II SA/Łd 936/03

II SA/Łd 936/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skarg M.S., W.F., A.S., A.M., J.S., H.W., C.K., H.W., M.J., H.K., M.P., K.A., S.K. i T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...],[...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...], znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M.S., W.F., A.S., A.M., J.S., H.W., C.K., H.W., M.J., H.K., M.P., K.A., S.K. i T.Z. kwotę po 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisów sądowych od skarg.
Uzasadnienie
II SA/Łd 835-836/03, 935-946/03
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] L.dz. [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Burmistrz Miasta O. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta O. z dnia [...]., L.dz. [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą budowa stacji paliw płynnych ze stanowiskiem auto – gazu i myjnią samochodową przewidzianej do realizacji w O. przy ul. A.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w dniu [...] na wniosek z dnia [...]. złożony przez G. K. jako właściciela firmy Handlowo - Usługowej "A". Objęta wnioskiem inwestycja stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) należała do kategorii przedsięwzięć, o których mowa w przepisie art. 51 ust. l pkt 2. Z tego powodu przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało prowadzić postępowanie z podaniem do publicznej wiadomości każdych informacji, o których mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska. Pierwsza informacja o umieszczeniu wniosku w publicznie dostępnym wykazie była wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta O. w okresie od dnia 4 lutego 2002 r. do dnia 24 lutego 2002 r. i informacja ta zawierała pouczenie, że wnioski i uwagi należy składać terminie 21 dni, licząc od dnia 4 lutego 2002 r. - w wymienionym okresie wnioski i uwagi nie wpłynęły.
W dniu 30 stycznia 2002 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania dla wydania przedmiotowej decyzji. Jako strony postępowania ustalono właścicieli działek, na których zaplanowana została inwestycja jak i działek graniczących z terenem objętym przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. Stosownie do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, organ I instancji wystąpił do właściwych w sprawach ochrony środowiska organów o określenie istnienia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego zakresu tego raportu. Starosta Powiatu Z. i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. stwierdzili istnienie obowiązku sporządzenia raportu i określili jego zakres.
Jak podał organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] L.dz. [...] Burmistrz Miasta O. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W dniach od 24 maja 2002 r. do 14 czerwca 2002 r. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w O. została podana do publicznej wiadomości informacja o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Postanowieniami z dnia [...]. Starosta Powiatu Z. i z dnia [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. uzgodnili pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z raportem, stanowiącym załącznik do projektu decyzji.
Burmistrz Miasta O. podkreślił, że zbiorowy protest mieszkańców o nie wyrażeniu zgody na budowę stacji paliwowej wpłynął do organu w dniu 1 września 2002 r., a więc już po terminie na składanie uwag i wniosków, określonym w informacji z dnia 23 maja 2002 r. Pismem z dnia 18 września 2002 r., za pośrednictwem M. S., poinformowano protestujących o zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw płynnych ze stanowiskiem auto - gazu i myjnią wraz z informacją, że nie toczy się żadne inne postępowanie związane z realizacją przedmiotowej inwestycji.
W dniu 30 września 2002 r. wpłynął wniosek M. S., która wystąpiła w imieniu własnym oraz mieszkańców ul. A wnosząc o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę stacji paliw w O. przy ul. A oraz wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, podając jako podstawę do wznowienia tego postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Burmistrz Miasta O. stwierdził, że wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw w O. przy ul. A spełniła wymagania określone w art. 42, art. 43 oraz art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a jej wydanie zostało poprzedzone postępowaniem, określonym przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego co do ustalenia podstaw wznowienia postępowania organ stwierdził, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § l k.p.a. i wznowienie postępowania w związku z brakiem przesłanek jest niedopuszczalne.
Organ I instancji podkreślił, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania określone zostały jako strony osoby będące właścicielami nieruchomości graniczących z działkami 313/4, 313/3, 313/2 w O. w obr. 0-8, objętymi postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w przypadku elementów infrastruktury technicznej, właściwi zarządcy dróg, właściciele nieruchomości, na terenie których zostały one zaplanowane. Wszystkie tak określone strony były zawiadamiane o każdym etapie postępowania i każda ze stron brała także czynny udział na każdym etapie postępowania. M. S., jak i inne osoby, które upoważniły ją do występowania w ich imieniu, miały zapewnioną możliwość dostępu do informacji zamieszczonych w publicznie dostępnym wykazie i została spełniona przesłanka ochrony interesów mieszkańców do reagowania na czynności organu administracji.
Organ I instancji podkreślił, że o dopuszczeniu osób innych niż strony postępowania nie decyduje wola osób zainteresowanych, lecz właściwe przepisy prawa materialnego. Stosownie do przepisów art. 148 k.p.a. podanie w sprawie wznowienia postępowania mogą wnosić tylko strony postępowania, a zatem z powodu braku przesłanek określonych w art. 145 i art. 148 k.p.a. wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania stało się zasadne.
W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...], M. S. i W. F., działający w imieniu własnym oraz reprezentujący K. A., M. J., H. K., M. P., H. W., Cz. K., A. S. A. M., M. K. i J. S. / tj. mieszkańców ul. A i ul. B w O. / wskazali, że lokalizacja inwestycji jest niewskazana i niewłaściwa. Poniesie bowiem za sobą konsekwencje związane ze zmianą przeznaczenia działek, będących własnością odwołujących się, które na skutek zrealizowania inwestycji nie zostaną wykorzystane pod budownictwo jednorodzinne, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta O.. Planowana inwestycja znajdować ma się nie tylko w pobliżu zabudowań mieszkalnych, ale również gospodarstw rolnych, co negatywnie wpłynie na otrzymywane z nich płody rolne. Zdaniem odwołujących się, wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tak dużej inwestycji, powinno być poprzedzone konsultacją nie tylko z właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących, ale również nieruchomości oddzielonych np. drogą lub ulicą. Odwołujący się zarzucili, iż Burmistrz Miasta O. powinien ich prawidłowo pouczyć, że zgodnie z k.p.a., od decyzji przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania, a nie jak podano – zażalenia.
Decyzją z dnia [...]., Nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 147 i 149 § 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że osoby składające wniosek powołały się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. / strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu / i twierdzą, że przysługuje im przymiot strony. Interes prawny, według odwołujących się, sprowadza się do negatywnych skutków inwestycji w przypadku przyszłej sprzedaży ziemi (obniżenie jej wartości), wpływu inwestycji na jakość płodów rolnych oraz standard życia mieszkańców okolic planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że wnioskodawcy nie są właścicielami gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestowaniem a nieruchomości będące ich własnością oddzielone są od inwestycji innymi gruntami (w tym np. drogą).
Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. (I SA 1748/83, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, str. 109) w zakresie pojęcia "interes prawny" w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania. Zatem przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., przysługuje osobie, która zgłasza właściwemu organowi administracji publicznej żądania dotyczące jej interesu prawnego, opartego na przepisach prawa materialnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podało, że dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło pogląd, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na terenie której ma być realizowana inwestycja i za taką mogą być uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. Sformułowanie "mogą być" nie oznacza, że w każdej sytuacji, bez względu na indywidualny charakter sprawy i rodzaj planowanej inwestycji, przymiot ten im przysługuje. W każdym bowiem przypadku kryterium oceny dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości na prawach strony w postępowaniu może stanowić jedynie wykazanie przesłanek z przepisu art. 28 k.p.a. Skoro więc właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może występować w charakterze strony postępowania, trudno przyjąć, że taki przymiot przysługuje innym właścicielom nieruchomości, oddzielonych od terenu przewidzianego pod inwestycję innymi gruntami, jak to ma miejsce w tej konkretnej sprawie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. i W. F., działający w imieniu własnym oraz reprezentujący A. S., A. M., J. S. H. W., Cz. K., H. W., M. J., H. K., M. P., K. A., S. K. i T. Z. / mieszkańców ul. A i ul. B w O. /, wnieśli o "wydanie decyzji o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy".
Skarżący zarzucili, że zarówno Burmistrz Miasta O., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przeoczyły fakt, że wydana ostateczna decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia [...] jest sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy miasta O. Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej Miasta O. z dnia 12 lipca 1990 r., Nr III/11/90 teren, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest położony na terenie oznaczonym symbolem [...]., dla którego funkcją podstawową jest budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne. W ocenie skarżących, planowana inwestycja nie mieści się w funkcji podstawowej dla tego terenu. Ponadto skarżący podkreślili, że obok spornego terenu przebiega ujęcie wody pitnej dla O.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie powołując się na motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] prowadzone było nie w kwestii merytorycznych rozstrzygnięć odnoszących się do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale kwestii uprawnień skarżących dotyczących wniosku o wznowienie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.
Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art.7 i art.77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art.145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Bez wydania takiego postanowienia nie może skutecznie toczyć się postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera zatem postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art.145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji.
Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź decyzja odmawiająca wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. ) nie może zatem zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania bądź wskazaniem braku takich przesłanek. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1987 roku - I SA 1326/86 - ONSA 1987, z. 2, poz. 80 ).
Pomieszanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji postępowania co do istnienia przyczyn wznowienia postępowania z rozważeniem podstaw wznowienia postępowania spowodowało praktycznie pominięcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i przedwczesną, niedopuszczalną na tym etapie postępowania ocenę wyniku postępowania, jakie mogłoby toczyć się wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na poszczególne etapy tegoż postępowania, lecz jednocześnie nie ocenił wszechstronnie przymiotu strony osób wnoszących podanie o wznowienie postępowania. Organ II instancji stwierdził ogólnie, iż bezsporne jest, że wnioskodawcy nie są właścicielami gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestowaniem a nieruchomości będące ich własnością oddzielone są od inwestycji innymi gruntami (w tym np. drogą). Ustalenie to jest dowolne, gdyż nie wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów /np. map/ odzwierciedlających położenie nieruchomości - stanowiących własność osób wnoszących podanie - w stosunku do planowanej inwestycji, charakteru tych nieruchomości i ewentualnych zabudowań. Brak też jest jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby zindywidualizowania interesu prawnego skarżących traktując w zasadzie osoby wnoszące podanie o wznowienie postępowania jak jeden podmiot i nie dostrzegając, że położenie nieruchomości stanowiących własność skarżących jest różne, a zatem i różna może okazać się ocena interesu prawnego poszczególnych osób.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego winno sprowadzać się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Takich ustaleń nie dokonano w postępowaniu administracyjnym.
Okoliczność, iż w imieniu skarżących występowali pełnomocnicy – M. S. i W. F. / także właściciele nieruchomości / nie uzasadnia dokonania oceny interesu prawnego skarżących w sposób "ogólnikowy" i lakoniczny, bez rozważenia interesu poszczególnych osób. Z tego już powodu nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje organów obu instancji.
Organy administracji publicznej winny pamiętać, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie wznowienia postępowania podlega wszystkim rygorom, jakie kodeks postępowania administracyjnego wiąże z postępowaniem administracyjnym.
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania określonych norm prawa. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).
Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.
Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego.
(B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996, s. 653).
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym.
(J. Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63).
Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego.
Jak wyżej wskazano pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu.
W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".
Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy w niniejszej sprawie powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym wnioski organu są zbyt daleko idące i nie zostały zindywidualizowane do sytuacji poszczególnych osób.
W uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 roku, VI SA 13/95 wyrażono pogląd, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek.
Nie oznacza to jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż tylko te podmioty mogą być stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na powyższą uchwałę należy mieć na uwadze, iż Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedział na pytanie prawne o następującym brzmieniu: "Czy i w jakich okolicznościach właścicielowi lub użytkownikowi sąsiedniej działki przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu?"
A zatem teza uchwały nie stanowi odpowiedzi na pytanie o katalog podmiotów mających przymiot strony w tymże postępowaniu, lecz wypowiada się w ściśle określonej materii – właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich działek.
Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż " z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), nakazujący organowi nadzoru budowlanego badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy "nie narusza prawa własności". Istotnie bowiem, decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji.(...)
"Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich". Dodatkowym argumentem jest unormowanie art. 3 pkt 2 ustawy, stanowiącego, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym."
/ por. ONSA 1995/4/154 /
W wyroku z dnia 8 października 1998 roku II SA/Gd 1095/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stronami postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą - zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. W wyroku zaś z dnia 14 października 1998 roku IV SA 2015/96 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mieszkańcy ulicy nie mogli mieć w sprawie przymiotu strony, ale przymiot strony mogli mieć ewentualnie poszczególni mieszkańcy tej ulicy, lecz wymagało to dokonania przez organ merytorycznych dokładnych ustaleń w odniesieniu do każdej osoby, zgłaszającej swój udział w postępowaniu administracyjnym.
/ por. odpowiednio: LEX nr 44159 i LEX nr 45147 /
Jeśli dana inwestycja może szkodliwie oddziaływać poza terenem, którym dysponuje inwestor, to podmioty, których taka uciążliwość może dotknąć, mają interes prawny uczestniczenia w postępowaniu, w którym mogą uzyskać ochronę m.in. z punktu widzenia ochrony środowiska.
/ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1999 roku, IV SA 6/97, LEX nr 48173 /
W niniejszej sprawie inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) należy do kategorii przedsięwzięć, o których mowa w przepisie art. 51 ust. l pkt 2 / przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko / i z tego powodu nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Oddziaływanie przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy może ograniczać się do nieruchomości pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie, ale może dotyczyć także gruntów pozostających w pewnej od siebie odległości – chodzi tu m. in. o odprowadzanie wód opadowych i ich przenikanie do wód podziemnych, emisję spalin, hałasu. Przez zanieczyszczenie - rozumie się – zgodnie z art. 3 pkt 49 ustawy - emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. W tym kontekście nie można abstrahować od charakteru źródła zakłóceń.
Gdy szkodliwe oddziaływanie na środowisko inwestycji wykracza poza teren będący w gestii inwestora podmioty, które mają tytuły prawne do nieruchomości objętej przewidywanym szkodliwym oddziaływaniem zamierzonej inwestycji mogą wykazywać, że rozwiązania są nie wystarczające i nie eliminują szkodliwego oddziaływania inwestycji względem ich nieruchomości. Może zaistnieć również sytuacja, iż osoby takie będą wskazywać na uciążliwości powodujące szkodliwe oddziaływanie, które nie zostały objęte raportem i uzgodnieniem.
Z tej przyczyny przymiot strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa.
W rozpoznanej sprawie organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły, czy skarżącym służy przymiot strony w postępowaniu, a jedynie z góry założyły, iż skarżący nie są stroną postępowania bez zbadania, czy i w jakim zakresie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą budowa stacji paliw płynnych ze stanowiskiem auto – gazu i myjnią samochodową przewidzianej do realizacji w O. przy ul. A 16 /u zbiegu ulicy A i ulicy B/ dotyczy interesu prawnego skarżących / zamieszkałych przy ulicy A i ulicy B/. Nie można z góry przyjąć, że przedzielenie ulicą czy też działką - bez ustalenia odległości inwestycji od nieruchomości poszczególnych skarżących i zakresu możliwego oddziaływania inwestycji – wyklucza przyznanie przymiotu strony. Brak wyjaśnienia sprawy w omawianym zakresie pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i dlatego uchybienie wymienionym powyżej przepisom powoduje uchylenie decyzji obu instancji.
Wskazać należy, iż stosownie do jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - wyrażonej w art. 8 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek /art.9 k.p.a./.
Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ administracji publicznej całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy powinien być rozumiany tak szeroko jak to jest tylko możliwe.
(por. wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, PiP1993, z.3 i 8).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. - w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p.w. u.p.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p.