II SA/Łd 932/18

II SA/Łd 932/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Janicki
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1440/19 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 518
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 12 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia NSA Paweł Janicki Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 roku sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 maja 2008 r. A. Ł. i S. Ł. wystąpili "o zwrot gruntów położonych przy ul. A 73a uregulowanych w księdze wieczystej [...]". Wniosek został sprostowany w piśmie z dnia 20 czerwca 2008 r. poprzez objęcie zakresem żądania działek nr 118/11 i nr 118/10, a następnie doprecyzowany osobiście w Urzędzie Miasta Ł. w dniu 24 lipca 2008 r. Zgodnie z oświadczeniem podanym do protokołu sporządzonego w dniu 24 lipca 2008 r. wnioskodawcy ograniczyli roszczenie zwrotu do działki nr 118/11 o pow. 1087 m2 położonej w Ł. przy ul. A 73a.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3, art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy dotyczącej zwrotu działki nr 118/11 o pow. 1087 m2 położonej w Ł. przy ul. A 73a.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, 6, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o zwrocie na rzecz A. i S. małż. Ł. działki nr 118/11 o pow. 1087 m2 oraz o braku zwrotu na rzecz Gminy Miasta Ł. zwaloryzowanej ceny sprzedaży.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Ł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia, czy istniejąca na gruncie infrastruktura techniczna stanowi element osiedla mieszkaniowego, pod budowę którego nastąpiło wywłaszczenie, a także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii pozostawania działki w części pod drogą publiczną.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A. Ł. i S. Ł. działki nr 118/11 o pow. 1087 m2.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez A. i S. małż. Ł., reprezentowanych przez radcę prawnego S. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia, czy sporna działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4 i 6, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 267 ze zm.), orzekł o zwrocie na rzecz A. Ł. i S. Ł. działki nr 118/11 o pow. 1087 m2, bez zobowiązania ww. osób do zwrotu zwaloryzowanej kwoty sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na spornej działce zaplanowany był budynek mieszkalny nr 1 i ulica oraz chodniki łączące budynek z ulicą. Za budynkiem przebiegać miała linia wysokiego napięcia. Z dokonanych ustaleń wynika, że przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa. Organ skonstatował, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Powstałe osiedle o nazwie "A" nie jest tym, które było planowane pod nazwą "B", a skoro planowane osiedle nie powstało, to istniejąca infrastruktura techniczna nie koliduje ze zwrotem, ponadto infrastruktura ta została wybudowana po upływie 7 lat od dnia wywłaszczenia.
Po złożeniu przez Prezydenta Miasta Ł. odwołania od ww. decyzji, w którym podniesiono, że na działce nr 118/11 nie były zaplanowane budynki mieszkalne, ale ulica i infrastruktura techniczna osiedla mieszkaniowego w postaci wodociągu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz linii energetycznej, decyzją z dnia [...] [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działki nr 118/4 o pow. 0,1087 ha, położonej w Ł., w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] sprostował ww. decyzję w zakresie numeru działki, tj. nr 118/11.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpatrując sprawę ze skargi S. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 423/15, uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, że przyczyną uchylenia jest nieprawidłowe oznaczenie numeru działki, a w dalszej części uzasadnienia zobowiązał Wojewodę ponownie rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć, czy na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy czym koniecznym stanie się dokonanie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualne jego uzupełnienie, chociażby o materiały objęte wezwaniem z dnia 25 sierpnia 2014 r.
W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Gminy Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 423/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3234/15, skargi oddalił.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki. Organ wyjaśnił, że na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] Rep. [...], zgodnie z przepisami art. 8 i art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. Nr 17 z 1989 r., poz. 74), nastąpiło przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 73a uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], o ogólnej pow. 1.8991 ha, składającej się z działek: nr 118, nr 162/2, nr 162/2, nr 162/3, nr 162/4, wyrysowanych na mapie z dnia 24 września 1984 r. nr 4/1254, stanowiącej współwłasność A. i S. małż. Ł. A. Ł. i S. Ł. wystąpili o zwrot działki nr 118/11 o pow. 1087 m2. Działka nr 118/11 wywodzi się z działki nr 118/2 powstałej z objętej ww. aktem notarialnym działki nr 118. W § 1 akapicie 3 umowy sprzedaży Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] podano, że stosownie do okazanej na okoliczność sporządzenia tego aktu decyzji nr [...] z dnia [...]Wiceprezydenta Miasta Ł. nr [...], nabywana nieruchomość leży na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W punkcie 1. Sentencji decyzji nr [...] z dnia [...] ustalono, zgodnie z planem zagospodarowania województwa [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] oraz zmianami do planu, na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II, lokalizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego B, na południe od ul. A. Teren pod projektowane osiedle został ograniczony ul. A, projektowaną ul. B, projektowaną Al. C i ulicą projektowaną łączącą Al. C z ul. B. Teren pod projektowane osiedle został określony na załączniku graficznym do decyzji. Pismem z dnia 11 lipca 1988 r. Dyrekcja Inwestycji Miejskich II w Ł. (późniejsze Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych Zakład [...], Ł., ul. D 87) wystąpiła do Urzędu Dzielnicowego Ł. o wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność A. i S. małż. Ł., uzasadniając wniosek przeznaczeniem nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego m. Ł. pod budowę ulicy i osiedla mieszkaniowego B. Wnioskodawca powołał się na wydaną przez Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w dniu [...] za numerem [...] decyzję o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. Urząd Dzielnicowy Ł. zawiadamiając o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w sprawie nr [...] wskazał, że wywłaszczenie następuje pod budowę osiedla mieszkaniowego C. Dalej, w toku podejmowanych czynności organ podawał, że sprawa dotyczy budownictwa mieszkaniowego osiedla B (pismo z dnia 22 sierpnia 1988 r., uchylona decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...], także decyzja Urzędu Miasta Ł. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] nr [...] wydana w postępowaniu odwoławczym). Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że działka nr 118/2, z której powstała działka nr 118/11, pozostawała w granicach lokalizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego. Podstawowym dokumentem mogącym określić, jakie elementy osiedla miały znajdować się na terenie objętym wnioskiem o zwrot jest decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sygn. [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wraz z załącznikami graficznymi. Organ wyjaśnił, że przy piśmie z dnia 9 września 2014 r. nr DGM-PN-K.6821.162014 Prezydent Miasta Ł. przedłożył do akt sprawy na etapie postępowania drugoinstancyjnego dokumentację mającą stanowić załączniki do decyzji nr [...], w postaci "Koncepcji zagospodarowania jednostki "D" w osiedlu "B" i planu. Oba dokumenty pochodzą z [...]. Z planu wynika, że na działce nr 118/11 przewidziano osiedlowe ciągi komunikacyjne. W marginalnym fragmencie zachodniej części działki widoczny jest fragment budynku (część przy wejściu do klatek schodowych) przewidywanego do posadowienia na terenie położonym na zachód od działki nr 118/11. Na planie nie wyrysowano wszystkich przewidywanych urządzeń infrastruktury technicznej, a jedynie urządzenia istniejące zgłoszone do inwentaryzacji. Podaje się nadto, że w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji zobowiązano inwestora do opracowania i zatwierdzenia planu realizacyjnego. Plan realizacyjny nie istniał zatem wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W aktach sprawy znajduje się również dokument pod nazwą "Koncepcja realizacyjnego planu zagospodarowania funkcjonalno-przestrzennego os. B" ze stycznia 1989 r. i plan z lipca 1988 r. Ustalenia planu z 1988 r. pokrywają się, choć nie w sposób ścisły, z ustaleniami uwidocznionymi na planie z 1987 r. Budynek, o którym mowa powyżej został określony jako wielorodzinny z usługami w parterze. Fragment południowo-wschodni działki przewidziany został pod drogę osiedlową [...]. O ile jednak w przypadku koncepcji realizacyjnego planu zagospodarowania ze stycznia 1989 r. zostało wskazane, że jej podstawę stanowi decyzja nr [...], tak już w przypadku pozostałych wymienionych dokumentów nie jest wiadomym i oczywistym, czy faktycznie odnoszą się do decyzji nr [...] z dnia [...]. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Z poczynionych ustaleń wynika, że na spornej działce nie powstały ciągi komunikacyjne, ani też nie wybudowano na terenie sąsiednim planowanego budynku mającego zajmować we fragmencie część działki nr 118/11 po zachodniej jej stronie nie poprowadzono sieci infrastruktury technicznej w ramach budowy osiedla mieszkaniowego (pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. z dnia 26 maja 2013 r. nr DIL-GK-II.7021.17.52.2012). Przez działkę nr 118/11, pod powierzchnią ziemi, przebiegają sieci infrastruktury technicznej: wodociągowa 160 mm, kanalizacja sanitarna 200 mm i kanalizacja deszczowa 300 mm. Kanalizacje sanitarna i deszczowa zostały wybudowane w okresie od 11 czerwca 1997 r. do 23 listopada 1998 r., a wodociągowa w okresie od 1 września 1998 r. do 5 października 1999 r. Ze zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, że kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa zostały wybudowane stosownie do pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] "na osiedlu A w Ł.". Sieć wodociągowa również została wybudowana w celu zasilania w wodę terenów osiedla A, co wynika z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Zdaniem organu niewątpliwie urządzenia techniczne typu kanalizacja sanitarna i deszczowa oraz wodociąg są niezbędne dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ww. infrastruktura techniczna powstała w związku z budową osiedla mieszkaniowego funkcjonującego obecnie pod nazwą A. Osiedle zlokalizowane na działce nr 115/20 w rejonie ulic: E, F i G mieści się w obszarze wskazanym w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Powyższe oznacza, że infrastruktura stanowi część zamierzenia uzasadniającego wywłaszczenie określone jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Istniejące na gruncie urządzenia techniczne tym samym nie powstały w sposób przypadkowy, ale stanowią część przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Infrastruktura techniczna pozostaje bowiem niewątpliwie elementem takiego osiedla, a to wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Istniejąca na gruncie infrastruktura stanowi w istocie element osiedla mieszkaniowego i tym samym zostały wypełnione znamiona realizacji celu publicznego. Zmiana nazwy osiedla z podanej w decyzji z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji B na A nie będzie natomiast oznaczała zmiany celu wywłaszczenia. W realiach sprawy mamy bowiem do czynienia jedynie ze zmianą drugiego członu nazwy zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, nie zaś ze zmianą samego celu wywłaszczenia na cel inny, ściśle określony w przepisach prawa. Ponadto, nie we wszystkich dokumentach wytworzonych przed wywłaszczeniem posługiwano się nazwą B, gdyż posłużono się także nazwą C. Organ wyjaśnił, że osiedle administracyjne Ł., usytuowane w dzielnicy D, będące jednostką pomocniczą gminy, nosi obecnie i nosiło od początku wszak nazwę C (pochodzącą od nazwy wsi), i taka nazwa też pojawiła się w dokumentach przed wywłaszczeniem. Dodawany drugi człon nazwy (B, A) służy jedynie zlokalizowaniu danej części osiedla. Nie ulega natomiast kwestii, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego pozostał niezmieniony. Ponadto, z najnowszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 283/16, wydanego w analogicznej sprawie, wynika jasno, że jedynie zmiana nazwy z B na A nie oznacza sama przez się zmiany jakościowej inwestycji, a będzie jedynie "nie mającą istotnego znaczenia zmianą nazwy osiedla". Nie można nadto w postępowaniu zwrotowym egzekwować powstania elementów osiedla typu ciągi komunikacyjne z dokładnością wskazywaną na planach realizacyjnych. Dopuszczalna jest bowiem modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji. Organ podkreślił, że w toku ponownie prowadzonego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Ł., na wezwanie Wojewody, przedłożył uwierzytelnioną kserokopię decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji wraz z załącznikiem graficznym. Przedłożona do akt sprawy mapa sytuacyjno-wysokościowa ze stycznia 1986 r., będąca załączoną do lokalizacji planszą uzbrojenia, potwierdza, że na przedmiotowej działce nie przewidywano usytuowania bloków mieszkalnych, a jedynie infrastrukturę techniczną, wykluczającą możliwość posadowienia budynków. Zgodnie z planszą uzbrojenia na działce planowano sieć centralnego ogrzewania wraz z komorą sieci, kanalizację deszczową i kanalizację sanitarną. Nie przeprowadzono wprawdzie ciepłociągu jednak, jak już wiadomo, przez działkę przebiega zaopatrujący osiedle C wodociąg, jak również kanalizacje: sanitarna i deszczowa. Do wybudowanych w okresie od 11 czerwca 1997 r. do 23 listopada 1998 r. kanalizacji sanitarnej i deszczowej aktualnie podłączona jest stacja benzynowa służąca mieszkańcom osiedla, a powstały w okresie od 1 września 1998 r. do 5 października 1999 r. wodociąg połączony jest z magistralą wodociągową w ulicy A i wodociągiem w ul. G i stanowi system sieci wodociągowej zaopatrującej w wodę [...] część osiedla (pismo ZWiK Ł. z dnia 23 marca 2018 r. nr TT.424.747.2018/W/AdK). Wodociąg doprowadza wodę do osiedla po południowej stronie ulicy A z głównej magistrali wodociągowej [...], zapewniając połączenie pomiędzy magistralą wodociągową a budynkami mieszkalnymi. W koncepcji zagospodarowania osiedla z lipca 1987 r. przewidywano, że rozprowadzenie wody po osiedlu nastąpi siecią pierścieniową spinającą magistrale wodociągowe. W koncepcji zagospodarowania osiedla widnieją również zapisy dotyczące kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Wymienione sieci obsługują zatem powstałe osiedle mieszkaniowego i zostały poprowadzone w okresie podpadającym pod regulację art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda podkreślił, że zwrot nie jest możliwy w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego i powstały w związku z osiedlem sieci infrastruktury technicznej obsługującej to osiedle, przy czym na danym terenie nie przewidziano bloków mieszkalnych a jedynie infrastrukturę. Nie można jednocześnie odrzucić możliwości modyfikacji rozmieszczenia planowanych na osiedlu sieci, czy dróg. Stwierdził końcowo, że infrastruktura powstała w związku z planowaną inwestycją, na realizację której została wywłaszczona i służy celom wywłaszczenia. W wyniku uzupełnienia dowodów Wojewoda doszedł do przekonania o niemożności zwrotu z uwagi na powstanie planowanych elementów osiedla w postaci sieci infrastruktury technicznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. Ł., reprezentowany przez radcę prawnego A. D.. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, iż zrealizowano cel wywłaszczenia;
- art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach sądów rozstrzygających w sprawie.
W konsekwencji powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ uznał zawarte w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 423/15 skoncentrował się na błędnym oznaczeniu numeru działki będącej przedmiotem decyzji Wojewody [...] podając, że taki stan nie może funkcjonować w obrocie prawnym i "tylko z tego powodu decyzja podlega uchyleniu" (str. 13, trzeci wers od góry prawomocnego wyroku). Zdaniem organu jednoznacznie z treści uzasadnienia wynika zatem, że decyzja organu podlegała uchyleniu z powodu błędnego oznaczenia działki, co należy jednocześnie rozumieć, że żadna inna teza przedstawiona w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie przyczyniła się do wyroku ją uchylającego. Ponadto, w dalszej części uzasadnienia, Sąd nakazał Wojewodzie [...] zrewidowanie swojego stanowiska poprzez ponowne rozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcie, czy na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy czym Sąd podał, że koniecznym jest dokonanie ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualne jego uzupełnienie, chociażby o materiały objęte wezwaniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. (przedostatni akapit uzasadnienia wyroku). Organ skarżony ponownie zatem, zgodnie z wytycznymi Sądu, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił konkluzję dokonanych ustaleń w decyzji z dnia [...]. Wprawdzie Sąd podał, że nie przewidywano na spornym terenie urządzeń infrastruktury technicznej, to jednak, w wyniku ponownie przeprowadzonego zgodnie z nakazem Sądu postępowania wyjaśniającego, ustalono w oparciu o przedłożone przez Prezydenta Miasta Ł. przy piśmie z 14 grudnia 2017 r. nr DM-DM-XV.6821.57.2017.PD dokumenty, w tym mapę sytuacyjno-wysokościową ze stycznia 1986 r., będącą załączoną do lokalizacji planszą uzbrojenia, że na przedmiotowej działce nie przewidywano usytuowania bloków mieszkalnych, a jedynie infrastrukturę techniczną, wykluczającą możliwość posadowienia budynków. Organ dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się także w kwestii nazwy osiedla. Nadmienił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3234/15, którym oddalił skargi kasacyjne Gminy Miasta Ł. i Wojewody [...], zajął stanowisko na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego na ówczesnym etapie sprawy. Materiał dowodowy został po wyroku uzupełniony o dokumenty wskazujące, jakie elementy osiedla miały znajdować się na spornym terenie. Sąd w wyroku z 27 września 2017 r. przytaczając stanowisko Sądu I instancji zważył, że "sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i deszczowa, które nie były celem wywłaszczenia, powstały jako samodzielna inwestycja, niezwiązana z żadnym z planów realizacyjnych osiedli B czy A" (str. 16, wersy 23 -25 od góry wyroku z akt sprawy). W grudniu 2017 r. materiał dowodowy został uzupełniony o mapę sytuacyjno-wysokościową ze stycznia 1986 r., będącą załącznikiem graficznym do decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, przewidującą infrastrukturę techniczną na spornej działce. Powstanie infrastruktury wynika zatem z planu realizacyjnego osiedla i nie stanowi tym samym samodzielnej inwestycji powstałej bez związku z celem wywłaszczenia. Organ wskazał nadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 283/16 z dnia 23 marca 2018 r., wydanym w sprawie dotyczącej przedmiotowego osiedla mieszkaniowego w Ł., przesądził, że zmiana nazwy osiedla z B na A nie oznacza zmiany jakościowej inwestycji i mieści się w celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody dokument "Koncepcja zagospodarowania" z lipca 1987 r. świadczy, że zmiana nazwy osiedla z podanej w decyzji z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji B na A nie będzie oznaczała zmiany celu wywłaszczenia. W dokumencie tym już na stronie tytułowej posłużono się samą nazwą "C" dodając jedynie w formie dopisku "- B", a następnie w dalszej treści koncepcji wielokrotnie również używano samej nazwy "C". Niektóre zapisy sprowadzają się natomiast do podania nazwy C z doprecyzowaniem, że chodzi o jego część [...] czy [...]. W koncepcji zapisano wprost, że projektowana jednostka, obok innych jednostek np. A ([...] część C) czy C, jest [...] częścią C (str. 4). Jednostki A, B, C i D nazywane były zespołami C, a ich położenie lokalizowano poprzez przypisanie określonych stron geograficznych w terenie. W oparciu o powyższą koncepcję można wnosić, iż dopisek "B" wiązał się z jednym z kolejnych etapów powstawania osiedla C, jako wydzielonym w terenie dla potrzeb realizacji celu publicznego fragmentem tego osiedla. Organ podkreślił, że z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 998/13 i z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 283/16 wynika jednoznacznie, że zmiana nazwy z B na A nie oznacza sama przez się zmiany jakościowej inwestycji, a będzie jedynie "nie mającą istotnego znaczenia zmianą nazwy osiedla". Nie ulega natomiast kwestii, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego pozostał niezmieniony, przy czym osiedle powstało na terenie objętym decyzją lokalizacyjną z [...] i jest zaopatrywane w wodę przez usytuowany na spornej działce wodociąg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Tytułem wstępu przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zbędności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 118/11 o położonej w Ł. przy ul. A 73a, będącej przedmiotem wywłaszczenia dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem, zwrot nie jest możliwy.
Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.
Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
Uprzednio wydana przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...] dotycząca odmowy zwrotu działki 118/11 była już przedmiotem kontroli tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja ta została przez tutejszy Sąd uchylona (II SA/Łd 423/15), a skarga kasacyjna od wydanego wyroku oddalona (I OSK 3234/15).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: w razie wzmiankowanej w cytowanym art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie ziściły się jednak przesłanki pozwalające na odstąpienie przez organ od sformułowanej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 423/15. W sprawie nie doszło bowiem do istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Wbrew natomiast stanowisku Wojewody [...] uprzednio wydana decyzja z dnia [...] podlegała uchyleniu przez Sąd nie tylko z powodu błędnego oznaczenia działki, lecz również z innych przyczyn wyraźnie przez Sąd sformułowanych.
Przywołać w tym miejscu warto istotne dla niniejszej sprawy fragmenty uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 sierpnia 2015 r. Otóż wynika z nich, że działka oznaczona nr 118/11 została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego B. Na spornej działce nr 118/11 zaplanowany był budynek mieszkalny nr 1 i ulica oraz chodniki łączące budynek z ulicą. Za budynkiem przebiegać miała linia wysokiego napięcia. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że sporna działka nie została wykorzystana zgodnie z tak opisanym celem wywłaszczenia. Ustalono natomiast również, że przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa. Zgodnie z protokołami odbioru kanalizacji deszczowej i sanitarnej z dnia 1 grudnia 1998 r. oraz protokołem odbioru wodociągu z dnia 20 grudnia 2000 r., kanalizacja deszczowa i sanitarna zostały wykonane w okresie od dnia 11 czerwca 1997 r. do dnia 23 listopada 1998 r., zaś wodociąg został wykonany w okresie od dnia 1 września 1998 r. do dnia 5 października 1999 r. Na takie ustalenia wskazuje również Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.
Co więcej, powoływana przez organ kwestia nazewnictwa zrealizowanego osiedla również została przesądzona w wyroku Sądu z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 423/15, a ocena ta została zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3234/15. Pamiętać przy tym należy, że na mocy art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA z dnia 13 sierpnia 2015 r. przede wszystkim wiązały organ II instancji w niniejszej sprawie. Inne powołane przez organ orzeczenia NSA, nawet jeśli dotyczyły analogicznych spraw, nie mogły mieć wpływu na ocenę prawną dokonaną przez Sąd w sprawie niniejszej. Organ administracji, rozpatrując sprawę ponownie, powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2018 r. sygn.. akt II SA/Gl 969/18, nr LEX 2588065).
Podkreślenia zatem wymaga, że we wspomnianym wyroku z dnia 13 sierpnia 2015 r. Sąd wyraził stanowisko, według którego osiedle mieszkaniowe B nie jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe A, którego realizacja – jak potwierdza obszerna dokumentacja – została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] i [...] (oraz poprzedzających je decyzji o warunkach zabudowy z [...] i [...]) oraz nie została jeszcze zakończona. Natomiast plany związane z budową osiedla "B" pochodziły z lat 1987 – 1989 (decyzja z dnia [...]. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z załącznikami: "Koncepcją zagospodarowania Jednostki "D" w osiedlu "B" z [...] i "koncepcją planu zagospodarowania jednostki "D" w osiedlu B z [...]) i nie zostały zrealizowane. Ponadto, nie przewidywały one uzbrojenia terenu w wodę, c.o., gaz, energię elektryczną oraz kanalizację sanitarno-deszczową, które postanowiono rozwiązać w odrębnych opracowaniach branżowych. Budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej powstała – jak się wydaje – jako samodzielna inwestycja, niezwiązana z żadnym z planów realizacyjnych osiedli "B", czy "A" i miała miejsce w latach 1997 – 1999 (w oparciu o decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę z dnia [...] – nr [...] i z dnia [...] – [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ł. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] nr [...]). Służy ona obsłudze osiedla "A " oraz osiedla "E" (tylko wodociąg). Z niepodważonych skutecznie do tej pory ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd wynika, że powoływana infrastruktura techniczna powstała zatem bez związku z inwestycją, na realizację której została wywłaszczona i służy innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem. Tym samym, zdaniem Sądu, w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczenia, co stanowi o naruszeniu art. 136 ust. 1 u.g.n. Jak słusznie dodał NSA w tej sytuacji bez istotnego znaczenia jest data zrealizowania infrastruktury, skoro nie pozostaje ona w związku z celem wywłaszczenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda, zgodnie z wytycznymi Sądu, miał dokonać ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przy jego ewentualnym uzupełnieniu.
Na podstawie uzupełnionego przez Wojewodę materiału dowodowego nie sposób jednak podważyć powyższych ustaleń i dokonanej dotychczas oceny prawnej.
W szczególności bowiem z nowych ustaleń organu wynika jedynie, że ze złożonego w toku ponownie prowadzonego postępowania, załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wynika, że na przedmiotowej działce nie przewidywano usytuowania bloków mieszkalnych, a jedynie infrastrukturę techniczną, wykluczającą możliwość posadowienia budynków. Zdaniem organu zgodnie z planszą uzbrojenia na działce planowano sieć centralnego ogrzewania wraz z komorą sieci, kanalizację deszczową i sanitarną. Nie zrealizowano co prawda ciepłociągu, ale przez działkę przebiega wodociąg oraz kanalizacje – sanitarna i deszczowa. Z całą stanowczością należy jednak zaznaczyć, że kwestia istnienia wspomnianej infrastruktury została już przecież oceniona w sprawie, a przeprowadzone postępowanie dowodowe uzupełniające nie wniosło, zdaniem Sądu, niczego nowego do sprawy. Przede wszystkim nie wiadomo jakiej decyzji załącznikiem jest mapa nadesłana przez Prezydenta Miasta Ł. wraz z kopią decyzji nr [...]. Nie wynika to w żadnej mierze z oznaczeń na mapie. Ponadto, co potwierdza zresztą Prezydent Miasta Ł. w piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r. - z mapy tej wynika jedynie, że na przedmiotowej nieruchomości planowana była budowa sieci CO wraz z komorami sieci CO, do realizacji której, co już zostało wspomniane, bezspornie nie doszło. Nowe ustalenia Wojewody dotyczące z kolei wodociągu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej sprowadzały się z kolei jedynie do ustalenia podmiotów legitymujących się tytułem własności do sieci infrastruktury technicznej oraz kwestii lokalizacji terenów obsługiwanych przez te sieci. Powyższe w żaden sposób nie prowadzi jednak do wniosków odmiennych niż te, wyrażone w wiążącym wyroku z dnia 13 sierpnia 2015 r. Ustalenia te w żaden bowiem sposób nie obalają tych dotychczas dokonanych i ocenionych przez Sądy obydwu instancji. Nie dowodzą w szczególności, że infrastruktura techniczna powstała w związku z inwestycją, na realizację której nastąpiło wywłaszczenie i służy celom przewidzianym wywłaszczeniem. Jeśli Wojewoda twierdzi, że infrastruktura istniejąca na działce 118/11 została zrealizowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, stanowiącego cel wywłaszczenia, winien potwierdzić to stanowisko stosownymi dokumentami. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że budowa infrastruktury technicznej niezwiązanej z celem wywłaszczenia z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Brak potwierdzenia stanowiska Wojewody wskazuje na naruszenie art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a., co warunkuje również prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Sądu Wojewoda [...] naruszył jednocześnie art. 153 p.p.s.a., bowiem uchylił się od zastosowania wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu z dnia 13 sierpnia 2015 r., zaaprobowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r., w sytuacji, gdy przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ujawnienia okoliczności faktycznych, które pozwoliłyby tę ocenę podważyć. W sprawie nie doszło też do istotnej zmiany stanu prawnego pozwalającej na odstąpienie od dokonanej oceny prawnej.
Wobec powyższego Wojewoda [...] ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
Z przytoczonych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
a.tp.