II SA/Łd 93/25

II SA/Łd 93/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 1 pkt 1, art. 105 § 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 6, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 4 lit. c, art. 29 ust. 2 pkt 19
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 22 ust. 1, § 23 us. 1, ust. 2, ust. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64e, art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 grudnia 2024 r. nr 340/2024 znak: WOP.7721.299.2024.LZ, RPW/8207/2024 w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego dalszego postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa posadowionych wiat śmietnikowych oddala sprzeciw. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 grudnia 2024 r. nr 340/2024, znak: WOP.7721.299.2024.LZ Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania K. L. i B. W. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 18 października 2024 r., nr 138/2024, znak: PINB.5140.28.MM.2024 o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego dalszego postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami posadowionych wiat śmietnikowych, usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) obr. [...] w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Z akt sprawy wynika, że 30 kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo interwencyjne mieszkańców osiedla L. w P. informujące o nieprawidłowościach i samowolnych robotach budowlanych prowadzonych przez dewelopera na osiedlu.
18 czerwca 2024 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne mające na celu sprawdzenie legalności i zgodności z przepisami posadowionych wiat śmietnikowych usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] w P. Podczas czynności kontrolnych ustalono: "na ww. nieruchomości zlokalizowana jest wiata nr 1 od strony południowo-zachodniej od narożnika budynku A (w odległości od budynku 10,37 m) natomiast wiata nr 2 zlokalizowana jest od strony południowo-zachodniej od narożnika budynku C (w odległości od budynku 13,20 m). Wiata nr 2 znajduje się znacznie dalej niż 10 m od ogrodzenia placu zabaw. Wiaty śmietnikowe są konstrukcji stalowej z bocznymi ścianami wypełnionymi panelami drewnianymi i z blachy falistej. Zadaszenie wiat wykonane jest z blachy falistej. Wiaty są usytuowane na geokratach wypełnionych kruszywem. Wiaty zlokalizowane są w zbliżeniu do chodnika, miejsc postojowych oraz skrajnie drogi wewnętrznej. Działka nr ewid. [...],[...], na której znajduje się wiata nr 2 jest działką udziałową, współwłasnością i należy do E. i S. w F., I. i T. P., K. L. i B.W., A. P., M.P. oraz [...] Spółka z o.o., oraz częściowo leży na działce nr [...], która należy do wspólnoty mieszkaniowej "L. [...]". Wiata nr 1 zlokalizowana jest na działce nr ewid. [...] na terenie wspólnoty mieszkaniowej "L. [...]". Z okazanych aktów notarialnych oraz z ustaleń organu wynika, że zarząd Nieruchomości wykonuje [...] Sp. z o.o. Według oświadczenia J.S. reprezentującego [...] Sp. z o.o., wiaty zostały przeniesione z miejsc zatwierdzonych w projekcie zagospodarowania terenu na nową lokalizację po kontroli obowiązkowej i po udzieleniu decyzji pozwolenia na użytkowanie. Według informacji od pełnomocnika nie jest to ostatecznie potwierdzona lokalizacja wiat.
21 czerwca 2024r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami posadowionych wiat śmietnikowych usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) obr. [...] w P. Przy piśmie z 15 lipca 2024r. K. L. i B.W. wnieśli stanowisko w sprawie.
12 września 2024r. organ I instancji ponownie przeprowadził czynności kontrolne, które miały na celu ustalenie położenia wiat śmietnikowych na przedmiotowej nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono: "dokonano czynności kontrolnych, które miały na celu ustalenie położenia wiat śmietnikowych na ww. nieruchomości i ustalono, że wiata śmietnikowa nr 1 zlokalizowana jest od strony południowo-zachodniej od narożnika budynku A (w odległości od budynku 10,37m), natomiast wiata śmietnikowa nr 2 zlokalizowana jest od strony południowo-zachodniej narożnika budynku C (w odległości od budynku 13,20 m). Obie wiaty znajdują się w tym samym miejscu kiedy gdy w dniu 18 czerwca 2024r. były przeprowadzone czynności kontrolne w sprawie ich legalności i zgodności z przepisami posadowienia tych wiat, ich położenie nie uległo zmianie. Wiata nr 1 zlokalizowana jest na działce nr ewid. [...] na terenie wspólnoty mieszkaniowej "L. [...]". A.W. przedstawiciel administratora G. Spółka z o.o., zgłosiła uwagi odnośnie lokalizacji wiaty śmietnikowej w granicy działki. Według niej wiata numer 2 usytuowana jest w nieprawidłowym miejscu na podstawie "§ 23 ust. 1 odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3, 4 powinna wynosić co najmniej: pkt 2-3 m - od granicy działki budowlanej" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powoływanego dalej jako: "r.w.t.". Ponadto zgłosiła uwagi odnośnie stanu technicznego ww. wiaty śmietankowej wskazując, że jest niestabilna a ażurowe płyty laminowane są uszkadzane podczas wstawiania pojemników na śmieci, drzwi do wiaty wykonane są z blachy i mają ostre krawędzie oraz wejście do wiaty wychodzi wprost na drogę dojazdową. R.Z. prezes Spółki [...] Sp. z o.o., odniósł się do tych uwag wskazując, że składając wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie części projektu zagospodarowania terenu przedłożył on zatwierdzoną przez Starostę Pabianickiego decyzję nr 279/2022 z 21 kwietnia 2002 r. załączając projekt architektoniczno-budowlany zagospodarowania miejsc parkingowych, utwardzeniu terenu, budowy placu zabaw, kanalizacji deszczowej i oświetlenia terenu dokonano zmiany. Podczas kontroli obowiązkowej z uwagi na złożenie ww. wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie, kontrola wykazała, że inwestycja została zrealizowana z nieistotnymi odstępstwami o zatwierdzonego projektu budowlanego, które następnie zostały naniesione na kopiach rysunków zatwierdzonego projektu. Od decyzji nr 68/2023 z 5 maja 2023 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie miejsc postojowych ww. zakresie wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z zaznaczonymi miejscami parkingowymi i utwardzeniami stanowiącymi załącznik do decyzji nikt nie wniósł odwołania i stała się ona prawomocna. R.Z. oświadczył odnośnie uwag technicznych wniesionych przez przedstawiciela administratora, że należy wzmocnić konstrukcję stalową wiaty, aby przy wstawieniu pojemników nie dochodziło do uszkodzenia elementów wykonanych płyty laminowanej, osobiście zapoznał się z tym zagadnieniem".
Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji umorzył w całości jako bezprzedmiotowe dalsze postępowanie administracyjne w sprawie legalności i zgodności z przepisami posadowionych wiat śmietnikowych, usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) obr. [...] w P. stwierdzając brak podstaw do jego dalszego prowadzenia.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli K.L. i B. oraz G. Sp. z o.o. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem wnosząc o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez czynności kontrolne w trybie art. 81a i 81c prawa budowlanego oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. G. Sp. z o.o., w treści odwołania wskazała m.in., że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych przepisów prawa budowlanego oraz k.p.a. w szczególności w zakresie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i oceny faktów.
Łódzku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Przywołując treść art. 105 § 1 k.p.a. organ wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Na gruncie przepisów prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do wydania określonych nakazów lub zakazów. Aby organy administracji mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne zobowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a umorzenie postępowania winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Organ wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 pkt 1 k.p.a., jednym z elementów pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego jest sprawa indywidualna, konkretnego podmiotu, co oznacza, że postępowanie administracyjne winno dotyczyć jednego przedmiotu postępowania. Determinuje to organ do prowadzenia oddzielanego postępowania administracyjnego w przedmiocie każdej wiaty śmietnikowej oddzielnie, a nie jak uczyniono to obecnie.
Następnie ŁWINB wskazał, że o ile za prawidłową należy uznać dokonaną kwalifikację prawno-budowlaną wiat tj. obiekt malej architektury, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, to stwierdzenie przez organ I instancji, że wiaty śmietnikowe spełniają przepisy § 23 r.w.t. powinno zostać poprzedzone wykonaniem dokładnych pomiarów a następnie dokonania analizy stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego. Natomiast protokół czynności kontrolnych z 18 czerwca 2024 r. i z 12 września 2024 r. nie zawiera pomiarów jakie winien dokonać organ I instancji w ramach prowadzonych czynności kontrolnych.
ŁWINB wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości lokalizacji wiaty śmietnikowej ze względu na obowiązujące dla tego rodzaju obiektów warunki techniczne dotyczące ich usytuowania. Brak wymogu zgłoszenia budowy wiaty śmietnikowej nie oznacza swobody w zakresie konieczności spełnienia warunków technicznych dotyczących usytuowania na działce budowlanej tego rodzaju obiektu budowlanego. W tym zakresie zastosowanie znajduje regulacja prawna zawarta w § 23 r.w.t. Przywołując jej treść ŁWINB stwierdził, że wyznaczone w tym przepisie parametry dotyczące zachowania odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych od innych obiektów oraz granic działki budowlanej służą zapewnienia odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych oraz ochrony środowiska.
W ocenie ŁWINB stanowisko organu I instancji, że "wiata śmietnikowa nr 1 i nr 2 nie narusza § 23 r.w.t., ponieważ wiata nr 1 zlokalizowana jest od strony południowo-zachodniej od narożnika budynku A (w odległości od budynku 10,37m) natomiast wiata nr 2 zlokalizowana jest od strony południowo-zachodniej od narożnika budynku C (w odległości od budynku 13,20 m)" jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze powołany w § 23 ust. 1 pkt 1 r.w.t. parametr odległości pojemników i kontenerów śmietnikowych nie odnosi się do odległości takiego miejsca do ściany czy narożnika budynku, w której znajdują się okna lub drzwi, ale odległości mierzonej do okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Regulacja r.w.t. wymaga zatem ustalenia odległości miejsca do gromadzenia odpadów stałych od okna lub drzwi, nie zaś jak błędnie przyjął organ I instancji, odległości do posiadającej takie okna ściany czy narożnika budynku. Nie można wykluczyć takiej sytuacji, w której przewidziana w rozporządzeniu odległość 10 m, będzie zachowana względem posiadającej okna ściany czy narożnika budynku, natomiast nie będzie dochowana w przypadku okna zlokalizowanego na takiej ścianie. Po drugie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby podczas oględzin 18 czerwca 2024 r. i 12 września 2024 r. została w taki sposób pomierzona odległość miejsca do gromadzenia odpadów od okien i drzwi do budynku przy ul. [...] w P. W protokole z oględzin wskazuje się jedynie nieprecyzyjnie odległości. Ponadto nie dokonano pozostałych pomiarów tj. odległości od granicy działki czy odległości od placu zabaw. Stwierdzenie przez organ I instancji, że odległość wiaty nr 2 od placu zabaw jest większa niż 10 m "dlatego pomiar nie był konieczny do wykonania" jest nie do zaakceptowania. Zarówno z protokołów kontroli jak i z uzasadnienia wydanej decyzji nie wynika czy lokalizacja wiat spełnia znamiona § 23 ust. 5 r.w.t., tj. dojście od najdalszego wejścia do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego lub użyteczności publicznej do miejsca do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 r.w.t., wynosi nie więcej niż 80 m. Wymaganie to nie dotyczy budynków na terenach zamkniętych. Organ I instancji nie dokonał również obliczeń i analizy, czy po zmianie lokalizacji wiat śmietnikowych w ten sposób, że zlikwidowano tereny zielone przez co zmniejszeniu mogła ulec powierzchnia biologicznie czynna. W konsekwencji powyższego kwestia ta również została przez organ I instancji całkowicie pominięta.
ŁWINB zwrócił również uwagę na fakt, że PINB powinien zweryfikować prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. Obecnie stronami postępowania są również oprócz wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez zarządcę budynku, K.L. i B.W. właściciele jednego z wyodrębnionych lokali w nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Przytaczając treść art. 6, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, powoływanej dalej jako: "u.w.l." wyjaśnił, że w sprawach dotyczących tzw. dużej wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, tylko zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W konsekwencji w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego jakim jest ogół właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, co do zasady, legitymację ma wspólnota mieszkaniowa a nie poszczególni jej członkowie, zatem PINB winien ponownie dokonać analizy prowadzonego postępowania a następnie prawidłowo ustalić krąg stron. ŁWINB wskazał również, że wyjaśnienia wymaga czy G. Sp. z o.o. sprawuje zarząd nad powołanymi Wspólnotami Mieszkaniowymi L. [...] i [...] będącymi stronami postępowania czy też nie. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny rep. [...] nr [...] z [...] czerwca 2024r., z którego wynika że uchwałą nr [...] właściciele lokali w nieruchomości L. [...] w P. z [...] czerwca 2024 r. powierzyli zarząd nieruchomością wspólną firmie G. Sp. z o.o., oraz akt notarialny rep. [...] nr [...] z [...] czerwca 2024 r. z którego wynika że uchwała nr [...] właściciele lokali w nieruchomości L. [...] w P. z 19 czerwca 2024 r. powierzyli zarząd nieruchomością wspólną firmie G. Sp. z o.o. Ponadto w aktach znajduje się umowa o zarządzaniu nieruchomością wspólną z [...] lipca 2024 r. zawarta pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową L. [...], a firmą G. Sp. z o.o., brakuje z kolei umowy o zarządzaniu nieruchomością wspólną dotyczącą Wspólnoty Mieszkaniowej L. [...]. Następnie z pisma G. Sp. z o.o. z 3 września 2024 r. wynika, że firma G. Sp. z o.o., nie administruje już wspólnotą mieszkaniową przy ul. [...] w P., ale nie wskazano którą, co też wymaga wyjaśnienia.
ŁWINB przywołał treść art. 33 § 1 i § 3 k.p.a. i wskazał, że G. Sp. z o.o. nie może być pełnomocnikiem Wspólnoty Mieszkaniowej, co prawda w imieniu G. Sp. z o.o. występuje administrator A.W., to brak jest pełnomocnictwa do działania w imieniu Wspólnoty.
W ocenie ŁWINB nie można stwierdzić, że brak jest przedmiotu postępowania i ziściła się przesłanka z art. 105 k.p.a., a PINB nie wyjaśnił i nie rozważył istotnych okoliczności sprawy, a poczynione ustalenia, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, nie są zgodne z całokształtem materiału dowodowego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie została wydana co najmniej przedwcześnie, bez dokładnego sprecyzowania przedmiotu postępowania i ustalenia daty powstania ewentualnej samowoli budowlanej.
Odnosząc się do treści odwołania organ podzielił część zarzutów skarżących dotyczący m.in. kwestii naruszenia § 23 r.w.t. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Odnosząc się do zarzuty firmy G. Sp. z o.o. dotyczącego samowolnej zmiany lokalizacji wiat przez dewelopera i naruszenia art. 22 ust. 2 u.w.l., ŁWINB wskazał, że rozstrzyganie w tym zakresie nie należy do materii prawa budowlanego. Jeśli nowa lokalizacja wiat spełni warunki techniczne to organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do ingerencji na podstawie art. 22 ust. 2 u.w.l. Właściciele nieruchomości części wspólnych mogą dochodzić swoich praw w tym zakresie z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie;
2. § 23 ust. 1 pkt 1 – pkt 3 i ust. 5 r.w.t. poprzez błędne uznanie niespełnienia przesłanek;
3. art. 77 §1 w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 – pkt 3 i ust. 5 r.w.t. poprzez odstąpienie od analizy sprawy w zakresie całości postępowania pierwszoinstancyjnego;
4. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób wybiórczy, w szczególności w zakresie pominięcia analizy całości stanu faktycznego i postępowania organu I instancji;
5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstaw prawnych decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, zdawkowe zakreślenie potencjalnych naruszeń oraz odstąpienie od dalszego uzasadnienia;
6. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności uznając bez zbadania stanu faktycznego i ustaleń organu I instancji czy faktycznie doszło do naruszenia przesłanek.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a w przypadku uznania, że ww. decyzja nie może zostać utrzymana, zobowiązanie do całkowitego rozpatrzenia sprawy i kompleksowego wskazania organowi I instancji potencjalnych nieprawidłowości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że organ wskazując, że wiata śmietnikowa znajduje się w odległości większej niż wymagana już od najbliższej części budynku (narożnika) wykazał wystarczająco, że spełniona została przesłanka odległości od okien i drzwi do budynków. Nie jest bowiem fizycznie możliwy stan faktyczny wskazany przez organ, w którym przesłanka będzie spełniona do najbliższej części budynku a nie będzie spełniona dla okna. Plac zabaw natomiast znajduje się w odległości ponad 40 m od wiaty, spełnia więc ten wymóg ponad czterokrotnie. Bezzasadnym jest aby organ dokonywał szczegółowych pomiarów w przypadku tak dalece odległych obiektów, w przypadku których spełnienie przesłanki jest oczywiste. Taka interpretacja prowadzi do hipotetycznych sytuacji, w których organ musiałby w każdym przypadku dokonać dokładnych pomiarów odległości od placu zabaw nawet w przypadku gdyby najbliższy znajdował się w dalekiej odległości czy sąsiedniej gminie. Teren jest natomiast w całości ogrodzony, jest terenem zamkniętym.
Spółka zgodziła się natomiast z organem II instancji, że K.L. i B.W. nie powinni zostać uwzględnieni w kręgu stron postępowania.
W ocenie Spółki organ II instancji nie ustalił istotnych okoliczności w sprawie, sporządzone przez niego uzasadnienie jest skrótowe i nie wyjaśnia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").
Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.
Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). W związku z tym koniecznym staje się wskazanie, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazująca sprawę dotyczącą legalności i zgodności z przepisami prawa posadowionych wiat śmietnikowych do ponownego rozpoznania.
Organ I instancji umorzył w całości jako bezprzedmiotowe dalsze postępowania administracyjne w sprawie legalności i zgodności z przepisami wiat śmietnikowych usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] w P. stwierdzając, że ich obecna lokalizacja, choć niezgodna z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu, spełnia przepisy r.w.t. Ponadto w ocenie organu zmiana lokalizacji wiat nie stanowi też istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego.
Jak wynika natomiast wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sprzeciwu, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad administracyjnych, a decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. W ocenie ŁWINB w Łodzi wyjaśnienia wymagają przede wszystkim kwestie: dokładnych pomiarów i dokonania analizy stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego, obliczeń i analizy, czy po zmianie lokalizacji wiat śmietnikowych zlikwidowano tereny zielone przez co zmniejszeniu mogła ulec powierzchnia biologicznie czynna, ustalenia kręgu stron postępowania, sprawowania zarządu przez G. Sp. z o.o. nad powołanymi Wspólnotami Mieszkaniowymi L. [...] i [...]. Ponadto organ stwierdził obowiązek oddzielanego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie każdej wiaty śmietnikowej.
Z kolei w sprzeciwie skarżąca stwierdziła błędne zastosowanie art. 1 pkt 1 k.p.a., błędne uznanie niespełnienia przesłanej § 23 r.w.t., pominięcie analizy całości stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczające wyjaśnienie podstaw prawnych decyzji i zdawkowe zakreślenie potencjalnych naruszeń.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw w sprawie doszło do sytuacji w której organ I instancji nie przeprowadził kompleksowego postępowania, a w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez ŁWINB w Łodzi ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ewentualne uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie go do samodzielnego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji spowodowałoby konieczność samodzielnego uzupełnienia i przeanalizowania przez ten organ istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, co niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Podkreślić bowiem należy, że organ I instancji umarzając postępowanie pominął kwestie, które wzbudziły wątpliwości organu II instancji, a które mogą rzutować na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia.
Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z wystąpienia przesłanki podmiotowej bądź przesłanki przedmiotowej. Przesłankę podmiotową stanowi brak legitymacji strony postępowania administracyjnego. Natomiast przesłanką przedmiotową jest brak – w znaczeniu prawnym – przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Brak przedmiotu postępowania ma zatem miejsce, gdy stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania określonych nakazów lub zakazów.
Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 853/16, CBOSA).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania uchylił się od kontynuowania merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co trafnie zostało zauważone przez organ drugiej instancji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji ŁWINB stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), powoływanego dalej jako: "r.w.t."
W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że śmietnik jest obiektem małej architektury, w myśl art. 3 pkt 4 lit. c prawa budowlanego i nie wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani nawet dokonania zgłoszenia jego realizacji (art. 29 ust. 2 pkt 19 prawa budowlanego). Okoliczność ta nie oznacza jednak, że inwestor staje się zwolniony z obowiązku przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym r.w.t., wyznaczających reżim dla realizacji takich obiektów. Śmietnik jest bowiem miejscem na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, o czym stanowi § 22 ust. 1 r.w.t.
Jeżeli taki obiekt jest ulokowany na działce poza bryłą budynku mieszkalnego, to obowiązkiem staje się konieczność zachowania określonych przepisami prawa odległości. I tak zgodnie z § 23 ust. 1 r.w.t. odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej: 1) 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; 2) 3 m - od granicy działki budowlanej; 3) 10 m - od placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych, o których mowa w § 40. Zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagane, jeżeli miejsca te stykają się z podobnymi miejscami na działce sąsiedniej (ust. 2). Ponadto w myśl § 23 ust. 5 r.w.t. dojście od najdalszego wejścia do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego lub użyteczności publicznej do miejsca do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, wynosi nie więcej niż 80 m. Wymaganie to nie dotyczy budynków na terenach zamkniętych.
Mając na względzie przytoczone powyżej przepisy należy stwierdzić, wyrażając aprobatę dla stanowiska organu II instancji, że przeprowadzone kontrole 18 czerwca i 12 września 2024 r. nie wykazały bezspornie o spełnianiu powyższych wymagań. Z protokołów ww. kontroli nie wynika jakie są odległości od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, od granicy działki budowlanej jak i od placu zabaw dla dzieci. Sąd dostrzega okoliczność, że w protokołach kontroli zmierzono odległości od narożników budynków i wysoce prawdopodobne staje się, że odległość ta od okien i drzwi w realiach rozpoznawanej sprawy będzie większa, jednakże pomiar ten po pierwsze nie stanowi realizacji dyspozycji § 23 ust. 1 pkt 1 r.w.t., a po drugie, nawet przy ich ewentualnej aprobacie, nie pozwala stwierdzić zgodności z ww. przepisem, albowiem odległości wskazane w pkt 2 i 3 ww. przepisu zostały w ogóle pominięte. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ I instancji nie wykazał zgodności spornego obiektu z przepisami prawa budowlanego, co ma kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie.
Sąd podziela również stanowisko organu II instancji co do konieczności wyjaśnienia okoliczności czy G. Sp. z o.o. sprawuje zarząd nad obiema powołanymi Wspólnotami Mieszkaniowymi L. [...] i [...]. Akta sprawy nie pozwalają bowiem jednoznacznie stwierdzić czy właściciele lokali w poszczególnych nieruchomościach, tj. L. [...] i L. [...] powierzyli zarząd nieruchomością wspólną ww. spółce i czy ewentualne powierzenie pozostaje nadal w obrocie.
Mając na względzie ww. uchybienia, w ocenie Sądu kluczową okolicznością stanowiącą podstawę do wydania decyzji reformatoryjnej jest nieprawidłowe – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – prowadzenie jednego postępowania w stosunku do dwóch wiat śmietnikowych. Wiaty śmietnikowe będące przedmiotem niniejszego postępowania powinny być objęte odrębnymi postępowaniami, ponieważ znajdują się na odrębnych działkach stanowiących przedmiot własności różnych podmiotów co determinuje ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Wyjaśnić należy, że śmietnik nr 1 jest posadowiony na dz. nr ewid. [...], a śmietnik nr [...] na działkach nr ewid. [...],[...] i [...]. Dodatkowo godzi się wskazać, że współwłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...] są osoby fizyczne, ponieważ jest to "działka parkingowa". W konsekwencji dla poszczególnych postępowań konieczne stanie się ustalenie odrębnego kręgu ich stron.
Sąd zgadza się ze stwierdzeniem, że w sprawach dotyczących tzw. dużej wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, tylko zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. Z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), powoływanej dalej jako: "u.w.l." wynika, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W myśl art. 20 ust. 1 u.w.l. jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.). W konsekwencji należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego, tj. ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, co do zasady, legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie i to ona będzie stroną postępowania administracyjnego. Jednakże z racji tego, że jedna z wiat została posadowiona na działkach gruntowych stanowiących "działki parkingowe" to stronami drugiego z postępowań powinny być również każdocześni właściciele działek gruntu nr ewid. [...] i [...].
W konsekwencji powyższych ustaleń należy wskazać, że organ I instancji będzie zobowiązany do prowadzenia oddzielanego postępowania administracyjnego w przedmiocie każdej wiaty śmietnikowej, ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w każdym z postępowań, zbadania spełniania wymagań stawianych w r.w.t. i wydania odrębnych rozstrzygnięć.
Odnosząc się zaś do stanowiska strony skarżącej zawartego w sprzeciwie, wyjaśnić należy, że oddalenie sprzeciwu ze wskazanych przyczyn nie oznacza, że jej argumentacja odnosząca się do meritum sprawy, tj. legalności posadowionych wiat śmietnikowych pozbawiona jest racji, jednak wobec wykazanych braków, przedwczesnym staje się ocena tej okoliczności. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw w granicach zakreślonych art. 64e p.p.s.a. i uznając za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., nie ma możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Wobec konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, ocena taka byłaby przedwczesna na tym etapie postępowania. Organ odwoławczy, wskazując na zakres w jakim ponowne postępowanie powinno być uzupełnione i prawidłowo przeprowadzone, nie przesądził o wyniku sprawy, co oznacza, że do wszystkich twierdzeń i argumentów skarżącej organy powinny się odnieść w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a jednocześnie przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co niewątpliwie obligowało Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, CBOSA). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.
Tym samym, w ocenie Sądu, na obecnym etapie postępowania brak było podstaw do przyjęcia, że stało się ono w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe. Skoro więc poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja ŁWINB w Łodzi kasująca decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie, w przypadku dostrzeżonych uchybień, odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw należało oddalić. Końcowo Sąd podkreśla, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji, ponownie przeprowadzone postępowanie pozwoli na wyeliminowanie wszelkich wskazanych nieprawidłowości.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
dc