II SA/Łd 925/23

II SA/Łd 925/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1225
Par. 3 pkt 22
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
Art. 3 pkt 1, 3 i 9, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr 171/2023 znak: WOP.7721.164.2023.KD RPW/3455/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją
z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr 171/2023, znak: WOP.7721.164.2023.KD RPW/3455/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: ŁWINB, organ stopnia wojewódzkiego, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K.K. (dalej także: inwestor, odwołujący, skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej także: PINB, organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, organ stopnia powiatowego, organ I instancji) z dnia 26 czerwca 2023 r. nr 35/2023, znak: PINB.5160.18.2020.WCH, nakazującej inwestorowi K.K. rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego, powstałego w wyniku robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu kamieniem (kruszywem), ubitym mechanicznie, pięciu przylegających do siebie działek, ograniczonego krawężnikami betonowymi i wydzielonego z przestrzeni ogrodzeniem z prefabrykatów betonowych oraz ogrodzeniem systemowym panelowym, naruszającego § 6 ust. 8 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 30 maja 2016 r., poz. [...] (dalej również: plan miejscowy) stanowiącym, że do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, obowiązuje dotychczasowy, rolniczy sposób użytkowania i zagospodarowania, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T., gm. D. mających status działek rolnych/gruntów ornych, poprzez usunięcie utwardzenia z kamienia (kruszywa) łamanego z powierzchni gruntu ww. działek, wraz z rozbiórką obrzeży betonowych, w terminie do dnia 31 października 2023 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy powyższą decyzję w części merytorycznej (pkt. 1), zaś uchylił decyzję w części dotyczącej terminu poprzez niewskazywanie terminu rozbiórki (pkt. 2).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Przy piśmie z dnia 10 lipca 2020 r. Urząd Miasta i Gminy D. przekazał do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wniosek W.K. z dnia 6 lipca 2020 r. w sprawie kontroli prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu działek Nr [...], [...] , [...] , [...] i [...] w T. przy ulicy [...].
Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy D. o przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. dotyczącego przeznaczenia działek nr [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. [...] T., gm. D.. W tym samym dniu organ I instancji wystąpił do Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P. o przekazanie w formie elektronicznej mapy sytuacyjno-wysokościowej z uwzględnieniem ewidencyjnych granic, dla działek nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. [...] , T..
Przy piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r. Urząd Miasta i Gminy D. przekazał wypis i wyrys z miejscowego planu przestrzennego dla działek oznaczonych numerem ewidencyjnym [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. T..
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wydanym przez Starostwo Powiatowe w P. właścicielem działek o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] jest K.K. Działka o nr ewid. [...] należy do W.K. oraz W.M. (udział po 1/2). Z kolei działka o nr ewid. [...] należy do K. M., M.M., O. M. (udziały po 1/3).
W dniu 20 sierpnia 2020 r. na adres skrzynki elektronicznej organu I instancji, Starostwo Powiatowe w P. przesłało skany map sytuacyjno-wysokościowych dla działek nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. T..
Pismem z dnia 2 września 2020 r. organ stopnia powiatowego wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. o udzielenie informacji, czy organ ten wydał pozwolenie na budowę lub prowadzenie robót budowlanych, bądź przyjął zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę K.K. na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , obr. T.. Pismem z dnia 28 września 2020 r. Starostwo Powiatowe w P. poinformowało organ I instancji, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono pozwoleń na budowę lub przyjętych zgłoszeń wykonania robót budowlanych w latach 2016-2020 na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] .
W dniu 30 października 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo W.K., w którym poinformowała, że K. K. właściciel działek nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] w T., dokonał istotnego naruszenia stosunków wodnych poprzez podniesienie terenu ok. 100 cm od strony jej posesji, co może grozić jej podtapianiem. Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. organ I instancji przekazał Urzędowi Miasta i Gminy D. pismo interwencyjne W.K. jako organowi właściwemu w zakresie zmiany stosunków wodnych pomiędzy sąsiadującymi działkami na gruncie ustawy Prawo wodne.
W dniu 10 listopada 2020 r. organ I instancji przeprowadził na terenie spornych działek czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że: "na terenie działek [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. T. wykonano utwardzenie gruntu z kamienia łamanego, ubitego mechanicznie. Działki środkowe utwardzone są w całości oprócz pasów zieleni o szerokości 1,7 m - 3,5 m z nasadzeniami. Na działkach skrajnych również są pasy zieleni o szerokości od 1,30 m do 3,90 m. Całość gruntu utwardzonego jest ograniczona krawężnikami betonowymi wystającymi ponad powierzchnię warstwy utwardzonej o 30 cm. Na działkę środkową od strony ul. [...] w T. (która jest drogą krajową [...] ) prowadzi zjazd. Następnie znajduje się przerwa w ogrodzeniu o szerokości 8 m. Przedmiotowe działki są wygrodzone. Od strony ul. [...] znajduje się ogrodzenie systemowe, stalowe, ażurowe z podmurówką o wysokości 1,80 m. Z kolei od strony przeciwnej (ul. [...] ) wykonane jest ogrodzenie betonowe, systemowe pełne, wysokie na 2,08 m z przerwą o szerokości 12 m. Stwierdzono również studzienkę wodociągową, widoczne przewody i miejsce na słup oświetleniowy. Wg oświadczenia K.K. posiada on zgodę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na wykonanie zjazdu publicznego. Budowa tego zjazdu została zgłoszona do administracji architektoniczno-budowlanej i została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Na pozostałe roboty budowlane właściciel działek nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, a także nie zgłaszał takich robót. Zgodnie z oświadczeniem K.K. utwardzenie z kamienia łamanego jest warstwą przepuszczalną i jest to powierzchnia biologicznie czynna. Nie zamierza on wykonywać kolejnej warstwy. Nie zamierza też obecnie użytkować tego terenu. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono obecność urządzeń mechanicznych (ładowarka, pojazd do utwardzenia powierzchni). Wykonano dokumentację zdjęciową. Obecna podczas oględzin W.K. oświadczyła do protokołu, że nie wyraża zgody na budowę parkingu dla samochodów ciężarowych w tym miejscu. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny oraz decyzję Wojewody Łódzkiego Nr 375/16 z 14 grudnia 2016 r., znak: IR-II.7840.125.2016.BH, udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obr. T. dla działek o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. T., gmina D..
Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na działkach o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. T., gmina D., stanowiących własność K.K..
W dniu 9 grudnia 2020 r. pracownik organu stopnia powiatowego sporządził notatkę służbową na okoliczność rozmowy telefonicznej z W. K., w której poinformowała, że uznana za stronę niniejszego postępowania W. M. nie żyje. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w D. o przesłanie aktu zgonu W. M. córki S., ostatnio zamieszkałej w T. przy ul. [...],[...] D.. W odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji, Urząd Stanu Cywilnego w D., przy piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r. przekazał odpis skrócony aktu zgonu W. M. Z treści odpisu aktu zgonu wynika, że zgon W. M. nastąpił w dniu [...] 2010 roku.
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu 28 grudnia 2020 r. postanowienie Nr 29/2020, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w momencie wydawania powyższego postanowienia tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), wstrzymał inwestorowi prowadzenie samowolnie realizowanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na terenie nieruchomości nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obręb [...] T., gm. D. pomiędzy działkami nr [...] i [...] w T. przy ul. [...] i [...], a także nałożył obowiązek przedłożenia przez inwestora następującej dokumentacji: zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla powyższych działek; 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie osoby wykonującej projekt i sprawdzającej (posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez tę izbę z określonym terminem ważności); oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; oświadczenie projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Termin końcowy na przedłożenie ww. dokumentacji został wyznaczony na dzień 31 marca 2021 roku. Treść przedłożonej dokumentacji nie może wskazywać, że mamy do czynienia z przyszłym zamierzeniem inwestycyjnym. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wskazał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane doprowadziły do zrealizowania budowli na terenie działek o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. T. w postaci mechanicznego utwardzenia gruntu ograniczonego krawężnikami betonowymi wraz z instalacją elektryczną oświetleniową, nasadzeniami, ogrodzeniem oraz wspólnym zjazdem z drogi krajowej i gminnej, i wobec tego wymagały pozwolenia na budowę. Poza tym został zmieniony sposób zagospodarowania działek objętych niniejszym postępowaniem niezgodnie
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samowolne wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego skutkować musi prowadzeniem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego tzw. postępowania legalizacyjnego.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora, organ stopnia wojewódzkiego w dniu 18 lutego 2021 r. wydał postanowienie Nr 29/2021, którym uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ stopnia powiatowego w dniu 8 kwietnia 2021 r. wezwał K.K., W.K., K. M., M. M. i O.M. do udziału w prowadzonych czynnościach w przedmiotowym postępowaniu poprzez udzielenie na piśmie, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, następujących informacji: wskazania czy realizacja ww. robót budowlanych została zakończona, czy będzie nadal kontynuowana (a jeżeli tak, to w jakim zakresie) oraz jaką formę (funkcję) ostateczną przyjmie utwardzony teren kilku przylegających do siebie nieruchomości ogrodzony i ograniczony krawężnikami betonowymi, stanowiący jedną całość funkcjonalno-użytkową po zakończeniu robót; wskazania czy zrealizowane roboty budowlane na działce nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T. objęte postępowaniem organu spełniają wymagania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia 24 listopada 2004 r. w zakresie przeznaczenia terenu oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (30%) określonej w § 6 ust. 4 pkt 3 lit c. ww. planu; wskazania obecnej funkcji/przeznaczenia utwardzonego terenu kilku przylegających do siebie nieruchomości, ogrodzonego i ograniczone krawężnikami betonowymi, stanowiącego jedną całość funkcjonalno-użytkową; wskazania czy utwardzony teren kilku przylegających do siebie nieruchomości, ogrodzony i ograniczony krawężnikami betonowymi, stanowiący jedną całość funkcjonalno-użytkową, jest lub będzie wykorzystywany w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą K.K. oraz określenia dokładnego jej profilu działania; wskazanie czy od dnia 10 listopada 2020 r. do dnia dzisiejszego utwardzony teren kilku przylegających do siebie nieruchomości, ogrodzony i ograniczony krawężnikami betonowymi, stanowiący jedną funkcjonalno-użytkową, był w jakikolwiek sposób użytkowany (wykorzystywany).
W piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 r. organ stopnia powiatowego zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. o przekazanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...], obr. [...] , T., celem uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy D. o informacje w zakresie zgodności przedmiotowych robót budowlanych na działkach T., [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] , T. w zakresie między innymi przeznaczenia terenu oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (30%) z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. Nr [...] z dnia 24 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 35 z dnia 10 lutego 2005 r., poz. [...] ) dla ww. nieruchomości. Pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. organ stopnia powiatowego doprecyzował powyższe pismo z dnia 8 kwietnia 2021 r. wskazując prawidłowe numery ewidencyjne działek, na których inwestor zrealizował sporne utwardzenie terenu.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. inwestor oświadczył, że realizowane utwardzenie terenu spełnia wymagania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. Nr [...] z dnia 24 listopada 2004 r. w zakresie przeznaczenia terenu oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Wykonane roboty wpisują się w definicję terenu biologicznie czynnego zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nawierzchnia pozwala na naturalną retencję wód opadowych oraz wegetację roślin. Wykonane roboty mają na celu przygotowanie go pod zamierzoną realizację budowy, jak i poprawy estetyki terenu. Utwardzenie terenu nie ma żadnego związku z prowadzoną przez niego działalnością.
W piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. K.M. oświadczyła, iż wskazania, o jakie wnosi PINB, nie należą do niej i jej córek. Kwestie te leżą w zakresie uprawnień i kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Stosownie do jej stanu wiedzy, nie jest ona w stanie wskazać, czy inwestycja została zakończona, gdyż nie zna jej zakresu. Działki nr [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. T. użytkowane były rolniczo i na ich terenie nie jest planowane wg m.p.z.p. Gminy D. prowadzenie działalności gospodarczej. K. M. nie jest znana docelowa funkcja działek rolnych T., [...] , [...] , [...] , [...] obr. T.. Nie jest ona w stanie wskazać czy przedmiotowy teren wykorzystywany będzie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Teren ww. działek wykorzystywany jest do składowania większych partii cementu na paletach.
W piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. W.K. oświadczyła, iż K. K. na działkach [...], [...] , [...] , [...] , [...] dokonał samowoli budowlanej, niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego dla tej części T. przy ulicy [...]. Plan przewiduje tam budownictwo jednorodzinne. Powstały tam parking będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. K. K. ma już kilka takich parkingów w T., lecz o nieco mniejszej powierzchni. Według wiedzy oświadczającej, ludzie mieszkający obok tych parkingów mają dość K.K. i jego uciążliwej działalności. Więc pewnie postanowił się przenieść na ww. działki. Z uwagi na to, iż podniósł nawierzchnię na wysokość ok. 100 cm zaburzył stosunki wodno-prawne. Działka W.K. oraz działka sąsiadów z drugiej strony "stoi w wodzie", co będzie skutkować niszczeniem budynków i ogrodzeń. Oświadczająca wniosła o zobligowanie właściciela do przywrócenia ww. działek do stanu poprzedniego, nie wyrażając jednocześnie zgody na prowadzenie tak uciążliwej działalności. Podkreśliła również, że ostatnio składowano tam dużą ilość palet z cementem, a ponadto cena jej działki znacząco spadła z uwagi na sąsiadowanie z parkingiem.
Do akt sprawy załączono: wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej dot. przedsiębiorcy K.K. działającego pod firmą: K..
W dniu 5 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Urzędu Miasta i Gminy D. z dnia 28 kwietnia 2021 r. stanowiące interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w opinii urbanistycznej sporządzonej przez autora projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dr A.H. Zgodnie z nim dla przedmiotowego terenu obowiązują ustalenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewid. [...], [...] , [...] , [...] i [...] położonych w obrębie geod. T. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r. poz. [...] ). Plan ustalił dla ww. działek: przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające: nieuciążliwa zabudowa usługowa na potrzeby lokalne; przeznaczenie uzupełniające: niezbędne do funkcjonowania budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i usługowych, budynki z pomieszczeniami technicznymi, gospodarczymi, garażami oraz terenami zieleni przydomowej, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej; wśród ustalonych planem parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 35% powierzchni działki budowlanej i minimalny 30% udział powierzchni biologicznie czynnej. Podsumowując, właściciel terenu obecnym stanem zagospodarowania bezspornie naruszył ustalenia obowiązującego planu miejscowego w zakresie określonym w § 6 ust. 8 pkt 4 planu. W pozostałym zakresie niedotrzymanie realizacji planu nie zostało ostatecznie dowiedzione.
W dniu 1 czerwca 2021 r. organ I instancji wydał postanowienie Nr 19/2021, którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T., gm. D. przy ul. [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prowadzących do powstania samodzielnego obiektu budowlanego oraz zobowiązał inwestora/właściciela K.K. realizującego roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T., gm. D., usytuowanych na terenie pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] zlokalizowanych w miejscowości T., przy ul. [...] [...] i [...], do przedłożenia dokumentacji technicznej zawierającej: inwentaryzację wykonanych robót wraz z opisem zastosowanych materiałów, technologii i wszystkich wykonanych warstw utwardzenia na gruncie rodzimym, w formie graficznej i opisowej, uwzględniającej podniesienie terenu od strony dz. nr [...] oraz inwentaryzację geodezyjną; ekspertyzę techniczną, opracowaną na bazie dokumentów wymienionych w punkcie poprzednim dotyczącą:
– prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem konstrukcyjno-wytrzymałościowym i ogólnobudowlanym, zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi, zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasadami wiedzy technicznej,
– wykazania, że użyte materiały budowlane do wykonania warstw utwardzenia na gruncie rodzimym (w tym technologia wykonania tych warstw) i właściwości zastosowanych materiałów mieszczą się w legalnej definicji terenu biologicznie czynnego zawartej w § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez który należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, oraz zawierającą opis dokonanych odkrywek i badań wraz z wnioskami z oględzin. Ponadto, należy określić jednoznacznie docelową funkcję zamierzenia inwestycyjnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W dniu 13 października 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie Nr 234/1/2021, którym odmówił inwestorowi, przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr 19/2021 z dnia 1 czerwca 2021 r., znak: PINB.5160.18.2020.WCH. W dniu 14 października 2021 r. organ stopnia wojewódzkiego wydał postanowienie Nr 173/2021, którym stwierdził, że zażalenie na postanowienie Nr 19/2021 z dnia 1 czerwca 2021 r. zostało wniesione przez inwestora z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a.
W dniu 30 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję Nr 42/2021, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego powstałego w wyniku robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kamieniem (kruszywem) łamanym ubitym mechanicznie, ograniczonym krawężnikami betonowymi, wystającymi około 30 cm ponad powierzchnię utwardzonego terenu, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia jego użytkowanie jako placu składowego wraz z częściowo wykonaną instalacją elektroenergetyczną (oświetlenie terenu) na działkach o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. [...] T., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w § 6 ust. 4 pkt 3 lit. c oraz ust. 8 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r. poz. [...] ).
W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora od powyższej decyzji Nr 42/2021, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr 96/2022 z dnia 31 marca 2022 r. którą uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr 42/2021 z dnia 30 lipca 2021 r. znak: PINB.5160.18.2020.WCH i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że organ stopnia powiatowego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedwcześnie, wobec braku wszechstronnie ustalonego stanu prawnego, w szczególności wobec zaistnienia rozbieżności co do właściwego przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia wynikających z tego wątpliwości na niekorzyść inwestora.
Ponownie prowadząc postępowanie, organ stopnia powiatowego wystąpił pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. do Sądu Rejonowego w W., [...] Zamiejscowy Wydział Cywilny w P. o udzielnie informacji czy sąd ten przeprowadził postępowanie spadkowe po zmarłej W. M.. Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Sąd Rejonowy w W., [...] Zamiejscowy Wydział Cywilny w P. poinformował, że przed sądem nie toczyło się i aktualnie nie toczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po W. M..
W dniu 11 lipca 2022 r. PINB w P. przeprowadził czynności kontrolne na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T., gm. D., zlokalizowanych przy ul. [...] w D. Zgodnie z protokołem: "zastany stan na działkach nr [...], [...] , [...] , [...] , [...] nie uległ zmianie od czasu ostatnich czynności PINB w P. na tym terenie. Zastano utwardzenie terenu kruszywem łamanym, zabezpieczonym krawężnikami betonowymi. Teren działki ogrodzony. Nie są prowadzone roboty budowlane na terenie ani w jego obrębie. Teren jest pusty a na nim nie są składowane żadne przedmioty". Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową.
W piśmie z dnia 19 września 2022 r. W.K. złożyła oświadczenie, dodatkowo przedstawiła dokumentację fotograficzną potwierdzającą, że na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. [...] T., w dalszym ciągu były i są składowane duże ilości cementu workowego. Z załączonych zdjęć wynika, że cement jest przywożony ciągnikami siodłowymi - dużych gabarytów. W związku z powyższym, zapis w protokole, że teren jest pusty i nie są składowane żadne przedmioty, nie odzwierciedla stanu faktycznego. W.K. wniosła o przywrócenie stanu pierwotnego nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla tej części T.
Następnie organ I instancji pozyskał aktualny wypis z rejestru gruntów dot. działek o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T., gm. D. Zgodnie z nim działka nr ewid. [...] - sady, pozostałe - grunty orne. Właścicielem wszystkich działek jest K. K..
W dniu 26 stycznia 2023 r. PINB w P. wydał decyzję Nr 6/2023, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego nałożył na K.K. obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. z § 6 ust. 8 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 30 maja 2016 r., poz. [...] ), stanowiącym że do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, obowiązuje dotychczasowy rolniczy sposób użytkowania i zagospodarowania, wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kamieniem (kruszywem) łamanym, ubitym mechanicznie, na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T., gm. D. mających status działek rolnych/gruntów ornych, poprzez usunięcie utwardzenia z kamienia (kruszywa) łamanego z powierzchni gruntu ww. działek, wraz z rozbiórką obrzeży betonowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2023 roku.
W wyniku rozpatrzenia odwołania K.K., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 9 maja 2023 r. decyzję Nr 89/2023, którą uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr 6/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po przenalizowaniu wytycznych organu II instancji, Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał w dniu 26 czerwca 2023 r. decyzję
Nr 35/2023, którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego, powstałego w wyniku robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu kamieniem (kruszywem), ubitym mechanicznie pięciu przylegających do siebie działek, ograniczonej krawężnikami betonowymi i wydzielonej z przestrzeni ogrodzeniem z prefabrykatów betonowych oraz ogrodzeniem systemowym panelowym, naruszającego § 6 ust. 8 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 30 maja 2016 r., poz. [...] ) stanowiącym, że do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, obowiązuje dotychczasowy, rolniczy sposób użytkowania i zagospodarowania, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T., gm. D. mających status działek rolnych/gruntów ornych, poprzez usunięcie utwardzenia z kamienia (kruszywa) łamanego z powierzchni gruntu ww. działek, wraz z rozbiórką obrzeży betonowych, w terminie do dnia 31 października 2023 roku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł, z zachowaniem ustawowego terminu, K. K.. Odwołujący wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis, bowiem art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest zarezerwowany "wyłącznie dla możliwości wydania postanowienia". Ponadto PINB w P. nie wskazał dlaczego przeprowadzone utwardzenie gruntu na działkach miałoby być wykonaniem w tym miejscu placu składowego. Jest to tym bardziej wymagane, gdyż ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "placu składowego". Nakaz rozbiórki jest niezasadny i wydany w złej procedurze, a nadto dotyczy tylko części obiektu, co jest niespójne. Przedmiotem postępowania jest wyłącznie wykonanie nawierzchni z kruszywa łamanego, które nie jest materiałem budowlanym. Wobec czego, w ocenie odwołującego, w żaden sposób nie doszło do wzniesienia obiektu budowlanego z użyciem materiałów budowlanych. Nadto, przez utwardzenie terenu należy rozumieć wykonanie nawierzchni z kostki betonowej, betonu czy asfaltu, a nie wysypanie kruszywa. W sprawie mamy do czynienia z terenem biologicznie czynnym, a zatem nie można mówić także o naruszeniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D., a teren został zagospodarowany. W ocenie odwołującego w żaden sposób nie doszło do wzniesienia obiektu budowlanego z użyciem materiałów budowlanych. W konsekwencji K. K. wniósł o uchylenie wydanej decyzji oraz ewentualne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło wyłącznie do utwardzenia terenu zgodnie z prawem i umorzenia postępowania.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł jednak podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji w części merytorycznej i zaskarżoną decyzją utrzymał je w tym zakresie w mocy.
Na wstępie swoich rozważań ŁWINB przypomniał, iż ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
Dalej ŁWINB wskazał, że jedną z zasad ustawy Prawo budowlane, dotyczącą prowadzenia robót budowlanych, jest - stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy - wymóg wskazujący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Ustawodawca w art. 29 Prawa budowlanego enumeratywnie wyszczególnił, jakie budowy i roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 3 Prawa budowlanego przez budowę - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś przez roboty budowlane - budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Początkowo organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prowadził niniejsze postępowanie wyłącznie wobec robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu w sposób naruszający Prawo budowlane tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania przyjęto, że wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. [...] T. (mających status działek rolnych / grunty orne / sady) nie mieści się w zakresie regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (dot. działek budowlanych) i wymagało od początku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych. Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa stanowi takie utwardzenie gruntu i zostało przeprowadzone przy użyciu wyrobów budowlanych.
Jednakże, w ocenie organu II instancji, zgromadzony w postępowaniu dodatkowy materiał dowodowy (dokumentacja zdjęciowa) oraz analiza kontekstowa całości sprawy (działalność gospodarcza inwestora, charakter oraz sposób wykonania robót budowlanych, funkcja utwardzonego terenu wskazująca na składowanie towarów) doprowadziła do wnioskowania, że inwestor, wbrew swoim twierdzeniom, wykonał w tej lokalizacji obiekt budowlany - plac składowy, wobec którego nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatem zaistniał stan samowoli budowlanej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, które nie wykluczyły sytuacji, w której mimo utwardzenia tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki dopuszczalne jest przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O tym, czy nie zostanie przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego może też bowiem decydować sposób użytkowania i przeznaczenie terenu utwardzonego.
Ponadto norma prawna zawarta w art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia budowy i wszczęcia postępowania) dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, w szczególności dokonuje się przy istniejącym już obiekcie budowlanym, zaś w rozpatrywanej sprawie wykonanie robót budowlanych nie było powiązane z istnieniem innego samodzielnego obiektu budowlanego w tej lokalizacji, a doprowadziło do powstania samodzielnej budowli o oznaczonej funkcji. Teren taki może pełnić samodzielną funkcję jako plac np. składowy, manewrowy, postojowy.
Kwalifikując analizowany obiekt budowlany jako plac składowy, ŁWINB zauważył, że żaden akt prawny w ramach szeroko rozumianego Prawa budowlanego nie zawiera definicji tego pojęcia, jednakowoż powołał się na stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1898/16, zgodnie z którym: "Prawo budowlane nie definiuje pojęcia plac składowy. Posługując się więc definicją słownikową należy przyjąć, że "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r., Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996 r.). Jest to zatem teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Nie można mieć wątpliwości, że utwardzona i ogrodzona przestrzeń, na której znajdują się przede wszystkim maszyny rolnicze jest w istocie placem składowym".
W realiach niniejszej sprawy, w ocenie organu stopnia wojewódzkiego, mamy do czynienia bezspornie z terenem odpowiednio wydzielonym poprzez ograniczenie całości gruntu krawężnikami betonowymi, dodatkowo ogrodzonym, z odpowiednio utwardzoną nawierzchnią ułatwiającą poruszanie się po niej środków transportu, a także składowanie określonych towarów. Do obiektu prowadzi wybudowany w sposób legalny zjazd z drogi krajowej. Organ wskazał na wysokie prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, że funkcja tego obiektu pozostaje w związku z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą w siedzibie pod adresem T., gm. D., ul. [...] nr [...] z przeważającą działalnością: transport drogowy towarów (kod Polskiej Klasyfikacji Działalności - 49.41.Z). Dowodzi tego również zgromadzona w toku postępowania dokumentacja zdjęciowa, na której widać samochody ciężarowe oraz zafoliowane worki prawdopodobnie z materiałem budowlanym na paletach drewnianych, a zatem na fotografiach utrwalono odbywające się na tym obiekcie czynności związane przeładowywaniem/składowaniem towarów.
Przedstawione powyżej rozważania znajdują również pewne potwierdzenie w opinii urbanistycznej dr A. H. z dnia 27 kwietnia 2021 r., wskazanej przez Burmistrza D. jako autorka obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano tam, iż "zgodnie z oceną autorską obecny stan zagospodarowania terenu tj. po wykonaniu robót budowlanych, znacząco odbiega od standardowych prac przygotowujących teren do zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z możliwością budowy odrębnych budynków gospodarczych, garażowych i usługowych. Nic bowiem nie wskazuje na to, aby właściciel terenu zamierzał budować tu budynki czy budynek mieszkalny i inne obiekty i urządzenia im towarzyszące".
Zdaniem organu II instancji, plac składowy stanowi niewątpliwie budowlę, budowa której nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29-31 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazuje na to brzmienie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie pod pojęciem budowli wymienione zostały przykładowo takie obiekty jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Nadto, należy mieć także na uwadze, że załącznik do ustawy Prawo budowlane wymienia place składowe jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W dalszej części rozpatrywanego przepisu przewidziano odstępstwo od tej reguły, które zostało jednak uzależnione od zaistnienia precyzyjnie wskazanych przesłanek. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (o ile roboty te nie są zakończone) i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Dlatego też organ I instancji dokonał analizy wymaganej zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, że narusza obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy D. przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r. poz. [...]). Stwierdzenie zaistnienia niezgodności inwestycji z istniejącym porządkiem planistycznym oznacza, że w przypadku wdrożenia postępowania legalizacyjnego wobec powstałego obiektu budowlanego - placu składowego nie zaistnieje możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie organu odwoławczego za prawidłowe ustalenie organu I instancji uznać należy, że przeprowadzona inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na tym obszarze porządkiem planistycznym. Przedmiotowy plan miejscowy ustalił dla objętych postępowaniem działek o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] i [...] , obr. T. przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające: nieuciążliwa zabudowa usługowa na potrzeby lokalne; przeznaczenie uzupełniające: niezbędne do funkcjonowania budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i usługowych, budynki z pomieszczeniami technicznymi, gospodarczymi, garażami oraz terenami zieleni przydomowej, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej; wśród ustalonych planem parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 35% powierzchni działki budowlanej i minimalny 30% udział powierzchni biologicznie czynnej. Jednocześnie zgodnie z treścią § 6 ust. 8 pkt 4 planu "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, obowiązuje dotychczasowy rolniczy sposób użytkowania i zagospodarowania".
Organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, że obowiązujący plan miejscowy dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z przeznaczeniem nieuciążliwej zabudowy usługowej na potrzeby lokalne. Jednocześnie do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem należy zachować rolniczy sposób użytkowania terenu. A zatem niezależnie czy inwestor dokonałby zagospodarowania terenu zgodnie z miejscowym planem (wcześniej uzyskując "odrolnienie" terenu) czy też kierowałby się od początku rolniczym charakterem tego terenu, nie mógłby wykonać na tym obszarze robót budowlanym polegających na samoistnym utwardzeniu kilku działek geodezyjnych kruszywem łamanym ubitym mechanicznie w celu wykonania placu składowego, bowiem nie jest to funkcja służąca zabudowie mieszkaniowej, ani nie ma charakteru rolniczego. Ponadto w toku postępowania inwestor nie przedstawił w zasadzie żadnego dowodu, że dąży do zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującym porządkiem planistycznym.
Po trzecie, analizowana inwestycja narusza porządek planistyczny również w kwestii niezachowania przez inwestora 30% minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Bowiem zgodnie z ustaleniami organu I instancji, pasy terenu z nasadzeniami wynoszą kolejno: działka nr [...] - 26%, działka nr [...] - 7%, działka nr [...] - ok. 0%, działka nr [...] - 4%, działka nr [...] - 21% powierzchni działki. A zatem na żadnej z przedmiotowych działek geodezyjnych minimalna 30% powierzchnia biologicznie czynna nie została zachowana. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), teren biologicznie czynny jest to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Skarżący co prawda podnosi, że terenu utwardzonego kruszywem nie można uznać za powierzchnię wyłączoną z powierzchni biologicznie czynnej, ale w ocenie organu II instancji nie jest to zarzut zasługujący na uznanie.
Kruszywo łamane jest materiałem budowlanym o określonym zagęszczeniu, w niniejszej sprawie zostało ubite walcem stalowo-gumowym, co potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie kontroli PINB w P. dnia 10 listopada 2020 r., gdzie utrwalono zarówno stan powierzchni po utwardzeniu jej kruszywem, jak i znajdujący się tam podczas tych robót budowlanych ww. ciężki sprzęt do robót ziemnych, jakim jest walec. Jak wskazuje istniejące orzecznictwo sądowoadministracyjne, utwardzenie terenu zagęszczonym i ubitym tłuczniem nie zapewnia naturalnej wegetacji roślin, a zatem bez znaczenia jest to czy znalazła się tam warstwa żwiru, bowiem w dalszym ciągu jest to powierzchnia nie zapewniająca naturalnej wegetacji roślin, określona w § 3 pkt 22 w zw. z § 39 rozporządzenia. Teren zagęszczony tłuczniem czy też kruszywem (nawet jeśli znajduje się tam warstwa żwiru) nie odpowiada powierzchni biologicznie czynnej. Organ w każdym przypadku bada przy tym podłoże, czy istnieją warunki dla naturalnej wegetacji roślin. Warunkiem zaś koniecznym uznania danego terenu za obszar biologicznie czynny jest spełnienie nie tylko warunku zapewnienia wegetacji roślin, ale również retencji wód.
Konkludując powyższe rozważania, ŁWINB stwierdził, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec samowolnie wybudowanego placu składowego, jednakże ze względu na zaistniałą niezgodność z obowiązującym na tym obszarze porządkiem planistycznym nie może ono doprowadzić do samego faktu legalizacji. W takim wypadku stosownie do
art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest orzec rozbiórkę obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej. Zatem uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Organ odwoławczy dostrzegł jednak częściową wadliwość wydanej decyzji, wymagającą w jego ocenie pewnej korekty. Art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego -stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia - nie zawiera żadnych unormowań odnośnie terminu wykonania rozbiórki, a w związku z tym organ nadzoru nie może takiego terminu w decyzji rozbiórkowej określić (wskazał zaś jako termin wykonania rozbiórki 31 października 2023 r.). Brak podstawy do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki oznacza, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta staje się ostateczna. Nakaz z art. 48 Prawa budowlanego powinien zatem być wykonany z mocy prawa, od momentu, gdy decyzja stała się ostateczna. Winien on być wykonany w terminie niezwłocznym, technicznie i fizycznie uzasadnionym. Dlatego też organ odwoławczy postanowił zmodyfikować zaskarżoną decyzję w zakresie wskazanego w jej sentencji terminu, nie określając w żaden sposób terminu wykonania orzeczonej rozbiórki.
Odnosząc się zaś do odwołania inwestora, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie podzielił podnoszonych w nim zarzutów, które skarżący w większości powielił z treści swoich wcześniejszych odwołań w niniejszej sprawie. W szczególności dotyczy to podstawowego postulatu skarżącego dot. umorzenia przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego, który, zdaniem ŁWINB, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podobnie ocenił zarzut, zgodnie z którym PINB w P. w niniejszej sprawie winien wydać postanowienie, a nie decyzję. Jak bowiem wskazano na wstępie rozważań, zgodnie z wprowadzonymi ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) przepisami przejściowymi: "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Dlatego też w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania obecnie obowiązujące przepisy dot. postępowania legalizacyjnego, które istotnie przewidują jako jego pierwszy etap wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane oraz poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Natomiast odnosząc się do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania adminsitracyjnego, organ wskazał, że z art. 30 § 4 k.p.a. jednoznacznie wynika, że jeżeli śmierć osoby, której przysługiwałby status strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem tego postępowania, organ nie ma obowiązku ustalenia jej następców prawnych. Ewentualnie następcy prawni będą mogli skorzystać z uprawnienia do wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe powoduje, że co do zasady pominięcie strony zmarłej przed wszczęciem postępowania, której następcy prawni nie są organowi znani, nie pozbawi ich należytej ochrony prawnej. Stroną postępowania może być tylko ten, kto ma zdolność prawną w dacie wszczęcia postępowania i jest w stanie wykazać swój interes prawny - potencjalni spadkobiercy muszą wykazać swoje prawa do spadku poprzez przedstawienie stwierdzenia nabycia spadku. Jeśli organ nie ma wiedzy o takich spadkobiercach, nie ma podstaw do zawieszania postępowania i ich poszukiwania. Ochronę prawną tych osób gwarantuje możliwość wznowienia postępowania, jeśli wykażą swój interes prawny już po tym, gdy decyzja stała się ostateczna. Organ administracji nie ma uprawnień do tego aby ustalić krąg spadkobierców we własnym zakresie, jak również interesu prawnego do tego aby zainicjować w tym zakresie postępowanie przed sądem powszechnym bądź wystąpić w imieniu strony o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Tym samym, skoro od 2010 r. nie przeprowadzono postępowania spadkowego po zmarłej W. M. (tym bardziej że była właścicielem nieruchomości sąsiadującej z placem składowym), to niezasadnym byłoby uzależnienie toczącego się postępowania w sprawie samowoli od uporządkowania kwestii związanych z dziedziczeniem na nieruchomości sąsiedniej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł K. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, a przede wszystkim wobec zaistnienia rozbieżności co do ustalenia właściwego przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia wynikających z tego wątpliwości na niekorzyść inwestora,
2) naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez bezzasadne i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] i [...] , obręb ewidencyjny [...] T., Gmina D., samowolnie wybudował plac składowy, na którym jako przedsiębiorca wykonuje czynności składowe, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym, wynikającym przede wszystkim z protokołu Nr [...] z dnia 11 lipca 2022 r. sporządzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. z czynności kontrolnych, związanych z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego oraz z przedmiotem i zakresem działalności gospodarczej wykonywanej na ww. działkach przez skarżącego w ramach przedsiębiorstwa pod firmą K. z siedzibą w T.,
3) naruszenie prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż ww. artykuł zawierający ustawowe znaczenie budowli pod tym pojęciem rozumie obiekt budowlany również w postaci placu składowego,
4) naruszenie prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie definicji pojęcia plac składowy, wobec braku definicji tego pojęcia w szeroko rozumianym Prawie budowalnym, w oparciu o definicję słownikową zawartą w słowniku języka polskiego (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r.; Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996 r.), z pominięciem innych aktów prawnych, np. prawa cywilnego,
5) naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że przeprowadzone przez skarżącego roboty są niezgodne z obowiązującym na tym obszarze porządkiem planistycznym.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji do czasu zakończenia postępowania przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z sekwencji dokonywanych w toku postępowania administracyjnego czynności oraz petitum ww. poszczególnych decyzji podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, iż organy te, zwłaszcza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., nie dokonały wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, a przede wszystkim nie do końca ustaliły właściwy przedmiot postępowania i nie wyjaśniły wszystkich wynikających z tego rozbieżności. Organy rozstrzygnęły wynikające z tego wątpliwości jedynie na niekorzyść inwestora, błędnie kwalifikując ostatecznie roboty wykonane przez skarżącego do wybudowania placu budowlanego. Zastanawiające, w ocenie inwestora, jest to, na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego mogły zaliczyć wykonane przez skarżącego typowe prace polegające jedynie na utwardzeniu i ogrodzeniu pięciu przylegających do siebie działek do obiektu budowalnego i to jeszcze na dodatek w postaci placu składowego? Można odnieść nieodparte wrażenie, że organy nadzoru budowlanego, w szczególności organ I instancji, stosując metodę prób i błędów, poszukiwały przedmiotu postępowania. Dlatego też istnieją uzasadnione zastrzeżenia, czy organy nadzoru budowalnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustaliły prawidłowy (poprawny) przedmiot tego postępowania.
Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego nie dopełniły obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez bezzasadne i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący na działkach nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] i [...] , obręb ewidencyjny [...] T., Gmina D., samowolnie wybudował plac składowy, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym. Zgodnie z protokołem Nr [...] z dnia 11 lipca 2022 r. sporządzonym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. z czynności kontrolnych, związanych z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadzonych na działkach Nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obręb ewidencyjny [...] T., Gmina D. "zastany stan na działkach nr [...], [...] , [...] , [...] , [...] nie uległ zmianie od czasu ostatnich czynności PINB w P. na tym terenie. Zastano utwardzenie terenu kruszywem łamanym, zabezpieczonym krawężnikami betonowymi. Teren działki ogrodzony. Nie są prowadzone roboty budowlane na terenie ani w jego obrębie. Teren jest pusty a na nim nie są składowane żadne przedmioty". Do tego protokołu załączono dokumentację zdjęciową. Jak wynika bezspornie z ww. protokołu skarżący nie wybudował na przedmiotowych działkach placu składowego, na którym jako przedsiębiorca miałby jakoby wykonywać czynności składowe. Ponadto teza postawiona w zaskarżonych decyzjach przez organy nadzoru budowlanego, że skarżący wykonał roboty budowlane w postaci placu składowego pozostaje również w całkowitej sprzeczności z przedmiotem i zakresem działalności gospodarczej wykonywanej na ww. działkach przez skarżącego w ramach przedsiębiorstwa pod firmą K. z siedzibą w T. Niewątpliwie oceniając charakter robót budowlanych poczynionych przez inwestora z punktu widzenia czy prace te są zwolnione przez ustawodawcę zgodnie z art. 29 - 31 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też nie, należy brać pod uwagę również to, w jakim celu inwestor poczynił te prace i w jaki sposób ma zamiar wykorzystać inwestycję, zwłaszcza w sytuacji gdy ma to mieć związek z wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji Nr 171/2023 z dnia 18 sierpnia 2023 r. wywodzi, iż "Należy wskazać na wysokie prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, że funkcja tego obiektu pozostaje w związku z prowadzoną przez inwestora K.K. działalnością gospodarczą w siedzibie pod adresem T., gm. D., ul. [...] nr [...] z przeważającą działalnością: transport drogowy towarów (kod Polskiej Klasyfikacji Działalności - 49.41.Z)". Zaskakujące dla skarżącego jest to, że organ nadzoru budowlanego stawia powyższą tezę nie na podstawie przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów, tylko powołuje się na "wysokie prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością", wskazując przy tym jako uzasadnienie kod Polskiej Klasyfikacji Działalności - 49.41.Z przedsiębiorstwa skarżącego w ramach przeważającej działalności gospodarczej. Sporadyczne pojawianie się w określonym miejscu jakiś samochodów czy też jakiś towarów w żaden sposób nie przesądza, że na tym obiekcie odbywają się czynności związane z przeładowywaniem/składowaniem towarów. Taka wykładnia jest zbyt daleko idąca. Należy przypomnieć, iż kod PKD 49.41.Z oznacza transport drogowy towarów obejmujący: "przewozy towarów realizowane środkami transportu drogowego przystosowanymi do przewozu: dłużyc, inwentarza żywego, towarów zamrożonych lub schłodzonych, towarów ciężkich, towarów masowych, włączając transport cysternami mleka z gospodarstw rolnych, samochodów, odpadów i materiałów wtórnych, z wyłączeniem ich zbierania i usuwania, wynajem samochodów ciężarowych z kierowcą, transport towarów pojazdami napędzanymi siłą mięśni ludzkich lub ciągnionymi przez zwierzęta". Aby ewentualnie można było mówić o przedsiębiorcy wykonywującym czynności składowe na wybudowanym do tego celu placu składowym, to w ramach działalności gospodarczej powinien on posługiwać się kodem PKD 52.10.B oznaczającym magazynowanie i przechowywanie towarów obejmującym: "działalność polegającą na magazynowaniu i przechowywaniu wszystkich rodzajów towarów (z wyłączeniem paliw gazowych): w silosach zbożowych, magazynach towarowych ogólnego przeznaczenia, chłodniach składowych, zbiornikach magazynowych itp., magazynowanie towarów w strefach wolnocłowych, zamrażanie towarów". Jak wynika z załączonego do niniejszej skargi zaświadczenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w wykonywanej przez skarżącego działalności gospodarczej nie występuje kod PKD 52.10.B. Zresztą skarżący nigdy nie wykonywał działalności gospodarczej polegającej na magazynowaniu i przechowywaniu towarów na wybudowanym w tym celu placu składowym.
W ocenie skarżącego organ nadzoru budowlanego naruszył art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż ww. artykuł zawierający ustawowe znaczenie budowli pod tym pojęciem rozumie obiekt budowlany również w postaci placu składowego. Przepis ten w sposób enumeratywny wskazuje jakie obiekty budowlane należy rozumieć pod pojęciem budowli. Nie został w tym przepisie wyraźnie wymieniony plac składowy. Odmienne rozumienie tego przepisu oznaczałoby, iż organy administracji publicznej mogłyby niejako swobodnie do swoich potrzeb dopasowywać różnego rodzaju budowane obiekty budowlane do rozumienia pojęcia budowli. Tym samym organ nadzoru budowlanego dokonał błędnej wykładni ww. art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego.
Zdaniem skarżącego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji Nr 171/2023 z dnia 18 sierpnia 2023 r., wobec braku definicji pojęcia plac składowy w szeroko rozumianym Prawie budowalnym, błędnie przyjął definicję tego pojęcia w oparciu o definicję słownikową zawartą w słowniku języka polskiego (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r.; Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996 r.), z pominięciem innych aktów prawnych, np. prawa cywilnego. Skoro nie ma możliwości skorzystania z wykładni językowej rozumienia słowa plac składowy wobec braku takiego pojęcia w Prawie budowlanym, to nie ma przeszkód aby uzupełnić ten brak przy pomocy wykładni systemowej i funkcjonalno - celowościowej w oparciu o inne obowiązujące przepisy, np. kodeksu cywilnego. Immanentnym elementem związanym z pojęciem plac składowy jest czynność składowania, a z nią nierozerwalnie umowa składu uregulowana w art. 853 i następnych kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem przez umowę składu przedsiębiorca składowy zobowiązuje się do przechowania, za wynagrodzeniem, oznaczonych w umowie rzeczy ruchomych. Przedsiębiorca składowy jest obowiązany wydać składającemu pokwitowanie, które powinno wymieniać rodzaj, ilość, oznaczenie oraz sposób opakowania rzeczy, jak też inne istotne postanowienia umowy. Niewątpliwie do przechowania rzeczy dochodzi na przeznaczonym do tego celu placu składowym, czyli miejscu służącym konkretnie do tej właśnie czynności. Nie może dojść do czynności składowania bez placu składowego, który jest do tego zaprojektowany. Nieodzowną częścią składowania na placu składowym jest przechowywanie cudzej rzeczy za wynagrodzeniem. Z jednej strony mamy do czynienia z przedsiębiorcą składowym, który zawodowo i stale w sposób ustawiczny (wielokrotny) przechowuje na placu składowym za wynagrodzeniem czyjeś rzeczy ruchome, a z drugiej strony mamy do czynienia ze składającym, który daje te rzeczy do przechowania. Bezspornie skarżący nie tylko nie przechowuje za wynagrodzeniem czyichś rzeczy ruchomych na działkach Nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obręb ewidencyjny [...] T., Gmina D., ale w ogóle nie wykonuje działalności gospodarczej polegającej na przechowywaniu towarów na wybudowanym na ten cel placu składowym. Tym samym na wykonane przez skarżącego na ww. działkach roboty budowlane nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wbrew twierdzeniom organu nadzoru budowalnego nie podlegają one rozbiórce.
Ponadto organy nadzoru budowlanego błędnie ustaliły, że przeprowadzone przez skarżącego roboty są niezgodne z obowiązującym na tym obszarze porządkiem planistycznym. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Nr 171/2023 z dnia 18 sierpnia 2023 r. zwraca uwagę, iż w dniu 05 maja 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo Urzędu Miasta i Gminy D. z dnia 28 kwietnia 2021 r. stanowiące interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w opinii urbanistycznej sporządzonej przez autora projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dr A. H.. Zgodnie z nim dla przedmiotowego terenu obowiązują ustalenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewid. [...], [...] , [...] , [...] i [...] położonych w obrębie geod. T. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r. poz. [...] ). Plan ustalił dla ww. działek: przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające: nieuciążliwa zabudowa usługowa na potrzeby lokalne; przeznaczenie uzupełniające: niezbędne do funkcjonowania budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i usługowych, budynki z pomieszczeniami technicznymi, gospodarczymi, garażami oraz terenami zieleni przydomowej, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej; wśród ustalonych planem parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik powierzchni zabudowy - max 35 % powierzchni działki budowlanej i minimum 30 % udział powierzchni biologicznie czynnej.
Niewątpliwie dotychczas wykonane przez skarżącego roboty budowalne są zgodne z ww. ustaleniami planu. Na terenie tych działek mamy do czynienia ze zjazdem, terenem przeznaczonym pod dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, garaże i obiekty infrastruktury technicznej, które mogą być w przyszłości również połączone z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową usługową. Skarżący nie dokończył inwestycji, którą zamierza kontynuować etapami w zależności od możliwości finansowych, organizacyjnych i technicznych. Skoro skarżący faktycznie nie rozpoczął docelowej inwestycji, zresztą której zamierzenia w czasie mogą ulec zmianie i to nawet zasadniczej, to roboty dotychczas wykonane przez niego nie mogą być niezgodne z obowiązującym na tym obszarze porządkiem planistycznym. Tym samym stwierdzenie organu nadzoru budowalnego, że "Podsumowując, właściciel terenu obecnym stanem zagospodarowania bezspornie naruszył ustalenia obowiązującego plany miejscowego w zakresie określonym w § 6 ust. 8 pkt 4 tekstu planu" jest zdecydowanie przedwczesne.
Zważywszy na powyższe, w ocenie skarżącego, należy uznać iż organ naruszył w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego i postępowania mające istotny wpływ na jego wynik. Dlatego konieczna jest ponowna analiza stanu faktycznego i prawnego z poszanowaniem przepisów materialnoprawnych i postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Łd 925/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr 171/2023, znak: WOP.7721.164.2023.KD RPW/3455/2023, utrzymującą w mocy w części merytorycznej, zaś uchylającą w części dotyczącej terminu poprzez niewskazywanie terminu rozbiórki decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 26 czerwca 2023 r. nr 35/2023, znak: PINB.5160.18.2020.WCH, nakazującą inwestorowi K.K. rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego, powstałego w wyniku robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu kamieniem (kruszywem), ubitym mechanicznie, pięciu przylegających do siebie działek, ograniczonego krawężnikami betonowymi i wydzielonego z przestrzeni ogrodzeniem z prefabrykatów betonowych oraz ogrodzeniem systemowym panelowym poprzez usunięcie utwardzenia z kamienia (kruszywa) łamanego z powierzchni gruntu ww. działek, wraz z rozbiórką obrzeży betonowych, w terminie do dnia 31 października 2023 roku, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.
Na wstępie należy podkreślić, iż organy administracji trafnie podkreśliły, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę istotny jest stan prawny z daty budowy. Żeby uznać, że dany obiekt lub poszczególne jego części zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, należy w pierwszej kolejności ustalić datę budowy i stan prawny z daty budowy. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy wykonany obiekt budowlany, według stanu prawnego obowiązującego w czasie wykonania robót, wymagał pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor prowadził prace budowlane najpóźniej w lipcu 2020 r., co wynika jednoznacznie z pisma W.K., datowanego na dzień 6 lipca 2020 r. Zastosowanie znajdą zatem przepisy obowiązujące wówczas.
W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2020 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią obowiązującego wówczas art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Roboty takie nie zostały objęte również obowiązkiem dokonania zgłoszenia, stosownie do ówczesnego brzmienia art. 30 Prawa budowlanego. Pojęcie "utwardzenia gruntu" nie jest jednak zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie zawierał żadnych ograniczeń podmiotowych, ani przedmiotowych. Z jego brzmienia nie wynikało również, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Niemniej jednak wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie analizowanego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że utwardzeniem będzie taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża. Zatem polega on na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2725/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Niesporne jest bowiem, iż skarżący dokonał utwardzenia nawierzchni należących do niego działek za pomocą kruszywa łamanego, co sam przyznał. Utwardzenie zostało przy tym dokonane przy pomocy ciężkiego sprzętu (walca). Niewątpliwie skarżący
nie legitymował się pozwoleniem na prowadzenie robót budowlanych, nie dokonał także zgłoszenia do organów nadzoru budowlanego.
W sprawach dotyczących kwalifikacji prawnej utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, kwalifikacji tej musi towarzyszyć rozważenie definicji legalnych obiektu budowlanego, budowli, budowy, urządzenia budowlanego. Rozumienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może bowiem prowadzić do kolizji z innymi przepisami ustawy.
W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wreszcie, po myśli art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Podstawowa więc różnica między budynkiem czy budowlą jako samodzielnym obiektem budowlanym a urządzeniem technicznym związanym z takim obiektem budowlanym polega na istnieniu budynku bądź budowli jako konstrukcji samodzielnej, odrębnej a urządzenia budowlanego jako konstrukcji niesamodzielnej, pozostającej w bezpośrednim związku funkcjonalnym z budynkiem czy budowlą, pełniącej wobec nich funkcję służebną, zapewniającą możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2023 r., II SA/Bk 902/22, CBOSA).
Utwardzenie powierzchni gruntu może być urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, ale może być też rodzajem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (np. placem składowym). Dlatego też, jak podkreśla się w orzecznictwie, o tym, czy nie został przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego decyduje sposób użytkowania i przeznaczenia utwardzonego terenu. W wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Utwardzenie gruntu może stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. W takim przypadku nie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym. Zatem, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Zatem o tym, czy nie został przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego decyduje sposób użytkowania i przeznaczenia utwardzonego terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 593/12, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 października 2022 r., II SA/Rz 659/22, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie utwardzenie terenu nie zostało dokonane, aby pełnić funkcję służebną wobec zabudowań, znajdujących się na terenie inwestycji, jest on bowiem niezabudowany. Jak stwierdzono w protokole kontroli z 10 listopada 2020 r., "na terenie działek [...], [...] , [...] , [...] , [...] obr. T. wykonano utwardzenie gruntu z kamienia łamanego, ubitego mechanicznie. Działki środkowe utwardzone są w całości oprócz pasów zieleni o szerokości 1,7 m - 3,5 m z nasadzeniami. Na działkach skrajnych również są pasy zieleni o szerokości od 1,30 m do 3,90 m. Całość gruntu utwardzonego jest ograniczona krawężnikami betonowymi wystającymi ponad powierzchnię warstwy utwardzonej o 30 cm. Na działkę środkową od strony ul. [...] w T. (która jest drogą krajową [...] ) prowadzi zjazd. Następnie znajduje się przerwa w ogrodzeniu o szerokości 8 m. Przedmiotowe działki są wygrodzone. Od strony ul. [...] znajduje się ogrodzenie systemowe, stalowe, ażurowe z podmurówką o wysokości 1,80 m. Z kolei od strony przeciwnej (ul. [...] ) wykonane jest ogrodzenie betonowe, systemowe pełne, wysokie na 2,08 m z przerwą o szerokości 12 m. Stwierdzono również studzienkę wodociągową, widoczne przewody i miejsce na słup oświetleniowy". Natomiast w protokole kontroli z 11 lipca 2022 r. wskazano, iż "zastany stan na działkach nr [...], [...] , [...] , [...] , [...] nie uległ zmianie od czasu ostatnich czynności PINB w P. na tym terenie. Zastano utwardzenie terenu kruszywem łamanym, zabezpieczonym krawężnikami betonowymi. Teren działki ogrodzony. Nie są prowadzone roboty budowlane na terenie ani w jego obrębie. Teren jest pusty a na nim nie są składowane żadne przedmioty". Wprawdzie w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r., jak również w skardze, inwestor wskazuje, iż wykonane roboty mają na celu przygotowanie go pod zamierzoną realizację budowy, jak i poprawę estetyki terenu, zaś utwardzenie terenu nie ma żadnego związku z prowadzoną przez niego działalnością. Na terenie tych działek mamy bowiem do czynienia ze zjazdem, terenem przeznaczonym pod dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, garaże i obiekty infrastruktury technicznej, które mogą być w przyszłości również połączone z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową usługową. Skarżący nie dokończył inwestycji, którą zamierza kontynuować etapami w zależności od możliwości finansowych, organizacyjnych i technicznych. Zdaniem Sądu powyższe wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie. Podzielić należy natomiast twierdzenia, zawarte w piśmie Urzędu Miasta i Gminy D. z dnia 5 maja 2021 r., zgodnie z którymi obecny stan zagospodarowania terenu tj. po wykonaniu robót budowlanych, znacząco odbiega od standardowych prac przygotowujących teren do zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z możliwością budowy odrębnych budynków gospodarczych, garażowych i usługowych. Przygotowując bowiem teren do takich prac budowlanych, inwestor z pewnością nie utwardziłby znacznej części działek, pozostawiając jedynie niewielkie pasy zieleni z nasadzeniami.
Skarżący myli się co do tego, że decydujące znaczenie dla oceny, czy prowadził on plac składowy, mają zapisy protokołu kontroli z dnia 11 lipca 2022 r., w którym stwierdzono, iż plac jest pusty i nie są na nim przechowywane żadne materiały. Jak bowiem wynika ze zdjęć nadesłanych organowi I instancji przez W.K. we wrześniu 2022 r., na spornym terenie pojawiły się zaparkowane ciągniki siodłowe z naczepami. Przechowywano również dużą liczbę palet z ładunkiem, prawdopodobnie workami z cementem. Dlatego też organ I instancji słusznie podkreślił, iż zapisy w protokole kontroli odzwierciedlają stan faktyczny jedynie w momencie kontroli. Skarżący, jak i inne strony postępowania, otrzymał zawiadomienie o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego z miesięcznym wyprzedzeniem, miał zatem czas, aby usunąć składowane przedmioty z placu przed kontrolą. Ponadto K.M. w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. wskazała, że na utwardzonych działkach, należących do skarżącego, przechowywane są duże ilości worków z cementem. K.M. w wiadomości e-mail z dnia 7 marca 2023 r., znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, przesłała także dokumentację zdjęciową potwierdzającą powyższe (zdjęcia wykonane w dniach 4 stycznia 2023 r., 30 grudnia 2022 r. i 2 września 2022 r.). Wszystko to jednoznacznie wskazuje, iż skarżący używał utwardzonego terenu do przechowywania materiałów budowlanych na paletach oraz postoju pojazdów ciężarowych. I z całą pewnością nie było to zdarzenie jednorazowe, incydentalne, jak stwierdził podczas rozprawy w dniu 25 stycznia
2024 r. pełnomocnik skarżącego.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, aby uznać utwardzony teren za plac składowy, nie jest konieczne, aby skarżący prowadził działalność gospodarczą, polegającą na magazynowaniu towarów. Nie jest także wymagane, aby przechowywał on rzeczy odpłatnie, na zlecenie innego podmiotu na podstawie cywilnoprawnej umowy składu. Wszak może tam przechowywać przedmioty i materiały należące do niego samego, bądź wykorzystywać plac jako miejsce załadunku/przeładunku towarów, które transportuje w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo rozważyły wszelkie okoliczności, wskazujące na kontekst dokonanego przez inwestora utwardzenia terenu. Brak przesłanek wskazujących na kontynuowanie inwestycji zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, brak innych budowli czy też obiektów budowlanych na spornym terenie, wobec których utwardzenie mogłoby pełnić funkcję służebną oraz potwierdzony zdjęciami fakt przechowywania materiałów i parkowania pojazdów ciężarowych wskazują na wykorzystywanie przedmiotowego terenu jako placu składowego. Decydującym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy Prawo budowlane, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest bowiem kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., II OSK 1716/20, CBOSA).
Kolejną przesłanką, wskazującą iż skarżący winien legitymować się pozwoleniem na budowę przed utwardzeniem terenu, jest treść przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, który wyłącza obowiązek legitymowania się pozwoleniem na budowę dla robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, jednak wyłącznie na działkach budowlanych. Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1181/15, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji. Sąd stwierdził wówczas, że do utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest dokonanie zgłoszenia (choć w lipcu 2020 r. zgłoszenie również nie było wymagane), natomiast do utwardzenia powierzchni gruntu na innych działkach wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast z pozyskanego wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działek o nr ewid. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , obr. [...] T., gm. D., wynika, iż działka o nr ewid. [...] ma status sadu, natomiast pozostałe działki to grunty orne.
W ocenie Sądu, nie zasługują przy tym na uwzględnienie argumenty skarżącego, jakoby pojęcie placu składowego należało definiować przy użyciu pojęć innych dziedzin prawa, np. prawa cywilnego, biorąc pod uwagę treść umowy składu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko dopuszcza się uznawanie placów składowych za obiekty budowlane, posługując się przy definiowaniu tego pojęcia wykładnią językową. Organ II instancji nie powołał się, wbrew twierdzeniom skarżącego, bezpośrednio na definicję słownikową, lecz na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który taką definicję przyjął w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1898/16, LEX nr 235099 (CBOSA), stwierdzając między innymi, że "Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia. Posługując się więc definicją słownikową należy przyjąć, że "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r., Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996 r.). Jest to zatem teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych.". Uznać zatem należy, że organy administracji w kontrolowanej sprawie trafnie zakwalifikowały wykonane przez skarżącego roboty budowlane jako wykonanie placu składowego – obiektu budowlanego.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z lipca 2020 r., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl zaś art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Organy trafnie więc wskazały, iż w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 50 Prawa budowlanego, który dotyczy samowoli budowlanej w przypadkach innych niż obiekty budowlane oraz przeprowadziły badanie zgodności samowoli budowlanej z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego. Sporne działki objęte są bowiem postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia 24 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 35 z dnia 10 lutego 2005 r., poz. [...]), zmienionego uchwałą Rady Miasta D. z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] , [...] , [...] , [...] położonych w obrębie geodezyjnym T. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r. poz. [...] ). Dla przedmiotowych działek w § 6 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające: nieuciążliwa zabudowa usługowa na potrzeby lokalne; przeznaczenie uzupełniające: niezbędne do funkcjonowania budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i usługowych, budynki z pomieszczeniami technicznymi, gospodarczymi, garażami oraz terenami zieleni przydomowej, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej; wśród ustalonych planem parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 35% powierzchni działki budowlanej i minimalny 30% udział powierzchni biologicznie czynnej. Jednocześnie zgodnie z treścią § 6 ust. 8 pkt 4 planu miejscowego "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, obowiązuje dotychczasowy rolniczy sposób użytkowania i zagospodarowania".
Zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, iż samowola budowlana jest sprzeczna z planem miejscowym i brak jest możliwości doprowadzenia jej do zgodności z przepisami prawa miejscowego. Organy w oparciu o przeprowadzone czynności kontrolne dokonały obliczeń powierzchni biologicznie czynnej, jaka pozostała na spornych działkach po utwardzeniu ich powierzchni. Na żadnej z działek wskaźnik ten nie przekracza 30 procent. Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r. pojęcia i określenia użyte w planie, a niezdefiniowane w niniejszym paragrafie, należy rozumieć w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W uchwale nie wskazano, co należy rozumieć przez pojęcie powierzchni biologicznie czynnej, zatem zastosowanie znajdzie tu § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). W myśl tego przepisu ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o terenie biologicznie czynnym - należy przez to rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.
Do wielkości terenu biologicznie czynnego zalicza się w 100% teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację. Do tego terenu należy zaliczyć przede wszystkim grunt, który nie podlegał żadnej ingerencji. Możliwe jest jednakże zaliczenie do niego również powierzchni podlegającej ingerencji technicznej, jeżeli mimo tego możliwy jest tam naturalny wzrost i rozwój roślin. Jako przykład takiego terenu można powołać system paneli trawnikowych czy teren wyłożony kratką eko (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 1436/18, CBOSA).
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 25 października 2022 r., II SA/Bk 480/22 (CBOSA): "utwardzenie terenu zagęszczonym i ubitym tłuczniem nie zapewnia naturalnej wegetacji roślin. Teren zagęszczony tłuczniem czy też kruszywem (nawet jeśli znajduje się tam warstwa żwiru) nie odpowiada powierzchni biologicznie czynnej. Organ w każdym przypadku bada przy tym podłoże, czy istnieją warunki dla naturalnej wegetacji roślin. Warunkiem zaś koniecznym uznania danego terenu za obszar biologicznie czynny jest spełnienie nie tylko warunku zapewnienia wegetacji roślin ale również retencji wód. Ustawa nie definiuje pojęcia retencjonowania wód. Retencja powierzchniowa zależy w największym stopniu od ukształtowania terenu, rodzaju pokrycia i przepuszczalności powierzchni. W powszechnym języku, jeżeli mowa jest o powierzchni biologicznie czynnej, to na myśl przychodzi powierzchnia, gdzie może rosnąć roślinność. Roślinność zaś może rosnąć tam, gdzie grunt zapewnia retencję wody opadowej, czyli gromadzenie się tej wody w gruncie. Z kolei gromadzenie się wody w gruncie, a nie jej spływanie po tym gruncie do niżej położonych obszarów jest możliwe wówczas, gdy grunt umożliwia infiltrację wody, czyli przenikanie wody do gruntu. Nie jest powierzchnią biologicznie czynną teren utwardzony przy pomocy żwiru, gdyż na żwirze naturalna wegetacja roślin nie jest możliwa. Nie jest w związku z tym istotne użycie przez organ zamiennie słów tłuczeń, czy kruszywo, bowiem ze zdjęć dołączonych do oględzin niewątpliwie wynika, że materiał użyty do utwardzenia parkingu Wspólnoty nie pozwala na naturalną wegetację roślin, a zatem nie jest terenem biologicznie czynnym".
W kontrolowanej sprawie, mimo użycia przez skarżącego do utwardzenia terenu kruszywa łamanego, nie sposób przyjąć, aby taka nawierzchnia umożliwiała wegetację roślin. Zostało ono bowiem ubite przy pomocy ciężkiego sprzętu i, zdaniem Sądu, materiał fotograficzny potwierdza, iż jest to nawierzchnia jednolita, uniemożliwiająca wegetację roślin. Co za tym idzie, niemożliwe jest wykorzystanie działek zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem. Skoro zaś okoliczności sprawy nie wskazują, aby skarżący kontynuował inwestycję, zmierzając do zagospodarowania terenu zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, organy słusznie nakazały rozbiórkę obiektu budowlanego.
Odnosząc się do uchylenia decyzją organu II instancji decyzji organu I instancji w zakresie terminu poprzez jego niewyznaczanie (pkt 2 sentencji decyzji organu II instancji), Sąd uznaje stanowisko organu II instancji w tej kwestii za prawidłowe.
Podsumowując stwierdzić należy, że, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a decyzja i uzasadnienie decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi.