II SA/Łd 920/24

II SA/Łd 920/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 311
art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Dnia 13 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 11 października 2024 roku nr GN-III.7581.200.2024.KR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 920/24
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 października 2024 r. (znak: GN-IIL7581.200.2024.KR) Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego K. M. za nieruchomość wywłaszczoną w związku z realizacją inwestycji drogowej.
Z akt sprawy wynika, że Starosta Zgierski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z 18 lipca 2024 r (znak: GN.683.41.2023.JK), działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 311) [dalej: specustawa drogowa], art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego K. M. za nieruchomość położoną w A., oznaczoną jako działka numer [...] o pow. 0,0582 ha, obręb [...], w wysokości 68.200,00 zł.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że opisana powyżej działka została objęta decyzją Starosty Zgierskiego z 28 grudnia 2022 r. (nr 4/2022, znak:AB.6740.1313.2022.MD) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla Burmistrza A., pn. "Rozbudowa ulicy [...] w A. od istniejącej nawierzchni bitumicznej do działki nr ew. [...], obręb [...]" (dalej: decyzja zrid). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z 13 kwietnia 2023 r. (nr 98/2023).
Odszkodowanie przyznano na rzecz K. M., zaś do jego wypłaty zobowiązano Gminę A.
Starosta Zgierski wskazał ponadto, że od 13 kwietnia 2023 r., dz. nr [...] o pow. 0,0582 ha w obrębie [...] stała się własnością Gminy A. Dla działki nr [...] w obrębie [...] w Sądzie Rejonowym w Z. w V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona była księga wieczysta [...]. W dziale I ww. księgi wieczystej ujawniono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Zgodnie z działem II księgi, nieruchomość stanowiła własność K. M. wg stanu na dzień wydania decyzji zrid.
W toku postępowania zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, który ostatecznie w opracowaniu z 2 stycznia 2024 r., uznanym przez Starostę za kompletny, określił wartość nieruchomości na kwotę 68.200,00 zł, na co złożyła się: wartość gruntu - 46.379,58 zł oraz wartość naniesień roślinnych -21.851,54 zł.
K. M. w odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia zakwestionował dokonaną wycenę wywłaszczonej działki. Jako zasadniczy błąd operatu wskazał przyjęcie bez uzasadnienia transakcji z 9 lipca 2021 r. i 30 września 2021 r., tj. z okresu sprzed ponad dwóch lat od daty jego sporządzenia.
Rozpoznając powyższe odwołanie wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do decyzji Starosty Zgierskiego z 28 grudnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla Burmistrza A., pn. "Rozbudowa ulicy [...] w A. od istniejącej nawierzchni bitumicznej do działki nr ew. [...], obręb [...]" działka nr [...] o pow. 0,0582 ha w obrębie [...] stała się własnością Gminy A.
Powołując się na art. 12 ust. 5 specustawy drogowej Wojewoda wyjaśnił, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3). Jak stanowi art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Następnie Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania przez organ I instancji stanowiła wartość ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. R. z 2 stycznia 2024 r. Biegła wskazała, że nieruchomość w dacie wydania decyzji zrid objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie uchwały nr L/467/10 w sprawie zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. z 7 kwietnia 2010 r. rzeczona działka oznaczona była jako 2KDL - droga lokalna, przeznaczenie podstawowe KDL - teren dróg lokalnych (szerokość 25m).
Wojewoda powołując się na § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) podniósł, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Wojewoda zauważył, iż biegła ustaliła, że zaobserwowano transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym. Analizie poddano ceny transakcyjne nieruchomości drogowych z miejscowości J., D. oraz J. w gminie Z., a także na terenie miasta O. Po analizie rynku wyłoniono trzy cechy, które w największym stopniu wpłynęły na wartość rynkową nieruchomości drogowej, tj. potencjał inwestycyjny, lokalizację (odległość od dróg głównych) oraz otoczenie drogi. Jednocześnie przypisano do każdej cechy trzystopniową skalę ocen wraz z charakterystyką. W analizowanym operacie szacunkowym wyodrębniono 11 transakcji. Cena minimalna wyniosła - 48,18 zł/m², maksymalna - 81,53 zł/m², zaś średnia - 55,59 zł/m². Podkreślono, że w badanym czasie nie stwierdzono istotnej zmiany cen ze względu na upływ czasu pomiędzy okresem badania cen a datą wydania, w związku z tym przyjęto zerowy trend czasowy i nie aktualizowano cen nieruchomości podobnych na datę wyceny.
Dla określenia wartości gruntu obliczono wskaźnik korygujący - 1,30327 oraz wskaźnik "wykraczania" poza rynek na poziomie 1,1 (biegła wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość jest co prawda przeznaczona pod drogę klasy lokalnej, jednakże w porównaniu do bazy transakcji znajduje się nieopodal granic miasta Ł., na terenach aglomeracji [...]).
Biorąc pod uwagę powyższe, wartość gruntu wyniosła 46 379,58 zł.
Poza tym biegła wyceniła znajdujące się na działce dęby, topole oraz brzozę. Do wyceny naniesień zastosowano "metodę bydgoską", w ramach której wynik obliczeń stanowi iloczyn wartości bazowej rośliny ozdobnej, współczynnika uwzględniającego koszty pielęgnacji, stosowanego w przypadku dużych roślin wykraczających poza przedziały materiału szkółkarskiego opisanego w tabelach i wskaźnik oceny stanu rośliny, określony indywidualnie (zgodnie z tabelą). Wyjaśniono, że dla drzew liściastych wielkość rośliny określa się wg obwodu pnia, zaś dla drzew iglastych - wg wysokości. W efekcie ustalono, że wartość naniesień wyniosła - 21 851,54.
W tym stanie rzeczy wartość rynkowa wycenianej nieruchomości określono po zaokrągleniu na kwotę 68.200 zł.
Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na charakterystykę przedmiotowej nieruchomości i jej położenie, przyjęcie do porównania nieruchomości zlokalizowanych w tak zdefiniowanym rynku wskazuje na prawidłowy dobór nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednocześnie biegły prawidłowo wytłumaczył kryteria doboru nieruchomości przyjętych w podejściu porównawczym (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i zastosowaną metodę korygowania ceny średniej oraz należycie ustalił wagę cech rynkowych.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewody, za prawidłowe należy uznać stanowisko Starosty, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jako prawidłowy może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Poza tym organ stwierdził, że podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący wzięcia pod uwagę w wycenie dwóch transakcji sprzed ponad dwóch lat bez uzasadnienia nie może przynieść oczekiwanego skutku. Jak wskazał Starosta, biegła 16 kwietnia 2024 r. wyjaśniła, że przenalizowała również transakcje wykraczające poza przedział dwóch lat ze względu na niewielką ilość transakcji nieruchomościami podobnymi w przedziale do dwóch lat. Ponadto Wojewoda dostrzegł, że w operacie szacunkowym podniesiono, iż w badanym okresie nie stwierdzono istotnej zmiany cen w związku z tym przyjęto zerowy trend czasowy i nie aktualizowano cen nieruchomości podobnych na datę wyceny. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw, aby podważać w tym zakresie stanowisko dysponującej wiadomościami specjalnymi biegłej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie ich w oparciu o błędnie sporządzony dowód w postaci operatu szacunkowego z 2 stycznia 2024 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. R.
Skarżący podkreślił, że po zapoznaniu się z operatem szacunkowym wniósł do niego szereg uwag (pismo z 18 grudnia 2023 r.). W wyniku tych uwag rzeczoznawca majątkowy K. R. sporządziła nowy operat z 2 stycznia 2024 r. Zdaniem skarżącego także ten operat zawiera liczne wątpliwości, które strona wykazała w piśmie z 15 lutego 2024. W toku postępowania wątpliwości te, w ocenie strony, nie zostały należycie wyjaśnione i pozostają aktualne, pomimo wyjaśnień rzeczoznawcy z 15 stycznia 2024, 20 marca 2024 oraz 16 kwietnia 2024 r. Zdaniem strony skarżącej, już samo to, że rzeczoznawca musi wykonywać nowy operat a następnie jeszcze korygować, uzupełniać i wyjaśniać swoją pracę świadczy o jej nierzetelności. W toku postępowania I instancji, pomimo uwag dotychczasowego właściciela nie został on poinformowany o jakichkolwiek możliwościach sporządzenia operatu na jego zlecenie i koszt, nie był też informowany o możliwości wynikającej z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to było przedłużane bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, aż wreszcie została wydana decyzja w oparciu o wadliwy operat z 2 stycznia 2024 r.
K. M. podkreślił, że w złożonym odwołaniu wyraził gotowość przedstawienia operatu sporządzonego na jego zlecenie. Jednakże Wojewoda nie pochylił się nawet nad tą możliwością. Uznał jedynie, że decyzja Starosty jest właściwa i utrzymał ją w mocy.
Dalej skarżący podniósł, że operat szacunkowy z 2 stycznia 2024 r. wykonany przez rzeczoznawcę K. R. sporządzony został w oparciu o transakcje rynkowe nieruchomości niebędące podobnymi do nieruchomości wycenianej. Zdaniem skarżącego działka [...] położona w obrębie geodezyjnym [...] miasta A. leży bezpośrednio przy granicy z miastem Ł., a do porównań zostały wzięte nieruchomości, nie tylko oddalone od przedmiotowej nieruchomości, ale także leżące na terenach wiejskich. Jedyna miejska nieruchomość leży w mieście, które jest, pod względem czynników cenotwórczych, kompletnie odmienne od A. Wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona nie został w ogóle wzięty pod uwagę. Zbiór cen transakcyjnych przyjętych do porównań obejmuje jedynie 11 nieruchomości przy czym obecnie tylko 4 (a na dzień sporządzenia operatu 9) mieszczą się w postulowanym w § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832) dwuletnim okresie badania cen. Wobec czego samo stwierdzenie rzeczoznawcy, iż objęła analizą rynek poza okres dwuletni, bo było niewiele transakcji (pismo z 16 kwietnia 2024) nie stanowi uzasadnienia, o którym mowa w § 5 ust.1wyżej opisanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.
Wobec sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 4a i nast. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.) [dalej: specustawa drogowa], było ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, będącej następstwem objęcia tej nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Konieczność ustalenia odszkodowania w sprawie niniejszej wynika z przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy A. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,0582 ha, obręb [...] (powstałą z podziału większej działki) pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej decyzja zrid), czyli decyzji Starosty Zgierskiego z 28 grudnia 2022 r. Skutek ten nastąpił z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. 13 kwietnia 2023 r. Sytuację powyższą regulują przepisy art. 12 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej - w zakresie skutku podziałowego i przejścia własności z mocy prawa, zaś art. 12 ust. 4c, ust. 4f, ust. 5 oraz art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 1d specustawy drogowej w zakresie wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego, obowiązku ustalenia odszkodowania i przedmiotu wyceny oraz wysokości odszkodowania. Wynika z nich, że: odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (wygasa ono bowiem z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna); wysokość odszkodowania za prawo własności gruntu ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, z tym że wysokość odszkodowania za własność zmniejsza się o kwotę równą wartości ograniczonych praw rzeczowych, tę bowiem (ustaloną na dzień, w którym następuje ustalenie odszkodowania) wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały; suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości.
Z wymienionych przepisów wynika również, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], z zastrzeżeniem wyżej wskazanych regulacji art. 18 specustawy drogowej (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mających zastosowanie w sprawach o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową należy wymienić: art. 7 wskazujący rzeczoznawców majątkowych jako uprawnionych do określenia wartości nieruchomości; art. 134 ust. 1 i 2, zgodnie z którymi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (który dotyczy sytuacji niemożności ustalenia wartości rynkowej), wartość rynkowa nieruchomości, zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami; art. 154, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Dla zupełności regulacji wskazać także należy na rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832 z późn. zm.) [dalej: rozporządzenie z 2023 r.], w którym określono szczegółowo rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Odrębny przepis § 49 tego rozporządzenia dotyczy sytuacji zaistniałej w sprawie niniejszej, tj. określania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi publiczne. W ust. 1 stanowi on, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
Dla pełnego zobrazowania regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie niniejszej zwrócić jeszcze należy uwagę na tę część § 49 rozporządzenia z 2023 r., w którym uregulowano sposób ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacjach, w których przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, która na dzień przejęcia nie była przeznaczona pod inwestycję drogową (ust. 3) - jest to tzw. zasada korzyści oraz gdy na realizację inwestycji drogowej przeznaczono nieruchomość będącą pod taką inwestycję już przeznaczoną na dzień wydawania decyzji (ust. 4).
Dodać w tym miejscu należy, że w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie z 2023 r. a nie poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 555 z późn. zm.), a to na mocy § 85 ust. 2 rozporządzenia z 2023 r., który stanowi, że do wycen nieruchomości rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się jego przepisy. W sprawie niniejszej wycenę rozpoczęto przed wejściem w życie rozporządzenia z 2023 r., czyli przed 9 września 2023 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest na 6 lipca 2023 r., a postanowienie o konieczności dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego na 4 września 2023 r.).
Zdaniem Sądu uwzględnienie wszystkich powyższych regulacji odniesionych do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie pozwala na ocenę wydanych decyzji jako niezgodnych z prawem, w szczególności nieprawidłowo oceniających operat szacunkowy co podnosi skarżący.
Z lektury operatu z 2 stycznia 2024 r. wynika, że biegła uwzględniła cel wyceny, obowiązujący stan prawny oraz wskazała opracowania metodologiczne pomocne w wycenie, a także prawidłowo wskazała daty kluczowe z punktu widzenia stanu prawnego (s. 3 - 4 operatu), co nie budzi zastrzeżeń Sądu. Opisała stan prawny nieruchomości wynikający z księgi wieczystej oraz z decyzji zrid z 28 grudnia 2022 r., sięgnęła do dokumentacji geodezyjnej, a 22 września 2023 r. przeprowadziła oględziny nieruchomości dokumentując tę czynność zdjęciami. Wykazała się również certyfikatem potwierdzającym uprawnienia. Operat zawiera również opis samej nieruchomości, opis jej lokalizacji i stanu otoczenia. Biegła wskazała na charakter sąsiedniej zabudowy i jakość ciągów komunikacyjnych (s. 6 operatu). Udokumentowała powyższe mapą poglądową oraz wspomnianą dokumentacją fotograficzną z dnia oględzin. Ustalenia powyższe nie zostały skutecznie zakwestionowane przez strony postępowania, natomiast świadczą o uwzględnieniu przez biegłą w szczególności regulacji art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalenie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. według treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka przeznaczona i oznaczona była jako: 2KDL – droga lokalna.
Jak wyjaśnił biegła na s. 12 operatu do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wybrała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane bądź przejmowane pod drogi z mocy prawa określa m.in. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca ten jest swoistego rodzaju biegłym co powoduje, że granice dopuszczalności oceny sporządzanego przez niego operatu szacunkowego są wąskie, bowiem operat jest oparty na wiedzy specjalistycznej. Stanowisko to jest od wielu lat jednolicie prezentowane w orzecznictwie i nie ulega zmianie. Przykładowo jedynie wskazać można na następujące wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Przepisy u.g.n. określające status rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby zaufania publicznego, zawodowo trudniącej się rzeczoznawstwem majątkowym, odpowiedzialnej za prawidłowość swoich czynności, przewidują określoną w powyższym przepisie samodzielność rzeczoznawcy, który jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe. Podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości należy wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego, który określa wartość nieruchomości" (zob.: wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07. Pogląd ten powtórzono jako aktualny w wyroku NSA z 9 stycznia 2024 r., I OSK 1958/22) - "(...) opinia biegłego jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale ani organ prowadzący postępowanie, ani też sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Z powyższego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (...) w zakresie wiadomości specjalnych operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (...)." (por. wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., I OSK 1739/22).
Nie można również zapominać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do osoby zaufania publicznego, istnieją wobec niego instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W sprawie niniejszej uzasadnienie dokonanego wyboru przez rzeczoznawcę znajduje się na s. 13 i następnych operatu. Wynika z niego, że mając na uwadze, iż badana działka przeznaczona jest pod drogę, rzeczoznawca dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych. Stwierdziła, że na rynku lokalnym brak było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi. Z tych też względów sięgnęła do rynku lokalnego powiatowego (powiat zgierski). Zaobserwowała na tym rynku transakcje nieruchomościami drogowymi. Wyjaśniła przy tym, iż są to transakcje dotyczące gruntów położonych na terenach wiejskich przeznaczone pod drogi gminne. Jednakże – jak podkreśliła – dotyczą terenów w większości położonych nieopodal granic miasta Zgierza, a ponadto znajdują się w pobliżu terenów z dużym potencjałem inwestycyjnym (tereny magazynowe). Uwzględniając przedmiot i cel wyceny, analizie poddała ceny transakcyjne nieruchomości drogowych z miejscowości J., D. oraz J. w gminie Z. oraz nieruchomość na terenie miasta O. Jak przy tym wyjaśnił analizie poddano cechy nieruchomości takie jak: lokalizacja (odległość od dróg publicznych krajowych), stan zagospodarowania otoczenia (sąsiedztwo), uzbrojenie, jakość drogi dojazdowej, klasa drogi. Przy rozpatrywaniu lokalizacji nieruchomości uwzględniano przy tym sąsiedztwo.
Wyselekcjonowała jedenaście transakcji stwierdzając ich dostateczną ilość do wykonania wyceny. W tym miejscu wskazać trzeba, że to rzeczoznawca podejmuje ostateczną decyzję o tym, czy określona liczba transakcji jest wystarczająca do dokonania wyceny, co czyni z punktu widzenia celu wyceny, przedmiotu wyceny oraz cech nieruchomości porównywanych. W ocenie Sądu przyjęcie przez biegłą do oceny 11 transakcji nie podważa automatycznie - jak zdaje się to wywodzi się w skardze - kolejnych wniosków biegłej o tym, że jest to wystarczająca liczba transakcji do przeprowadzenia wyceny. To, że rynek jest słabo rozwinięty nie oznacza, że nie da się wyselekcjonować wystarczającej liczby nieruchomości podobnych, zwłaszcza że standardem przeprowadzenia metody porównywania parami jest wyselekcjonowanie – jak stanowi rozporządzenie z 2023 r. - kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne. Przy czym, jak wynika z powoływanego rozporządzenia z 2023 r., przy zastosowania metody korygowania ceny średniej, wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną.
W tym konkretnym przypadku biegła jako cechy, po przeprowadzonej analizie rynku, przyjęła cechy, które w największym stopniu wpłynęły na wartość rynkową nieruchomości drogowej, tj. potencjał inwestycyjny, lokalizację (odległość od dróg głównych) oraz otoczenie drogi. Jednocześnie przypisała do każdej cechy trzystopniową skalę ocen wraz z charakterystyką (bardzo dobry, dobry, słaby). Dla wycenianej działki przyjęła cechy czynników cenotwórczych: lokalizacja (odległość od dróg głównych) – bardzo dobra – do 1 km od drogi krajowej i 1,5 km do zjazdu na S14; potencjał inwestycyjny – dobry – działka położona wśród terenów przeznaczonych głównie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, teren mniej atrakcyjny inwestycyjnie; otoczenie drogi – bardzo dobre – działka położona wśród nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, ma bliski dostęp do różnych usług. Następnie porównała oceny cech rynkowych nieruchomości szacowanej i porównywanych oraz przedstawiła wyniki szacowania metodą korygowania ceny średniej. W analizowanym operacie jak wskazano wyżej biegła wyodrębniła 11 transakcji. Cena minimalna wyniosła - 48,18 zł/m2, maksymalna - 81,53 zł/m2, zaś średnia - 55,59 zł/m2. Istotne jest przy tym, że w badanym czasie biegła nie stwierdziła istotnej zmiany cen ze względu na upływ czasu pomiędzy okresem badania cen a datą wydania oceny, w związku z czym przyjęła zerowy trend czasowy i nie aktualizowała cen nieruchomości podobnych na datę wyceny. Powyższe ma też znaczenia dla oceny zarzutu skarżącego co do wzięcia pod uwagę w wycenie dwóch transakcji sprzed ponad dwóch. Kwestia ta w ocenie Sądu nie może mieć zasadniczego znaczenia dla sprawy, albowiem przede wszystkim zauważyć należy, iż – jak wskazał już Starosta w swojej decyzji, biegła w piśmie z 16 kwietnia 2024 r. wyjaśniła, że przenalizowała również transakcje wykraczające poza przedział dwóch lat ze względu na niewielką ilość transakcji nieruchomościami podobnymi w przedziale do dwóch lat. Mając natomiast na uwadze, co podniesiono wyżej, iż w operacie szacunkowym wskazano, iż w badanym okresie nie stwierdzono istotnej zmiany cen w związku z tym przyjęto zerowy trend czasowy i nie aktualizowano cen nieruchomości podobnych na datę wyceny, to powyższe nie może mieć decydującego wpływu na ocenę wiarygodności operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu brak jest podstaw, aby podważać w tym zakresie stanowisko dysponującej wiadomościami specjalnymi biegłej.
Lektura operatu nie pozwala także – zdaniem Sądu - na podzielenie zarzutu skargi sporządzenia wyceny w oparciu o transakcje rynkowe nie będące podobnymi do nieruchomości wycenianej. Dysponująca wiadomościami specjalnymi biegła wskazała bowiem w operacie, że cechami rzutującymi na cenę są lokalizacja, potencjał inwestycyjny i otoczenie drogi. Przedstawiła przy tym również charakterystyki przypisane poszczególnym ocenom w trzystopniowej skali (bardzo dobra, dobra, słaba). Stwierdzenie w skardze, że nieruchomości wzięte do porównań leżą w większości na terenach wiejskich nie ma tutaj znaczenia. Raz jeszcze należy podkreślić, że biegła wyjaśniła w operacie, iż dla określenia wartości gruntów obliczyła wskaźnik korygujący (1,30327) oraz wskaźnik "wykraczania" poza rynek na poziomie 1,1. Wyjaśniła w tym względzie, że nieruchomość wyceniana jest co prawda przeznaczona pod drogę klasy lokalnej, jednakże w porównaniu do bazy transakcji znajduje się nieopodal granic miasta Ł., na terenach aglomeracji [...]. Podniosła także, że z punktu widzenia cech wpływających na cenę, działka położona w D., gminie Z. uzyskała najwyższą cenę, ponieważ jest położona ok. 700 m od autostrady [...] i drogi wojewódzkiej [...], wśród terenów zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, zaś w dalszej odległości znajdują się grunty o wysokiej atrakcyjności inwestycyjnej. Zatem niekoniecznie, jak sugeruje skarżący, wzięcie pod uwagę w wycenie działek z miast, zwiększyłoby wysokość odszkodowania. Pamiętać przy tym należy, iż pojęcie "podobieństwa" ujęte w rozporządzeniu z 2023 r. jest kategorią prawną, bowiem definicja nieruchomości podobnej wynika z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym to przepisem jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sąd dostrzega, że działki wzięte do porównania nie są w większości położone w ośrodkach miejskich, a na terenach wiejskich. W odniesieniu jednak do zarzutu weryfikowalności podobieństwa, wskazać trzeba, że "Cechy różniące, a takie zawsze występują, nie mogą być przedmiotem nadmiernego eksponowania prowadzącego do zanegowania istnienia podobieństwa. Ponadto tego rodzaju cechy różnicujące, tak długo nie stanowią przeszkody do uznania istnienia podobieństwa, jak długo istnieje możliwość ich zniwelowania współczynnikami korygującymi, a to czynników korygujących stosowanie należy do wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego" (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., I OSK 1958/22). Uznać zatem należy, że stanowisko biegłej w takim zakresie jaki możliwy jest do oceny na gruncie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - nie budzi uwag krytycznych. Poza oceną Sądu pozostają bowiem takie kwestie jak: przypisanie wartości poszczególnym cechom rynkowym nieruchomości.
Nie mogło też zostać uwzględnione domaganie się przeprowadzenia dowodu z nowego operatu szacunkowego bądź wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przeprowadzenie oceny operatu na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze dlatego, że na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona, nie zgadzając się z wyceną oraz z tym, że organ nie stwierdził podstaw do wystąpienia o ocenę operatu przez ww. organizację, mogła we własnym zakresie do takiej organizacji się zwrócić. Z przepisu art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzić wniosku o istnieniu obowiązku organu wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie takiej oceny, zwłaszcza gdy organ nie powziął wątpliwości co do prawidłowości operatu. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyduje zatem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. przykładowo wyrok z 26 marca 2024 r., I SA/Ol 56/24). Po drugie, stosownie do treści art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Dlatego - i w tym zakresie Sąd zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem - aby zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy też przyjmującą inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym należy pamiętać, że kontroperat podlega ocenie jak każdy dowód z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu bierności w tym względzie organu, oprócz wskazanych powyżej argumentów, podnieść jeszcze należy, iż to na stronie wywodzącej określone twierdzenia spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2007 r., IV SA/Wa 1223/07). Nie można bowiem przyjąć, że w realiach niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy to strona skarżąca kwestionuje operat szacunkowy, a organ nie ma do niego zastrzeżeń, to organ administracji miałby dokonywać jeszcze dodatkowych starań w celu przeprowadzenia dowodów w postaci nowego operatu. Obowiązek współdziałania organu oraz stron w postępowaniu dowodowym opiera się bowiem na spostrzeżeniu, że strona postępowania administracyjnego jest uprawniona do przedstawiania dowodów na swoją korzyść. Strona, która nie akceptuje treści wynikającej z dowodów przeprowadzonych przez organy, ma prawo dochodzić swoich racji, korzystając ze środków dowodowych dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia bowiem raz jeszcze wymaga, że pomimo istnienia w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jednak ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.
Odnosząc się do podnoszonej jedynie marginalnie w skardze kwestii nie zawarcia w decyzji organu I instancji orzeczenia w sprawie przyznania skarżącemu 5% wartości nieruchomości, zgodnie z regulacją art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w ocenie Sądu zarzut ten nie znajduje uzasadniania. Wbrew bowiem twierdzeniom ujętym w skardze, do kwestii ewentualnego powiększenia odszkodowania o 5% odniósł się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, dowodząc że nie ma ku temu podstaw. Powyższego natomiast skarżący nie kwestionował na etapie odwołania do Wojewody Łódzkiego. Zdaniem Sądu, brak powiększenia odszkodowania jest w rozpatrywanej sprawie zasadny, co – jak wskazano wyżej - umotywował Starosta Zgierski. Zauważyć przy tym należy, iż strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o wydaniu nieruchomości w stosownym terminie.
Odnośnie do kwestii wyceny znajdujących się na nieruchomości naniesień strona skarżąca nie podnosiła żadnych zarzutów merytorycznych. W tym zakresie biegła, w ocenie Sądu, prawidłowo wyceniła znajdujące się na działce dęby, topole oraz brzozę. Do wyceny naniesień zastosowała tzw. metodę bydgoską, w ramach której wynik obliczeń stanowi iloczyn wartości bazowej rośliny ozdobnej, współczynnika uwzględniającego koszty pielęgnacji, stosowanego w przypadku dużych roślin wykraczających poza przedziały materiału szkółkarskiego opisanego w tabelach i wskaźnik oceny stanu rośliny, określony indywidualnie (zgodnie z tabelą). Wyjaśniła, że dla drzew liściastych wielkość rośliny określa się wg obwodu pnia, zaś dla drzew iglastych - wg wysokości. W efekcie ustaliła, że wartość naniesień wyniosła - 21 851,54. Powyższe, co wskazano już wyżej, nie było kwestionowane przez stronę skarżącą.
Podsumowując stwierdzić należy, że organy przeprowadziły wszystkie niezbędne dowody, dokonały ich prawidłowej oceny, w tym oceny operatu szacunkowego, skontrolowały przesłanki, na jakich rzeczoznawca oparła swoje twierdzenia i prawidłowość jego rozumowania. Decyzja zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, również tych wymienionych w skardze.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jako prawidłowy może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Tym samym nie znajdują uzasadniania zarzuty skargi, w szczególności dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
lp