II SA/Łd 930/21

II SA/Łd 930/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107, art 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 27 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 roku sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., i art. 59 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.z.p., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem w bryle budynku w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, planowanej do realizacji na części działki nr [...] (obręb [...] S.), gmina L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że jak potwierdza część graficzna analizy urbanistycznej przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie, wyznaczony obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1588), zwanego rozporządzeniem, obejmuje on bowiem pas terenu w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej.
Ponadto Kolegium wyjaśniło, że analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe Kolegium zauważyło, że przeprowadzona analiza wykazała, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium dodało przy tym, że zgodnie z wyrażoną w treści tego przepisu zasadą, powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy.
Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...] w obrębie [...] S., organ I instancji wskazał, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w głębi działek, znacznie odsuniętej od drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Zatem w ocenie organu I instancji, tak lokowana inwestycja kształtowałaby nowy ład architektoniczny, tworząc kolejne rzędy zabudowy w głębi działek. Tym samym zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji linii zabudowy, o którym mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Kolegium oceniło, że wbrew twierdzeniom odwołania odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oparta została nie na okoliczności braku kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji zabudowy (istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa realizuje wszakże funkcję taką jak planowana czyli mieszkaniową) i nie na okoliczności braku tożsamości pomiędzy sposobem zagospodarowania istniejącym i planowanym, ale na okoliczności, iż objęta wnioskiem inwestycja, planowana jest poza linią zabudowy, którą tworzy zabudowa istniejąca po obu stronach działki nr [...], zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego.
Odnosząc się do powyższego Kolegium stwierdziło, iż obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei § 4 pkt 1-4 rozporządzenia precyzuje, że chodzi tu o obowiązującą linię zabudowy, którą wytacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4), w przypadku uskoku - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, z dopuszczeniem wyznaczenia innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym (drogi publicznej), w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zatem – zdaniem Kolegium - nie w każdej sytuacji, gdy rozpatrywany jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej, nowej inwestycji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konieczne jest ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia.
Kolegium wskazało, odwołując się do orzecznictwa, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji.
Zdaniem Kolegium, ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie, w wynikach analizy wskazano, iż teren inwestycji - działka nr [...] - posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, przylegająca do wnioskowanej działki. Chodzi tu o działkę nr [...], która również w treści zaskarżonej decyzji określona została jako droga wewnętrzna.
Odwołując się do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. (t.j. Dz. U z 2020r., poz. 470 ze zm.) Kolegium wyjaśniło, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 2 tej ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Droga by uzyskała taki status, musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów, działka nr [...] jest działką drogową, której właścicielem jest Gmina L.. Nie jest natomiast wiadomym, czy jest drogą gminną czy wewnętrzną, jak to wskazano w treści decyzji organu I instancji.
W ocenie Kolegium, ustalenie statusu działki nr [...] ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jeżeli bowiem działka nr [...] jest drogą gminną, istnieje konieczność wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji względem pasa drogowego tej drogi. Jeżeli natomiast działka nr [...] jest drogą wewnętrzną, o której mowa w treści art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to brak jest możliwości wyznaczania linii zabudowy względem tej działki drogowej. Pojęcie pas drogowy, którym posługuje się rozporządzenie jest bowiem przynależne jedynie do drogi publicznej. W odniesieniu do powyższego Kolegium powołując się na wyrok NSA z dnia 7 października 2020r., sygn. akt II OSK 2145/20, wskazało, że skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego jej zagospodarowania. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że pojęcie pasa drogowego uregulowane jest w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i odnosi się wyłącznie do dróg uregulowanych tą ustawą.
Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A. S., zarzucając:
1. obrazę przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. przez bezzasadne zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2) poprzez niezastosowanie w sprawie i w następstwie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji podczas, gdy organ odwoławczy mógł sprawę rozstrzygnąć merytorycznie po uzyskaniu od organu I instancji niezbędnych wyjaśnień uchylić skarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy;
2. obrazę przepisów postępowania - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 2, 3 i 4 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia;
3. obrazę przepisów postępowania - § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,
4. obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, 14, 16 i 16e u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż wyniki wykonanej analizy dla przedmiotowej działki wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Skarżący podniósł, że nie zgadza się z nierozpoznaniem merytorycznym sprawy przez organ odwoławczy. Jego zdaniem, z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że w materiale sprawy brak jest jedynie ustalenia jednej okoliczności, którą organ odwoławczy powinien był ustalić w drodze żądania wyjaśnień od organu I instancji. Po otrzymaniu wyjaśnień organ odwoławczy powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, czego nie uczynił.
Ponadto zdaniem skarżącego, Kolegium nie odniosło się do zarzutów merytorycznych odwołania, których rozpoznanie winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.
W ocenie skarżącego, planowana inwestycja spełnia przesłankę wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., a błędna decyzja organu w tym zakresie jest następstwem oparcia jej na wadliwej analizie urbanistycznej oraz innych nieprawidłowościach wskazanych w niniejszej skardze.
Skarżący stwierdził, że Wójt Gminy L. w uzasadnieniu decyzji, ograniczył się wyłącznie do arbitralnych stwierdzeń, a w przeprowadzonej analizie zabrakło rzetelnego przeanalizowania funkcji zabudowy istniejącej, funkcji projektowanej i przeznaczenia terenów występujących w analizowanym obszarze oraz przede wszystkim cech zabudowy istniejącej. Brak jest przeanalizowania cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym chociażby w zakresie wskaźników zabudowy w odniesieniu do działek ewidencyjnych oraz pomija się ustalenia obowiązujących w sąsiedztwie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w głębi działek, znacznie odsuniętej od drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], a istniejąca zabudowa zlokalizowana jest punktowo (działki nr ewid. [...], 145) przy drodze wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]. Tymczasem – zdaniem skarżącego - już ogólna analiza obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji wskazuje, że np. na działkach 145, 146, 42/15, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, rekreacyjna i zagrodowa, której cechy umożliwiają określenie warunków dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskowanymi parametrami. Wskaźnik zabudowy zawiera się w przedziale 0,025 (dz. 146) - 0,03 (dz. [...]) - 0,1 (dz. 145) - 0,12 (dz. 42/15), a geometryczne i konstrukcyjne cechy zabudowy odpowiadają zabudowie wnioskowanej.
W dalszej kolejności skarżący podniósł, że organ I instancji błędnie interpretuje pojęcie linii zabudowy i w sposób całkowicie nieuprawniony przyjmuje tą ocenę za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza jednak konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii stanowi wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie.
Ponadto skarżący wskazał, że brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Dodał przy tym, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach", czy w głębi działki, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy.
Skarżący zwrócił uwagę, że działki w analizowanym obszarze są także objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Z., S., S. i A. w Gminie L., w którym oznaczone są jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN oraz tereny zabudowy rekreacji indywidualnej ML. Dodał również, że na terenach objętych planem miejscowym zrealizowane zostały również podziały nieruchomości na małe działki budowlane tworzące układy nowych osiedli mieszkaniowych.
W odpowiedzi na ten sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Natomiast stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.sa.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Wspomniany przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena tego przepisu – jak wskazuje się w orzecznictwie – może pozostawać w związku z przepisami materialnoprawnymi w zakresie, w jakim wynika z nich zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia z uwagi na jego wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459).
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchomionej sprzeciwem został wąsko zakreślony przez ustawodawcę. Nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459).
Ponadto w judykaturze wskazuje się, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisami art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018r., sygn. akt II OSK 548/18, LEX nr 2483019).
Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norma prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki postępowanie dowodowego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 496/20, LEX nr 2965497).
Podkreślić należy, że sama konieczność uzupełnienia dowodów, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, LEX nr 1575600).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy – Sąd stwierdza, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał, że zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., warunkujące jego zastosowanie.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Kolegium było zatem zobowiązane – mając na uwadze przedmiot sprawy – do oceny czy ziściły się wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji ustalenia, iż zabrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania oceny tych przesłanek, a jego uzupełnienie nie jest możliwe na podstawie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z możliwości wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby Kolegium dokonało właśnie takiej analizy.
Kolegium wskazało okoliczności, jakie powinien organ I instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji powinien zbadać, czy działka drogowa nr [...] stanowi drogę publiczną czy drogę wewnętrzną, co, w ocenie Kolegium, miało znaczenia dla ustalenia czy w sprawie należy wyznaczyć linię zabudowy, czy też nie.
Wskazany zatem przez organ odwoławczy materiał dowodowy, który w jego ocenie należało uzupełnić, sprowadza się do pozyskania informacji na temat charakteru drogi zlokalizowanej na działce nr [...]. Wskazanie zatem tylko tej okoliczności jako podlegającej wyjaśnieniu, nie uzasadniało zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. – przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniło dlaczego nie jest możliwe skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. i tym samym pozyskania dodatkowego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi naruszenia art. 107 § k.p.a. Wspomniany przepis wymaga m.in., aby organ uzasadnił, które fakty uznał za udowodnione, a nadto dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Pozyskanie materiału dowodowego w postaci informacji na temat charakteru drogi zlokalizowanej na działce nr [...], w ocenie Sądu, jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego, w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie, w oparciu o kompetencje przyznane w art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie jednego dowodu z dokumentów należy zaliczyć do działań uzupełniających materiał dowody zebrany w sprawie.
Z analizy akt sprawy wynika, iż informacje na temat statusu tej drogi zlokalizowanej na działce nr [...] zostały w pewnym zakresie pozyskane, a wymagają jedynie uzupełnienia. Z informacji o działce z dnia 28 lipca 2020r. wynika, że jej właścicielem jest Gmina L. a jej gospodarowaniem zajmuje się Urząd Gminy w L. – drogi powszechnego korzystania. Z załączonej do odwołania od decyzji organu I instancji decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011r., ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na działce nr [...], a głównie z załączonej do niej mapy sytuacyjno –wysokościowej, wynika, że działka nr [...] oznaczona jest jako KDW – teren dróg wewnętrznych. W analizie załączonej do tejże decyzji droga ta została zaliczona do dróg wewnętrznych. Taki charakter tej drogi został wskazany w analizie będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]. Zauważyć należy, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż informacje w tym zakresie, tj. na temat statusu tej drogi mogą być dostępne w ramach organu I instancji, tj. Wójta Gminy L., który wydał ww. decyzję z dnia [...] r. nr [...], ponieważ właścicielem drogi jest Gmina L..
Mając powyższe na uwadze Sąd skonstatował, że wskazana przez Kolegium okoliczność do wyjaśnienia przez organ I instancji i tym samym stanowiąca uzasadnienie do wydanej decyzji kasacyjnej, może zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego materiału dowodowego i jego uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a.
Podkreślić należy, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższa norma uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021r., sygn. akt I OSK 194/21, LEX nr 3179246).
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wskazań Sądu przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy od sprzeciwu (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
dc