, że za przeszkodę do wznowienia postępowania, uzasadniającą wydanie decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Sąd jednoznacznie uznał sytuację stwierdzenia przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zgłosił podmiot, który nie jest stroną albo jest stroną, niemniej jednak nie ma zdolności do czynności prawnych lub działa bez przedstawiciela ustawowego. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niedopuszczalność wznowienia postępowania może wynikać z braku legitymacji wnioskodawcy i kwestię tę organ administracji jest zobowiązany ocenić przed wydaniem postanowienia, i stanowi to niejako "pierwszy etap postępowania", stoi jednak w sprzeczności z motywami, wyrażonymi w dalszej części uzasadnienia, leżącymi u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Trudno uznać, że ustalenia Sądu są w tym zakresie jasne, skoro w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd I instancji nie przyjął zastrzeżenia, które by wskazywało, że przyczyna "podmiotowa" niedopuszczalności wznowienia, nie może być odnoszona do sytuacji, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy i uważa, że ma w nim interes prawny.
W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą zostać niedostrzeżone i te fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawnienia organu administracji nadaje sądowi administracyjnemu stwierdzając, że sąd jest zobligowany do wydania decyzji odmownej, gdy w jego ocenie istnieją przeszkody do wznowienia postępowania, jak też, że "powyższą decyzję wyda również sąd w sytuacji, gdy żądanie wznowienia pochodzi od strony niemającej zdolności do czynności prawnych (...)". Powyższe stwierdzenia najpewniej są wynikiem jedynie omyłki przy sporządzaniu uzasadnienia, w kontekście jednakże pozostałych wymienionych wyżej niejasności, zdają się potwierdzać niestaranność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchylającego obie decyzje administracyjne, która nie może zostać uznana za niemającą wpływu na wynik sprawy. By dokonać prawidłowej oceny legalności decyzji administracyjnej sąd zobligowany jest zbadać, czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Jeżeli sąd ma problem z rozstrzygnięciem, w jakim stanie faktycznym wydana została zaskarżona do sądu decyzja i jaki jest jej rzeczywisty przedmiot, trudno wymagać, by błędy sądu I instancji, ujawnione w niejasnym i niespójnym uzasadnieniu wyroku, mogły zostać pominięte, a wszystkie aspekty merytoryczne spornej sprawy stały się przedmiotem rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku rozpoznającym skargę kasacyjną. Powyższe względy uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę dokona kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji rozważy kwestię dopuszczalności odmowy wznowienia przez Prezydenta W. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. łączoną z uznaniem przez organ, że inwestycja objęta warunkami zabudowy nie oddziaływuje na nieruchomość położoną przy ul. P. [...] we W. Z uwagi na to, że zarówno skarżący organ we wniesionej skardze kasacyjnej, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku szeroko odwołali się do wypowiedzi judykatury, których przedmiotem była kwestia stosowania przepisów dotyczących wznowienia postępowania, zasadne byłoby przy rozstrzyganiu spornego zagadnienia odniesienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do argumentów prawnych, jakie w tym zakresie zaprezentowane zostały nie tylko w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także tym najnowszym. Dotyczy to zarówno stanowiska zawartego w przywołanym przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 23/08, jak też argumentacji zaprezentowanej w tych wyrokach, które odmiennie niż powyższy odniosły się do spornego zagadnienia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 218/06; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z 6 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1753/08; wyrok NSA z 12 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1214/08; wyrok NSA z 9 marca 2010 r. sygn. II GSK 441/09). Sporność problematyki uzasadnia odwołanie się również do poglądów wyrażanych w opracowaniach systemowych dotyczących procesu administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, T. 9, Warszawa 2010, s. 259).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje, Sąd uznał, że skarga E.R. i M. R.–M. zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do uchylenia tych decyzji. Należy podkreślić, że do uchylenia decyzji administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest stwierdzenie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Należy wskazać, że kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...], którą ustalono na rzecz S. sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego na cele mieszkalno-biurowe oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i gazu, przewidzianej do realizacji przy ul. P. [...] we W., na działce nr [...] oraz części działki [...], [...], [...], obręb K., AM-[...]. Podstawą zaś ich wydania jest przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.
Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 k.p.a., decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.
Należy przy tym wskazać na stanowisko prezentowane w doktrynie, a które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. "Przedmiotem stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. (...) Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. (...) Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, która w sprawie nie ma interesu prawnego. Przepisy prawa procesowego zasadę skargowości opierają na prawie strony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jako prawie domagania się ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ale wydaną w postępowaniu dotkniętym ciężkim kwalifikowanym, naruszeniem przepisów procesowych. Ustalenie legitymacji do złożenia tego żądania, w przypadku gdy jednostka powołuje się na naruszenie jej interesu prawnego, jest przedmiotem ustalenia w toku rozpoznania (w drugim stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania).
W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. (...) W stadium wszczęcia postępowania organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.); 2) decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że E. R. i M. R. – M. pismem z dnia [...] r. wystąpiły do Prezydenta W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...] , podnosząc, że bez własnej winy nie brały udziału w wyżej wymienionym postępowaniu. Wnioskodawczynie podniosły m.in., że planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w ich prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej oraz dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne ich domu położonego po drugiej stronie drogi. Stąd skarżące wywiodły, że mają interes prawny, a tym samym i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr[...].
Jak wynika z uzasadnień badanych decyzji, podstawą odmowy wznowienia postępowania jest brak przymiotu strony E. R. i M. R.–M. w postępowaniu o ustalenie na rzecz S. sp. z o.o. warunków zabudowy. Trzeba przy tym zauważyć, że w dniu [...] r. została wydana decyzja w pierwszej instancji, bez wydania jednak postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a do którego podstawę daje - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. – postanowienie o wszczęciu postępowania. To zaś stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów procedury administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Sąd podziela w pełni stanowisko, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, publ. LEX nr 510752). "W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną." (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 339/08, publ. LEX nr 526510).
Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LEX nr 484887).
Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Odmawiając, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony - w sytuacji kiedy wskazano jako podstawę wznowienia przesłankę z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. - organy naruszyły dyspozycję art. 149 § 3, a także § 1 i 2 tego artykułu oraz art. 151 k.p.a.. Naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni koniecznym uchylenie kontrolowanych przez Sąd decyzji (zob. także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 218/06; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1753/08; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1214/08).
Podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 441/09), skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że "we wstępnej fazie postępowania obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia, organ bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 lub 145a k.p.a. oraz czy w świetle twierdzeń zawartych w podaniu jest oczywiste, że osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, a także czy został zachowany termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 1 i 145a § 2 k.p.a. Tylko gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym przypadku organ musi wznowić postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je co do przyczyn wznowienia oraz wyjaśnić i ocenić czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a także przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tym kolejnym etapie, że z podaniem wystąpił podmiot nieposiadający przymiotu strony albo że nie zachodzi ustawowa przyczyna wznowienia lub nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowej".
W przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przyczyny wznowienia zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., II OSK 218/06, LEX nr 341257).
We wniosku o wznowienie postępowania skarżące wywiodły swój przymiot strony z faktu, że postępowanie dotyczy inwestycji obejmującej działki sąsiednie do ich nieruchomości, twierdząc że oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości przy ul. P. [...] i obejmować nieruchomość skarżących. W związku z tak sformułowanym wnioskiem zachodziła potrzeba zbadania przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie akt sprawy, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. Zbadanie zaś, czy E.R. i M.R. – M. mają przymiot strony i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy, wymaga ustalenia, czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących (w tym m.in. kwestię zacienienia i innych okoliczności związanych z oddziaływaniem). Zbadanie powyższych okoliczności powinno być dokonane po wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, zgodnie z regułami prawa procesowego.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.