II SA/Łd 919/08

II SA/Łd 919/08 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2009-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art. 32, art. 33, art. 34, art. 119, art. 121, art. 122
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. Z. i M. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...]) Wojewoda Ł., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. i M. Z. na postanowienie Prezydenta Miasta P. nr [...], z dnia [...] r. (znak: [...]), w sprawie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4000,00 zł oraz obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym – udostępnienia części działki przy ul. S. [...] w P. w celu wykonania robót remontowych ściany wschodniej budynku mieszkalnego należącego do J. i .B.J., usytuowanego na terenie działki przy ul. S. [...], w granicy z działką J. i M. Z. – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Wskazanym postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nałożono na skarżących grzywnę w celu przymuszenia oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia, z powodu uchylania się przez skarżących od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym orzekającym o niezbędności wejścia na teren posesji należącej do skarżących w związku z koniecznością remontu ściany granicznej. Organ podkreślił, że pomimo upomnienia skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku.
W zażaleniu z dnia [....] r. J. i M. Z. zarzucili naruszenie art. 33 punkt 1, 2 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 47 ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Wskazali, że nie uchylają się od wykonania tego obowiązku i są gotowi wpuścić sąsiadów na teren swojej nieruchomości celem wykonania remontu ściany, ale sprzeciwiają się wykonaniu docieplenia budynku kosztem ich nieruchomości.
W dniu [...] r. skarżący wnieśli również zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzucając naruszenie przepisu art. 33 punkt 1, 2, 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z przepisem art. 47 ust. 1, 2, 3 ustawy – Prawo budowlane, wnosząc o umorzenie postępowania i uchylenie zastosowanego środka egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia [....] r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stosowany w sytuacji wyczerpania wszystkich możliwości porozumienia się stron w trybie art. 47 ust. 1 tejże ustawy, reguluje sytuacje gdy wejście inwestora na teren sąsiedni ma mu umożliwić wykonanie robót budowlanych na terenie, co do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja ostateczna Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. wydana na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane spowodowała nabycie przez inwestora prawa wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oraz powstanie obowiązku czasowego udostępnienia sąsiedniej nieruchomości po stronie jej właściciela.
Organ odwoławczy wskazał nadto, że zgodnie z treścią art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stronie zobowiązanej przesłano pisemne upomnienie z dnia [...] r., a następnie, wobec braku dobrej woli zobowiązanych wszczęto przedmiotowe postępowanie egzekucyjne i nałożono na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. organ egzekucyjny wskazał, że decyzja ta jest ostateczna> Natomiast wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym i postępowanie egzekucyjne nie może być z tego powodu umorzone.
W skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia Wojewody Ł., obszernie przedstawiając stan sprawy. Podnieśli zarzuty takie, jak na etapie postępowania administracyjnego. Wskazali również na naruszenie przepisu art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wnieśli o załączenie do akt niniejszej sprawy akt postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta P. w sprawie wznowienia postępowania o sygn. akt [...]. Natomiast w piśmie z dnia [...] r. skarżący załączyli do akt sprawy obszerną dokumentację dotyczącą przebiegu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko postanowienia zaskarżonego, ale również postanowienia go poprzedzającego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), który pozwala na nałożenie grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Należy również wskazać na treść art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stosowany jest w sytuacji wyczerpania wszystkich możliwości porozumienia się stron w trybie art. 47 ust. 1, bowiem wskazuje uwarunkowania, gdy wejście inwestora na teren sąsiedni ma mu umożliwić wykonanie robót budowlanych na terenie, co do którego posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skonstatować należy również, iż przesłankę nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia stanowiło niewykonanie przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. orzekającej o niezbędności wejścia na teren posesji skarżących w celu wykonania robót remontowych ściany wschodniej budynku mieszkalnego należącego do J. i B. J.
Zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z treścią art. 32 tejże ustawy, jak również postanowienie o nałożeniu grzywny.
Z przepisu tego nie wynika jednak, że nakłada on na organ egzekucyjny obowiązek jednoczesnego przesłania powyższych. dokumentów, szczególnie że zastrzeżenie zawarte w punkcie 1 tego przepisu dotyczy sytuacji wyjątkowej, tj. obowiązku doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32 omawianej ustawy). Zasadą jest bowiem, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 omawianej ustawy), a wskazany tam obowiązek może być podstawą formułowania zarzutów prowadzących do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, choćby jako skutek wykonania obowiązku. Również zastosowanie środka egzekucyjnego (wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) nie jest możliwe, jeśli chociażby egzekwowany obowiązek został wykonany (art. 7 § 3 tejże ustawy).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy wskazać, że skarżący w dniu [...] r. wnieśli dwa środki zaskarżenia: zażalenie na postanowienie z dnia [....] r. o nałożeniu grzywny, ale również zarzuty w stosunku do prowadzonej egzekucji administracyjnej. W trybie odwoławczym Wojewoda Ł. rozpoznał wniesione zażalenie, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Natomiast organy administracji całkowicie pominęły fakt wniesienia przez skarżących zarzutów – jako odrębnego środka zaskarżenia.
Uwzględniając fakt, iż postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego przesłano łącznie z odpisem tytułu wykonawczego oraz pouczeniem, iż zobowiązanym służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34 omawianej ustawy) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, a skarżący wnieśli zarówno zażalenie, jak i zarzuty, to nie może budzić wątpliwości, iż zarzuty winny być rozpoznane w trybie art. 33 i art. 34 § 1 tejże ustawy. Podstawy zarzutów ujęte w przepisie art. 33 omawianej ustawy dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich rozpatrzenia zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego.
Wydaje się zatem oczywiste, iż w pierwszej kolejności organy egzekucyjne winny rozpoznać wniesione zarzuty, jeżeli tylko odpowiadają one formalnym warunkom ich wniesienia, bowiem podniesione w nich argumenty dotyczą całego postępowania egzekucyjnego warunkując możliwość dalszego prowadzenia egzekucji. Tak więc organ odwoławczy mógł rozpoznać wniesione zażalenie dotyczące nałożonego środka egzekucyjnego dopiero po zbadaniu zasadności zarzutów tyczących całego postępowania egzekucyjnego. (vide:. M. Mincer-Jaśkowska: glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4/92).
Należy w tym miejscu wskazać, iż przepisy art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu ochronę interesów zobowiązanego w sytuacjach, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub egzekucja jest niedopuszczalna (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2001 r., w sprawie sygn. akt I SA/Gd 1637/2001).
Dodatkowo należy podkreślić, że przepis art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, który stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, to grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.
Zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., w sprawie sygn. OSK 1148/2004 – LEX nr 164945, czy też wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., w sprawie sygn. II OSK 510/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 168). Skoro tak, to organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne usprawiedliwiające nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod jakiejkolwiek kontroli, w tym kontroli ze strony sądu.
Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji i mając na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, w uzasadnieniu postanowienia winien przytoczyć okoliczności wyjaśniające dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie powyższej kwestii, w której zastosowany środek, z jednej strony zapewni efektywność egzekucji, a z drugiej będzie jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Powyższe wskazanie wynika również z przepisu art. 7 § 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych – środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego.
Tymczasem w uzasadnieniach postanowień organów egzekucyjnych obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w kwocie 4000 złotych. Rozstrzygnięcie takie jest sprzeczne przepisem art. 107 k.p.a., który wskazuje jakie elementy powinny znaleźć się u uzasadnieniu orzeczenia organu administracji. Postanowienia wydane w przedmiotowej sprawie nie nadają się do kontroli z punktu widzenia norm przestrzegania prawa.
Mając na uwadze, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć organów obu instancji nastąpiło z zasadniczych powodów, w tym na skutek pominięcia i nie rozpoznania zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego, to sąd w niniejszym postępowaniu nie oceniał argumentacji skarżących, która stanowi w istocie powielenie zgłoszonych przed organem administracji zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..
D.T.