II SA/Łd 917/24

II SA/Łd 917/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 311
Art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 344
Art. 130 ust. 2, art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 64b, art. 64e, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 149 § 2, art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 28 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2025 roku sprawy ze sprzeciwu B. D. i B. D.1 od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 4 listopada 2024 roku znak: GN-III.7581.187.2024.PP w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw. ał
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki, decyzją z 4 listopada 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez B.D. i B.D.1 oraz Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki, od decyzji Starosty Tomaszowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 27 czerwca 2024 r., którą:
1) ustalono na rzecz małżonków: B.D. i B.D.1, odszkodowanie w łącznej wysokości 68.535,00 zł, z tytułu nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę Tomaszów Mazowiecki, prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek [...] o pow. 0,0083 ha i [...] o pow. 0,0172 ha oraz [...] o pow. 0,0034 ha, położonych w obrębie [...] K., jednostka ewidencyjna T. - Gmina, objętych decyzją ostateczną Starosty Tomaszowskiego Nr 7/2019 z 5 grudnia 2019 r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej "polegającej na budowie i rozbudowie drogi gminnej nr [...] ul. [...] i części ul. [...] w K.", w tym:
- za grunt działki nr [...] o pow. 0,0083 ha i działki nr [...] o pow. 0,0172 ha w wysokości 10.807,00 zł,
- za grunt działki nr [...] o pow. 0,0034 ha w wysokości 1.441,00 zł,
- za naniesienia budowlane w wysokości 53.287,00 zł,
- za nasadzenia roślinne w wysokości 3.000.00 zł
2) odmówiono powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt. 1 o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w (Dz.U. z 2024 r. poz. 311 - u.z.r.i.d);
3) do wypłaty wskazanego w pkt. 1 niniejszej decyzji odszkodowania zobowiązano Gminę Tomaszów Mazowiecki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu przypomniano, że Starosta Tomaszowski, decyzją z 27 czerwca 2024 r., m. in. na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18, 22 ust. 1 u.z.r.i.d, art. 9a, art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la, 2, art. 134, 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. - u.g.n.), oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 688), orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 68.535,00 zł za ww. nieruchomość, oznaczoną numerami działek: [...] i [...] oraz [...]. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę Tomaszów Mazowiecki i przyznano je na rzecz małżonków B.D. i B.D.1. Nieruchomość oznaczona dawnymi numerami: [...],[...],[...] ha uregulowana była w księdze wieczystej, gdzie jako właściciele nieruchomości, wpisani są: B.D. oraz B. D.1, na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wydzielone z niej działki nr [...], [...] i [...] przeszły na własność Gminy Tomaszów Mazowiecki, na podstawie ww. decyzji Starosty Tomaszowskiego z 5 grudnia 2019 r., o udzieleniu Wójtowi Gminy Tomaszów Mazowiecki zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za ww. działki ustalono na podstawie operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego z 9 listopada 2022 r., których aktualność została potwierdzona klauzulą z 29 listopada 2023 r. 2 W związku z tym, iż byli właściciele, zdaniem organu orzekającego, nie wydali nieruchomości w terminie wskazanym w art. 18 ust. le pkt 3 specustawy drogowej, a Starosta nie zastosował przywołanego przepisu stanowiącego o powiększeniu wartości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Odwołania wnieśli:
- B.D. i B.D.1, wskazując przede wszystkim na błędne przyjęcie przeznaczenia wycenianej nieruchomości (drogowe nie zaś budowlane), brak uwzględnienia bonusu 5%, biorąc pod uwagę, iż byli właściciele nie czynili przeszkód w objęciu nieruchomości oraz ustalenie wartości odtworzeniowej naniesień w wysokości, która nie pozwoli na ich odtworzenie;
- Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki, zarzucając oparcie się o błędnie sporządzony operat szacunkowy, a przez to niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia. Gmina Tomaszów Mazowiecki nie zgodziła się z wysokością kwoty za 1 m2 ogrodzenia (tj. 319,96 zł/m2), a co za tym idzie z wartością odtworzeniową przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Wartość określona w przedstawionej wycenie zdaniem Gminy jest nieadekwatna w odniesieniu do cen rynkowych. W związku z powyższym, Gmina uzyskała kilka ofert od lokalnych przedsiębiorców, przedstawiających obecne ceny materiału oraz montażu ogrodzenia betonowego, na podstawie analizy których Gmina stwierdziła, że wartości wyliczone przez biegłą w operacie szacunkowym są znacznie zawyżone i odbiegają od cen rynkowych.
Wojewoda wskazał dalej, że generalną zasadą jest, iż brak jest możliwości przyjęcia do analizy nieruchomości gruntowych zabudowanych, gdy przedmiot wyceny w części w jakiej został przejęty był niezabudowany. Księgi wieczyste odnoszą się do stanu prawnego nieruchomości, rejestr ewidencji funtów i budynków do oznaczenia nieruchomości (numeracji, powierzchni, granic). Sposób korzystania z nieruchomości określają uwarunkowania planistyczne terenu. Operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa ma określać wartość nieruchomości według jej przeznaczenia, co wynika wprost z art. 154 u.g.n., co obliguje biegłego do przyjęcia analizy rynku według kryterium uwarunkowań planistycznych terenu. Fakt, iż działki przed podziałem były użytkowane jako część nieruchomości zabudowanej, nie oznacza iż nie były w studium oznaczone jako fragment drogi. Jedna działka może posiadać wiele fragmentów o różnych przeznaczeniach. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności, ustalenie przez organ administracji publicznej, adekwatnie do art. 154 u.g.n, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a załączona dokumentacja nie potwierdza przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia prawidłowego przeznaczenia nieruchomości. W ocenie Wojewody nie sposób, na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdzić by faktycznie działki przeznaczone były w studium pod drogę, zestawiając posiadany materiał dowodowy z danymi przedstawionymi na stronie internetowej tomaszowmazowiecki.e-mapa.net, odnoszącymi się do działek nr [...],[...] i [...], przy ul. [...]. Również z oświadczeń byłych właścicieli, wynika, że przejęte części działek nigdy wcześniej, w żadnym fragmencie, nie stanowiły powierzchni pasa drogowego, a projekt przebudowy ul. [...] w K. przewidywał powiększenie istniejącego przed 5 grudnia 2019 r. pasa drogowego, między innymi z ich nieruchomości, ale nie wykorzystano całej powierzchni pasa już istniejącej drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]). Powyższe poddaje w wątpliwość dostatecznie wyjaśnienie zagadnienia związanego z przeznaczeniem całości działek pod drogę.
Wojewoda podkreślił ponadto, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Tymczasem do określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej o przeznaczeniu drogowym w pierwszym etapie dokonano analizy miejscowego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz działek stanowiących grunty przyległe do ww. działek z ostatnich 2 lat. Organ zauważył jednak, że w przypadku szacowania działek o przeznaczeniu drogowym wytypowane do porównań transakcje, by mogły spełniać kryterium podobieństwa, również powinny posiadać przeznaczenie drogowe (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Jedynie wynikające z dokumentu o charakterze planistycznym przeznaczenie pod drogę warunkuje, że nieruchomość stanowi tzw. nieruchomość drogową (w operatach szacunkowych z 9 listopada 2022 r. tylko dwie nieruchomości porównawcze mają przeznaczenie wynikające z planu miejscowego). Jednocześnie wyjaśniono, że przeznaczenie pod drogę należy rozumieć jako przeznaczenie pod pas drogowy, w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach, a do oszacowania zostały wykorzystane transakcje gruntami zakupionymi pod inwestycje drogowe, które przylegały do gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę, co w ocenie biegłej świadczy o podobieństwie wykorzystanych transakcji do szacowanych działek (pismo z 10 stycznia 2023 r.). Wyceniając działki nr [...], [...] i [...] w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi biegła uznała, iż najważniejszym elementem mającym wpływ na cenę w trzystopniowej skali jest lokalizacja i otoczenie (29% średnie), następnie uzbrojenie (26% korzystne), kształt działki (25% niekorzystny), odległość od dróg głównych (20% korzystna). Jak zaznaczył organ odwoławczy w wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę brak jest jednak opisu i charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej (dla transakcji z dnia 7 i 27 grudnia 2021 r.), co uniemożliwia ich weryfikację pod kątem cech rynkowych, aby potem przeprowadzoną analizę odnieść do nieruchomości wycenianej. Ponadto według opisu przedstawionego przez biegłą, przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest wzdłuż drogi - ulicy [...]. Działki położone są w odległości ok. 250/300 m od drogi wojewódzkiej [...], 700 m od drogi krajowej nr [...] i trasy [...]. Dojazd nawierzchnią asfaltową. Dogodny dojazd do centrum miasta T. W odległości do 1 km od szacowanej działki znajduje się wiele firm produkcyjnych, usługowych i placówki handlowe, jak również szkoła podstawowa oraz bardzo dobrze rozwinięta sieć dróg. Na terenach wokoło szacowanych działek jest realizowana zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Tereny w bliskim sąsiedztwie są zurbanizowane, w większości działki są zabudowane, przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, choć występują również punkty usługowe. W ocenie biegłej - mimo powyższej charakterystyki, "lokalizacja i otoczenie" wycenianych nieruchomości, zostały ocenione na poziomie średnim (jako tereny gorzej skomunikowane, z małą ilością punktów handlowo-usługowych w pobliżu, zaniedbane tereny, ze średnim i niskim stopniem urbanizacji) a nie dobrym. Takie stanowisko rzeczoznawcy budzi wątpliwości organu, gdyż trudno uznać, że nieruchomość o korzystnej według opisu lokalizacji i otoczeniu, korzystnie skomunikowana, została jednak oceniona na średnim poziomie.
Poza tym na działce nr [...] znajdował się fragment ogrodzenia z betonowych płyt prefabrykowanych zamontowanych na betonowych słupach o długości 43,5 m, na działce nr [...] - o długości 19,5 m, zaś na działce nr [...] - o długości 30 m i wysokości 2 m, którego zużycie określono na poziomie 14% (według cennika Wacetob I kwartał 2022, strona 184). Ponadto, na działce nr [...] występuje przyłącze kanalizacyjne z rur PVC, którego zużycie przyjęto na poziomie 10% (według Sekocenbud I kwartał 2022). Wycenie podlegały również 3 świerki w wieku ok. 20 lat - 3 000 zł (K. Z. - Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich PFSRM 2012 r.). Organ zwrócił jednak uwagę na brak wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego zastosowanego podejścia, metody oraz techniki wykonania szacunku wartości ogrodzenia oraz przyłącza. Co więcej, wyceny dokonano w IV kwartale 2022 r., a posłużono się cennikami z I kwartału 2022r., co rodzi wątpliwości co do prawidłowości wyceny.
Ponadto w, w związku z uwagami stron zawartymi w odwołaniach oraz wstępną analizą własną, Wojewoda wezwał biegłego do udzielenia wyjaśnień w sprawie aktualności operatu we wskazanym zakresie. Przy piśmie z 16 września 2024 r., biegły wskazał, iż obecnie z uwagi na upływ czasu, operat należy uznać za nieaktualny, na potwierdzenie czego przesłała wyciąg z cennika budowlanego Wacetob z I kwartału 2024 r. (cena 1 m2 powierzchni adekwatnego ogrodzenia wynosi 430,3 zł/m2, zaś poprzednio 319,96 zł/m2). Powyższe, w ocenie organu prowadzi do wniosku, iż z uwagi na wskazane wyżej zastrzeżenia oraz stanowisko rzeczoznawcy, wyceny nieruchomości z dnia 9 listopada 2022 r. nie mogą posłużyć jako dowód w sprawie określenia wartości nieruchomości. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność sporządzenia na nowo opinii z wartości nieruchomości.
Ponadto, jak zaznaczył Wojewoda z pisma Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki z 22 sierpnia 2024 r. wynika, iż zgodnie z dziennikiem budowy, wydanym w 23 kwietnia 2021 r. realizację inwestycji rozpoczęto 26 kwietnia 2021 r., natomiast rozbiórka ogrodzeń trwała od 2 - 25 czerwca 2021 r. (w dzienniku budowy, w treści wpisu dotyczącego przebiegu robót budowlanych, widnieją ogólne działania związane z inwestycją, brak jest czynności na wyszczególnionych działkach). Brak jest jednocześnie dokumentacji potwierdzającej utrudnienia w objęciu nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. W piśmie z 26 września 2024 r. B. i B. D. wyjaśnili, iż od momentu podziału ich nieruchomości gruntowych, także od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji zrid - 11 stycznia 2020 r., dobrowolnie i nieprzerwanie udostępniali wydzielone, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy, działki z naniesieniami. Żadne czynności, tak przygotowawcze jak i gminne działania inwestycyjne, nie napotykały jakichkolwiek utrudnień z ich strony. W konsekwencji, w ocenie Wojewody ponownej analizie powinna podlegać ocena, czy zaistniały faktyczne podstawy do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%, poprzez dokonanie ponownej oceny terminu 30 dni, począwszy od 11 stycznia 2020 r., pod kątem jakichkolwiek czynności pośrednich przed objęciem nieruchomości przez inwestora, które mogłyby napotkać na opór ze strony właścicieli.
Końcowo Wojewoda stwierdził, że prowadząc ponownie postępowanie, organ powinien jednoznacznie ustalić przeznaczenie spornych działek, a następnie uzyskać opinię o wartości gruntu sporządzoną zgodnie z tym przeznaczeniem. W pierwszej kolejności organ winien pozyskać dokument wpasowujący granice przedmiotowych działek w studium (np. mapa rastrowa), by móc w sposób pozbawiony dowolności odczytać ich przeznaczenie. Przeznaczenie jest bowiem podstawowym kryterium doboru nieruchomości podobnych przy wycenie działek przejętych pod drogi na podstawie specustawy drogowej. W przypadku, gdy wyceniany grunt leży na terenach o różnych przeznaczeniach, poszczególne fragmenty powinny podlegać wycenie w oparciu o przeznaczenie adekwatne dla tego fragmentu. Prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid jest nie tylko zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, ale również organu administracji. To organ administracji obowiązany jest do podjęcia wszelkich dopuszczalnych przez prawo kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokonana przez Wojewodę analiza akt sprawy nie pozwala na potwierdzenie, by powyższa kwestia była przedmiotem ustaleń Starosty Tomaszowskiego. Wojewoda stwierdził zatem, iż Starosta Tomaszowski nie dokonał dokładnej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a tym samym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższych nieprawidłowości nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, organ pierwszej instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego, uwzględniając fakt, iż operat szacunkowy winien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz w sposób logiczny i spójny.
W sprzeciwie B.D. i B.D.1 wnieśli o zakończenie podjętej przez Wojewodę Łódzkiego sprawy, na podstawie zgromadzonego już materiału dowodowego, dotyczącego odszkodowania za przejęte części nieruchomości z naniesieniami, podjęcie analizy materiału dowodowego, przeprowadzenie uzupełnienia i uaktualnienia oszacowania prawa własności i ostateczne orzeczenie w sprawie należnego odszkodowania lub przekazanie sprawy do ponownej oceny przez Wojewodę Łódzkiego. Wnieśli także o zasądzenie zadośćuczynienia, na naszą rzecz za nieuzasadnioną przewlekłość postępowania w pierwszej instancji oraz kosztów postępowania.
W ocenie skarżących brak jest przeszkód aby Wojewoda Łódzki, wobec bogatego materiału dowodowego (zgromadzonego w pierwszej i drugiej instancji), biorąc pod uwagę doświadczenie i wiedzę dotyczącą wywłaszczeń i odszkodowań w gospodarce nieruchomościami oraz prawa i nadzoru administracyjnego, usunął znane już nieprawidłowości dotyczące szacowania i rozliczenia odszkodowawczego w niniejsze sprawie.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu skarżący uczynili decyzję Wojewoda Łódzki, którą uchylono w całości decyzję Starosty Tomaszowskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19).
Odnosząc powyższe rozważania, do realiów rozpoznawanej sprawy sąd rozpoznający sprzeciw uznał, iż objęta nim decyzja Wojewody Łódzkiego nie narusza prawa, a tym samym nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.
W przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem organ prawidłowo skorzystał z uprawnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W zaskarżonej decyzji Wojewoda zauważył, że stosownie do art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe.
Stosownie do decyzji Starosty Tomaszowskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z 5 grudnia 2019 r., dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie drogi gminnej nr [...] ulicy [...] i części ul. [...] w K., nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...] przeszły z mocy prawa na własność Gminy Tomaszów Mazowiecki z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Orzeczenie stało się ostateczne z dniem 11 stycznia 2020 r.
W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, w myśl którego wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sposób ustalenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa § 36 rozporządzenia, w zw. z art. 154 u.g.n. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. stawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości.
W sporządzonych operatach szacunkowych z 9 listopada 2022 r., których aktualność potwierdzono 29 listopada 2023 r. rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej, oznaczonej nr [...], [...], [...] na łączną kwotę 68 350 zł (wartość gruntu według numeracji ww. działek - 7 289 zł, 3 518 zł, 1 441 zł - w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej), w tym wartość naniesień oraz nasadzeń metodą odtworzeniową: ogrodzenie na działkach nr [...] i [...] - 34 670 zł, przyłącze kanalizacyjne - 2 107 zł, trzy świerki- 3 000 zł, ogrodzenie na działce nr [...] - 16 510 zł). Z operatu wynika, że szacowana nieruchomość zlokalizowana jest w K., w obrębie położonym w gminie Tomaszów Mazowiecki, przy [...] granicy miasta T., o kształcie niekorzystnym, trudnym do zagospodarowania na cele inne niż drogowe. Powstałe działki wydzielone były z nieruchomości o kształcie nieforemnym (również niekorzystnym). Na dzień 5 grudnia 2019 r. były niezabudowane, porośnięte roślinnością niską. Media dostępne w ulicy to sieci: kanalizacyjna, telekomunikacyjna, wodociągowa, energetyczna. Zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania, obszar działki nr [...] stanowił część nieruchomości zabudowanej budynkiem gospodarczym, natomiast obszar działki nr [...] stanowił fragment działki zabudowanej budynkami niemieszkalnymi usługowymi. Obszar działki nr [...] stanowił część nieruchomości zabudowanej budynkiem o funkcji mieszkalnej. Operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa ma określać wartość nieruchomości według jej przeznaczenia, co wynika wprost z art. 154 u.g.n, co obliguje biegłego do przyjęcia analizy rynku według kryterium uwarunkowań planistycznych terenu. Fakt, iż działki przed podziałem były użytkowane jako część nieruchomości zabudowanej, nie oznacza iż nie były w studium oznaczone jako fragment drogi. Konieczne jest zatem ustalenie, adekwatnie do art. 154 ugn, przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Załączona dokumentacja nie potwierdza przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia prawidłowego przeznaczenia nieruchomości. Według ustaleń biegłej podpartych dokumentacją przekazaną przez organ prowadzący postępowanie, Gmina Tomaszów Mazowiecki nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ww. działek. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego Uchwałą Nr III/27/02 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 20 grudnia 2002 r., działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], położone były na terenie oznaczonym jako droga gminna (założenie przyjęte przez biegłą na podstawie wypisu Urzędu Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 13 maja 2024 r., w którym wyjaśniono dodatkowo, że skala studium 1:25000, przy braku jego wersji wektorowej, brak granic ewidencyjnych na mapie, powodują, iż przypisanie danej działce przeznaczenia wynikającego z położenia w konkretnej jednostce planistycznej, może zawierać pewien margines błędu, odpowiedni do skali mapy). Wobec tego zasadnie stwierdził Wojewoda, że na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przystać, by faktycznie działki przeznaczone były w studium pod drogę. Wątpliwości w tym zakresie potęguje oświadczenie byłych właścicieli, z której wynika, że przejęte części działek nigdy wcześniej, w żadnym fragmencie, nie stanowiły powierzchni pasa drogowego.
Ponadto, co zadanie zostało podkreślone w treści kwestionowanej decyzji wyceniając działki nr [...], [...] i [...] w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi biegła uznała, iż najważniejszym elementem mającym wpływ na cenę w trzystopniowej skali jest lokalizacja i otoczenie (29% średnie), następnie uzbrojenie (26% korzystne), kształt działki (25% niekorzystny), odległość od dróg głównych (20% korzystna). W wycenie brak jest jednak opisu i charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej (dla transakcji z dnia 7 i 27 grudnia 2021 r.), co uniemożliwia ich weryfikację pod kątem cech rynkowych, co uniemożliwia odniesienie przeprowadzonej analizy do nieruchomości wycenianej. Według opisu przedstawionego przez biegłą, przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest wzdłuż drogi - ulicy [...]. Działki położone są w odległości ok. 250/300 m od drogi wojewódzkiej [...], 700 m od drogi krajowej nr [...] i trasy [...]. Dojazd nawierzchnią asfaltową. Dogodny dojazd do centrum miasta T. W odległości do 1 km od szacowanej działki znajduje się wiele firm produkcyjnych, usługowych i placówki handlowe, jak również szkoła podstawowa oraz bardzo dobrze rozwinięta sieć dróg. Na terenach wokoło szacowanych działek jest realizowana zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Tereny w bliskim sąsiedztwie są zurbanizowane, w większości działki są zabudowane, przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, choć występują również punkty usługowe. W ocenie biegłej - mimo powyższej charakterystyki, "lokalizacja i otoczenie" wycenianych nieruchomości, zostały ocenione na poziomie średnim (jako tereny gorzej skomunikowane, z małą ilością punktów handlowo-usługowych w pobliżu, zaniedbane tereny, ze średnim i niskim stopniem urbanizacji) a nie dobrym. Takie stwierdzenie rzeczoznawcy, jak słusznie zauważył Wojewoda jest wątpliwe w kontekście tego, że nieruchomość o korzystnej według opisu lokalizacji i otoczeniu, korzystnie skomunikowana, została ostatecznie oceniona na średnim poziomie. W przypadku działki o przeznaczeniu drogowym powierzchnia i kształt nie są cechami rynkowymi i nie mają charakteru cenotwórczego i nie mogą wpływać na wartość gruntu (por. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2013 r., I OSK 829/12; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1181/19). W konsekwencji podzielić należy stanowisko Wojewody, że szacując wartość przedmiotowych działek w oparciu o przeznaczenie drogowe, wątpliwości budzi sposób wytypowała w operatach 9 listopada 2022 r. kształtu działki jako cechy rynkowej..
Poza tym Wojewoda zauważył, że na działce nr [...] znajdował się fragment ogrodzenia z betonowych płyt prefabrykowanych zamontowanych na betonowych słupach o długości 43,5 m, na działce nr [...] - o długości 19,5 m, zaś na działce nr [...] - o długości 30 m i wysokości 2 m, którego zużycie określono na poziomie 14% (według cennika Wacetob I kwartał 2022, strona 184). Na działce nr [...] występuje przyłącze kanalizacyjne z rur PVC, którego zużycie przyjęto na poziomie 10% (według Sekocenbud I kwartał 2022). Wycenie podlegały również 3 świerki w wieku ok. 20 lat - 3 000 zł (K. Z. - Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich PFSRM 2012 r.. Jednocześnie rzeczoznawca nie wyjaśnił zastosowanego podejścia, metody oraz techniki wykonania szacunku (wartości ogrodzenia oraz przyłącza. Co więcej, wyceny dokonano w IV kwartale 2022 r., a posłużono się cennikami Wacetob i Sekocenbud z I kwartału 2022 r., poddaje w wątpliwość prawidłowość wyceny. Ponadto biegła w piśmie z 16 września 2024 r. wskazała, iż z uwagi na upływ czasu, operat należy uznać za nieaktualny, na potwierdzenie czego przesłała wyciąg z cennika budowlanego Wacetob z I kwartału 2024 r. (cena 1 m2 powierzchni adekwatnego ogrodzenia wynosi 430,3 zł/ m2, zaś poprzednio 319,96 zł/m2). Powyższe potwierdza stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, iż sporządzone w niniejszej sprawie wyceny nieruchomości z 9 listopada 2022 r. nie mogą posłużyć jako dowód w sprawie określenia wartości nieruchomości. Zasadnie przy tym wskazał Wojewoda, że nie jest możliwe sporządzenie nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Braki ten nie mógł być zatem uzupełniony w ramach dodatkowego postępowania, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a.
Słuszna wobec powyższego jest konstatacja Wojewody, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność sporządzenia na nowo opinii z wartości nieruchomości, a następnie dokonania ich oceny na podstawie art. 80 k.p.a.
Dodatkowo z pisma Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki z 22 sierpnia 2024 r. wynika, iż zgodnie z dziennikiem budowy realizację inwestycji rozpoczęto 26 kwietnia 2021 r., natomiast rozbiórka ogrodzeń trwała od 2 - 25 czerwca 2021 r. Brak jest jednocześnie dokumentacji potwierdzającej utrudnienia w objęciu nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zatem ze względu na stanowisko skarżących w piśmie z 26 września 2024 r. ponownej analizie powinna podlegać ocena, czy zaistniały faktyczne podstawy do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.
W konsekwencji zasadne jest stanowisko Wojewody, iż organ pierwszej instancji powinien jednoznacznie ustalić przeznaczenie spornych działek, a następnie uzyskać opinię o wartości gruntu sporządzoną zgodnie z tym przeznaczeniem. Przeznaczenie nieruchomości jest bowiem podstawowym kryterium doboru nieruchomości podobnych przy wycenie działek przejętych pod drogi na podstawie specustawy drogowej. Prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid jest nie tylko zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, ale również organu administracji. To organ administracji obowiązany jest do podjęcia wszelkich dopuszczalnych przez prawo kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Analiza akt sprawy nie pozwala na potwierdzenie, by powyższa kwestia była przedmiotem ustaleń Starosty Tomaszowskiego. Słusznie zatem Wojewoda stwierdził, iż Starosta Tomaszowski nie dokonał dokładnej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a tym samym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Powyższych nieprawidłowości nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie bowiem przez Wojewodę postępowania dodatkowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., prowadziłoby do dokonania istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu pierwszej instancji w zebraniu materiału dowodowego.
Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności stanowiły dla organu odwoławczego podstawę do zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Odnosząc się do żądań zawartych w treści skargi wyjaśnić należy po pierwsze, że zgodnie z art. 1 p.u.s.a., w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwymi organami. Sąd administracyjny nie może przy tym orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Skarga niniejsza nie dotyczyła także przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, nie mógł być zatem zastosowany w niniejszym postępowaniu art 149 § 2 p.p.s.a..
W tym stanie rzeczy, sąd działając zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
abo