II SA/Łd 909/19

II SA/Łd 909/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Anna Dębowska
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 272/21 - Wyrok NSA z 2024-04-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 124b ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 24 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2020 roku sprawy ze skarg Z. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] (znak [...]); 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
II SA/Łd 909/19
UZASADNIENIE
Pismem z 24 listopada 2015 r. A S.A. Oddział Ł.-Teren wystąpiła do Starosty [...], na podstawie art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], o wydanie decyzji zobowiązującej Z. S., właściciela nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr 11/1, obręb [...], do udostępnienia ww. nieruchomości celem wymiany słupa nr 3 wraz z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr 3 linii napowietrznej 15 kV P.-S., na okres 48 godzin, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Starosta [...] przekazał ww. wniosek do organu właściwego - Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.
Decyzją z [...] r. (znak [...]) Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązał Z. S. do udostępnienia działki nr 11/1 położonej w P., w obrębie [...], na rzecz A S.A. Lublin Oddział Ł. - Teren Rejon Energetyczny P., w celu wymiany słupa nr 3 wraz z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr 3 linii napowietrznej 15 kV P. – S., na zasadach opisanych w sentencji orzeczenia.
Rozpatrując odwołanie Z. S. Wojewoda [...] decyzją z [...] r. (znak [...]) uchylił decyzję z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na konieczność dokonania ustaleń, czy przewidywane prace stanowią remont linii elektroenergetycznej oraz potwierdzenie tytułu do urządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 7/17 oddalił skargę Z. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2018 r., I OSK 1812/17 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Następnie decyzją z [...] r. (znak [...]) Prezydent Miasta P., na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązał Z. S. do udostępnienia działki nr 11/1 w celu wymiany słupa nr 3 wraz z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr 3 linii napowietrznej 15 kV P.-S., na zasadach opisanych w sentencji orzeczenia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. S., zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy, w szczególności na skutek zaniechania przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz oględzin, które to działanie nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawca wykazał, iż w wyniku planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych, a więc są one remontem w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa,
b) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, poprzez zaniechanie powołania biegłego w celu ustalenia czy w wyniku zaplanowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych stanowiska słupowego, podczas gdy dla stwierdzenia tych okoliczności konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych oraz oparcie się w tym zakresie jedynie na oświadczeniach wnioskodawcy,
c) art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin, w sytuacji gdy było to konieczne dla stwierdzenia parametrów słupa, a ponadto oparcie ustaleń w tym zakresie jedynie na oświadczeniach wnioskodawcy i zaniechanie wezwania do złożenia dokumentacji projektowej i technicznej,
d) art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy była ona niezbędna do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych oraz w drodze oględzin;
e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści decyzji sposobu i terminu wykonania planowanych prac i parametrów nowego słupa oraz poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł w sytuacji rozbieżności w stanowisku wnioskodawcy co do parametrów słupa, niewyjaśnienie przyczyn, dla których za wiążące organ uznał ostatnie z pism wnioskodawcy, a nadto poprzez powołanie się w treści decyzji na załącznik, który nie został do niej załączony;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt. 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż prace zgłoszone przez wnioskodawcę stanowią remont podczas gdy z zebranego materiału wynika, iż planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych obiektu, w tym parametrów charakterystycznych, takich jak wysokość, a więc przekraczają zakres remontu.
Ponadto, strona wniosła o uwzględnienie odwołania w całości w trybie art. 132 k.p.a. przez Prezydenta Miasta P. przed jej przekazaniem do Wojewody [...].
Decyzją z [...] r. (znak [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że jedną z przesłanek warunkujących wydanie kwestionowanej decyzji jest brak zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, na wykonanie określonych czynności. W okolicznościach sprawy kwestia braku zgody właściciela gruntu na wykonanie prac nie budziła zastrzeżeń organów i nie była przedmiotem sporu, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej. Regulacja zawarta w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu usprawnienie wykonywania przez przedsiębiorstwa prac związanych z usuwaniem awarii, konserwacją czy remontem na prywatnych nieruchomościach w sytuacjach, gdy właściciel nie wyraża zgody na wejście na teren. Pod pojęciem remontu należy rozumieć przywrócenie wartości użytkowej, funkcjonalności, czy sprawności techniczno-ekonomicznej danego istniejącego i eksploatowanego urządzenia. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ podkreślił, że wymiana słupów i przewodów będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany zasadniczych parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.
Zdaniem organu, w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalone zostało, iż w wyniku przeprowadzonych robót wymienione wyżej paramenty linii nie ulegną zmianie. Roboty, mające być wykonane przez podmiot, który wylegitymował się tytułem do urządzenia, obejmować będą wymianę słupa nr 3 wraz z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr 3. W wyniku prac nastąpi jedynie odtworzenie stanu pierwotnego przy użyciu wyrobów budowlanych stosowanych obecnie. Na działce nr 11/1 znajduje się słup betonowy w szczudle.
Jak ustalono podczas oględzin przeprowadzonych 3 września 2019 r., przy udziale właściciela gruntu - Z. S. i pracowników A S.A., wysokość konstrukcji (słup i szczudło) liczona od gruntu wynosi 12 m, wymiary szczudła to: 405, 605 i 1335 cm. Układ przewodów na słupie jest trójkątny, linia składa się z trzech przewodów. Przewody zawieszone są na wysokości 11,5 m - przewody boczne, 12 m - przewód środkowy. Wysokość nowego słupa wynosić będzie również 12 m nad ziemią. Przewody będą zawieszone na wysokości 11,5 m, a średnica słupa przy gruncie wyniesie 40 cm, co nie przekroczy parametrów dotychczasowych. Nie ulegną zmianie również trasa linii i posadowienie stanowiska słupowego. Planowane prace kwalifikują się zatem pod pojęcie remontu, tym bardziej, że wymieniony ma zostać jedynie słup dotyczący określonego fragmentu linii elektroenergetycznej.
Organ wyjaśnił, że działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych lub przestarzałych jej elementów (przewodów, słupów itp.), mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Jego zdaniem sama wymiana słupa będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, a planowane roboty nie obejmą demontażu całego obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment. Jak dalej podniósł organ, zapewnienie prawidłowego działania urządzeń przesyłowych, w tym wykonywanie remontów linii, ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego ogółu mieszkańców. Z kolei niewykonanie prac remontowych może skutkować zagrożeniem dla życia, zdrowia ludzkiego i mienia, może być przyczyną pożaru lub porażenia prądem. Konieczne jest zatem wykonanie prac w celu zapewnienia bezpieczeństwa związanego z funkcjonowaniem sieci i zapewnieniem ciągłości zasilania.
Organ dodał, że nie można pominąć w niniejszym postępowaniu obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 755, ze zm.). W jego opinii zgromadzony w sprawie przez organ I instancji oraz w postępowaniu uzupełniającym przed organem odwoławczym w sposób wyczerpujący materiał dowodowy powalał w pełni na wydanie decyzji merytorycznej, bez konieczności zbierania dodatkowych dowodów. W szczególności ustalony został stan dotychczasowy w oparciu o stanowisko operatora systemu przesyłowego, potwierdzony podczas oględzin. Ustalono także parametry linii po przeprowadzeniu remontu, kierując się w tym względzie zarówno wyjaśnieniami operatora, jak i przekazanym materiałem wskazującym na parametry przyszłego urządzenia. Gromadzenie dodatkowego materiału dowodowego, jak chciałaby strona skarżąca, stanowiłoby naruszenie zasady określonej w art. 12 k.p.a. mówiącej o posługiwaniu się w sprawie przez organy administracji publicznej możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma też wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a okoliczności sprawy nie wskazywały na jej niezbędność. Zasadnym było natomiast przeprowadzenie oględzin, zgodnie z żądaniem strony odwołującej się. Organ dodał ponadto, że rozstrzygnięcie określa termin wykonania prac (punkt 2. osnowy decyzji organu l instancji), jak też zakres prac, przy czym należy ocenić, że stopień uszczegółowienia prac wymagany przez stronę odwołującą się nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu niedołączenia do decyzji organu I instancji załącznika, organ wskazał, że uzupełnił powyższy brak dołączając mapę do własnej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. S., zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy, w szczególności na skutek zaniechania przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz oględzin w sposób prawidłowy, a ponadto dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawca wykazał, iż w wyniku planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych urządzenia, a więc że są one remontem w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa;
b) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego w celu ustalenia czy w wyniku zaplanowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych stanowiska słupowego, podczas gdy dla stwierdzenia tych okoliczności konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych oraz oparcie się w tym zakresie jedynie na oświadczeniach wnioskodawcy;
c) art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie oględzin, polegające na sporządzeniu niepełnego protokołu oględzin, w sytuacji gdy było to konieczne dla stwierdzenia parametrów słupa, a ponadto oparcie ustaleń w tym zakresie jedynie na oświadczeniu wnioskodawcy i zaniechanie wezwania do złożenia dokumentacji projektowej i technicznej;
d) art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy była ona niezbędna do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych;
e) art. 75 § 1 w zw. z art. 76a § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z odpisu dokumentu, który nie spełnia ustawowych wymogów i oparcie na nim rozstrzygnięcia w sprawie;
f) art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez niewskazanie w rozstrzygnięciu parametrów, jakie ma posiadać nowe urządzenie;
g) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł w sytuacji rozbieżności w stanowisku wnioskodawcy, co do parametrów słupa, niewyjaśnienie przyczyn, dla których za wiążące organ uznał ostatnie z pism wnioskodawcy;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt. 8 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż prace zgłoszone przez wnioskodawcę stanowią remont, podczas gdy z zebranego materiału wynika, iż planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych obiektu, w tym parametrów charakterystycznych, takich jak wysokość, a więc stanowią inny rodzaj robót budowlanych, co wyklucza zastosowanie naruszonego przepisu.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że protokół oględzin z 3 września 2019 r. nie zawiera żadnych wymiarów słupa poza jego wysokością - 12 metrów. Wskazane na odręcznych rysunkach liczby nie zawierają żadnych jednostek miary, co uniemożliwia ustalenie parametrów słupa. Natomiast w odpisie protokołu oględzin znajdują się naniesione jednostki miary - centymetry. Tym samym odpis z protokołu oględzin poświadcza nieprawdę, wprowadzając treść nieistniejącą w oryginale. Odpis protokołu nie został ponadto poświadczony za zgodność zgodnie z wymogami z art. 76a § 2 k.p.a., a tym samym nie powinien zostać uznany za dowód i nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, organ zupełnie dowolnie ustalił, że podane w protokole oględzin parametry naniesione przy odręcznych szkicach są wyrażone w centymetrach, a zatem przyjął, że szczudło ma wymiary 4 m i 5 cm x 6 m i 5 cm x 13 m i 35 cm, już na pierwszy rzut oka widoczna jest rozbieżność pomiędzy ustalonymi wymiarami a stanem rzeczywistym, ale także różnica pomiędzy starym a nowym słupem. Organ pomija także wysokość przewodów nad gruntem, która różni się dla nowego i starego słupa, bo wynosi odpowiednio 11,5 m i 12 m oraz nie ustala ich liczby w zakresie słupa istniejącego.
Zdaniem strony skarżącej organy administracyjne w toku prowadzonych postępowań nie ustaliły czy zachodzi różnica w napięciu, natężeniu oraz mocy pola elektromagnetycznego obu słupów, co ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy planowane prace można zakwalifikować jako remont.
Nie ustalono w ogóle, czy zmianie ulegnie długość linii energetycznej jako całości.
Niedopuszczalne jest ponadto ustalanie parametrów w oparciu o oświadczenia strony zainteresowanej, jako jedynego dowodu w tym zakresie. Tym bardziej, że wnioskodawca podawał w toku sprawy różne parametry nowego słupa, wprost różniące się od parametrów istniejącego urządzenia.
W opinii strony wydana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w sposób wymagany przez art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem nie wskazuje parametrów, jakie ma posiadać nowy słup energetyczny i zezwala w istocie, na posadowienie słupa o dowolnych parametrach. Dodatkowo wysokość słupa powinna uwzględniać czy oddziaływanie pola elektrycznego będzie na odpowiednim poziomie, mając na uwadze bezpieczeństwo osób.
W ocenie skarżącego, pomimo uzupełnienia materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego, nadal nie zostały wypełnione wszystkie obowiązki ciążące na organach administracyjnych, które pozwoliłyby na uznanie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, spełniają wymogi przewidziane w przepisach prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do treści skargi organ stwierdził, że ustalenie parametrów urządzenia w oparciu o dane istniejącego słupa i słupa projektowanego, zgodnie z danymi technicznymi jak i w wyniku oględzin, nie wymaga wykorzystania wiadomości specjalnych, którymi dysponują biegli. Z kolei rozprawę administracyjną w myśl art. 89 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadza w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1), a także gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). W ocenie organu nie zaistniały w sprawie okoliczności obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy ze względu na przypadki określone w § 1 przepisu. Przeprowadzone 3 września 2019 r. oględziny wypełniają natomiast dyspozycję przepisu art. 89 § 2 k.p.a. Zebrane w toku postępowania w sposób wyczerpujący dane były wystarczające, by skarżony organ wydał decyzję o charakterze merytorycznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się decyzja Wojewody [...] z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. zobowiązującą Z. S. do udostępnienia działki nr 11/1 w P. na rzecz A S.A. Lublin Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny P. celem wymiany słupa nr 3 wraz z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr 3 linii napowietrznej 15 kV P.-S..
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.
W tym miejscu wskazać należy, że poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje podlegały kontroli zarówno tut. Sądu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 7/17 oddalił skargę Z. S. na decyzję kasatoryjną Wojewody [...] z [...] r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2018 r., I OSK 1812/17 oddalił skargę kasacyjną Z. S. od tego wyroku.
Przytoczyć należy zatem treść art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczące sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).
Wobec powyższego za przesądzone w sprawie, w świetle art. 153 ustawy p.p.s.a. oraz przesłanek z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należało, że poza sporem pozostaje okoliczność braku zgody skarżącego na wykonanie robót. Sądy administracyjne zgodnie stwierdziły jednak, że sporny w sprawie jest charakter i zakres planowanych działań, co wiąże się z oceną ich kwalifikacji prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaznaczył w wyroku z 27 kwietnia 2017 r., że przepisy ustawy - Prawo budowlane w art. 3 pkt 1 zawierają definicję obiektu budowalnego, stanowiąc, że jest nim budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przy tym pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty liniowe (art. 3 pkt 3). Z kolei obiektem liniowym, w myśl art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności takim obiektem budowlanym liniowym, w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 3a ustawy, jest linia kablowa naziemna. Przy tym elementami linii kablowej naziemnej są niewątpliwie przewody, ale również słupy, stanowiące konstrukcje wsporcze. Stąd słup, którego wymiana wymaga udostępnienia nieruchomości, nie stanowi samoistnego obiektu budowlanego, ale jest elementem obiektu budowlanego, którym jest linia napowietrzno-kablowa 15 kV. Jego wymiana nie stanowi zatem rozbiórki obiektu budowlanego i wzniesienia nowego. Obiekt budowlany, jakim jest linia kablowa, pomimo rozbiórki jednego z jej elementów (słupa) nadal bowiem istnieje.
Brak natomiast szczegółowych ustaleń co do parametrów istniejącego słupa nie pozwalał na jednoznaczną konkluzję, czy w wyniku planowanych robót nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych instalacji, co wykluczałoby zaliczenie planowanych robót do kategorii remontu. Sąd zaznaczył także, że okoliczność, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości faktycznie następuje dla realizacji decyzji, wydanej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie wyklucza zastosowania przepisu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Akceptując ocenę legalności, dokonaną przez Sąd I instancji, wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] r., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wymiana tzw. słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej.
Jeżeli zatem organy orzekające w sprawie na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalą (m.in., co podkreślał NSA, na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej), że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich, jak np. długość lub szerokość linii elektroenergetycznej, przebieg trasy linii w terenie, wysokość lub szerokość urządzeń lub przewodów liniowych (np. w zakresie określonego słupa elektroenergetycznego), napięcie lub natężenie elektroenergetyczne albo moc pola elektroenergetycznego, to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych w rozumieniu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt. 8) ustawy – Prawo budowlane, lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwagi powyższe należy odnieść do zakresu i treści wniosku z 24 listopada 2015 r. uczestnika postępowania: A S.A. z siedzibą w L. (uzupełnionego i zmodyfikowanego w piśmie z 15 lipca 2016 r.). Z powyższych pism wynika, że przedmiotem planowanych prac ma być wymiana istniejącego "słupa nr 3" na nowy słup o istotnie zmienionych parametrach technicznych "wraz z wykonaniem obostrzenia drugiego stopnia". Sąd w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na brak precyzji i spójności danych technicznych podanych w powyższych pismach (np. z jednej strony jest mowa o istniejącym słupie "o wysokości 12 m" i "wysokości nad gruntem ok. 170 cm", z drugiej zaś nowy słup ma mieć wysokość "11,5 m"; nie podano danych co do całkowitej długości żerdzi starego słupa; nie podano danych co do starego słupa; nie podano danych co do średnicy słupa u dołu, u góry oraz przy gruncie).
Podkreślił też, że prace związane z tzw. obostrzeniem drugiego stopnia linii elektroenergetycznej (zastosowaniem środków technicznych zwiększających niezawodność pracy linii oraz bezpieczeństwo w sąsiedztwie linii w sytuacji tzw. skrzyżowania linii z przeszkodą terenową) wymagają poczynienia przez organy pełnych i wyczerpujących ustaleń co do parametrów technicznych i użytkowych nowego urządzenia oraz przewodów z nim związanych, albowiem zastosowanie powyższych środków zabezpieczających może prowadzić do przekroczenia granicy robót remontowych. W tej sytuacji, na co zwrócił uwagę NSA, konieczne jest zatem szczegółowe porównanie przez organy specyfikacji technicznych istniejących oraz planowanych (do wymiany lub także uzupełnienia) urządzeń i przewodów. Uzasadniona jest także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena organu odwoławczego, że inwestor (A S.A. z siedzibą w L.) nie wykazał w sposób prawidłowy w toku postępowania tytułu prawnego do przedmiotowych urządzeń i przewodów, wynikającego z ciągu następstwa prawnego po pierwotnym ich właścicielu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonując w ramach obecnego postępowania analizy przeprowadzonych przez organy administracji ustaleń doszedł do przekonania, że w toku postępowania wykazano w sposób wystarczający tytuł prawny do przedmiotowych urządzeń i przewodów, wynikający z ciągu następstwa prawnego po pierwotnym ich właścicielu. Powyższych ustaleń nie kwestionuje też strona skarżąca, zatem jako bezsporne nie wymagają one głębszej analizy ze strony Sądu.
Mając jednak na uwadze zgromadzony w sprawie i uzupełniony materiał dowodowy, wskazać należy, że organy administracji nie zrealizowały w całości wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przede wszystkim przez Sąd II instancji.
W niniejszej sprawie organy zaniechały dokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń co do parametrów technicznych i użytkowych nowego urządzenia oraz przewodów z nim związanych z uwzględnieniem prac związanych z tzw. obostrzeniem drugiego stopnia linii elektroenergetycznej (zastosowaniem środków technicznych zwiększających niezawodność pracy linii oraz bezpieczeństwo w sąsiedztwie linii w sytuacji tzw. skrzyżowania linii z przeszkodą terenową). Organy nie wyjaśniły, czy zastosowanie powyższych środków zabezpieczających może prowadzić do przekroczenia granicy robót remontowych. Oparły się jedynie w tym zakresie na dwuzdaniowym oświadczeniu wykonawcy ekspertyzy technicznej - M. K., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacji w zakresie sieci instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. W uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organów administracji próżno poszukiwać oceny skutków planowanego obostrzenia w kontekście kwalifikacji planowanych robót.
Organy administracji zaniechały ponadto dokonania szczegółowego porównania specyfikacji technicznych istniejących oraz planowanych (do wymiany lub także uzupełnienia) urządzeń i przewodów. Do akt administracyjnych załączono jedynie Katalog linii napowietrznych średniego napięcia typu E i Em, rodzaj PS, przy czym brak jest odniesienia informacji tam zawartych do planowanego stanowiska słupowego. Ponadto brak jest specyfikacji technicznej istniejącego stanowiska słupowego [...].
Wątpliwości Sądu budzą także ustalenia organów co do wysokości zawieszenia przewodów na słupie. Otóż, w wyniku oględzin przeprowadzonych 3 września 2019 r. ustalono, że układ przewodów istniejących na słupie jest trójkątny. Linia składa się z trzech przewodów, przy czym środkowy jest zawieszony na wysokości 12 m, a boczne na wysokości 11,5 m. Z kolei z protokołu, a w zasadzie jego kopii niepotwierdzonej zresztą za zgodność z oryginałem, wynika, że planowo wysokość zawieszenia przewodów ma wynosić 11,5 m. Z ustaleń organów nie wynika zatem, czy przewody planowanej linii mają być zatem zawieszone na jednej wysokości czy też nie, przy czym z załączonego do akt Katalogu linii napowietrznych typu E i Em, rodzaj PS, wynika, że przewody te zawieszone mają być na różnych wysokościach.
Co więcej, organy administracji ustaliły co prawda, zgodnie z wytycznymi sądowymi, jakie są wymiary w szczycie i przy gruncie istniejącego słupa (szczyt: 100 x 150 mm, grunt: 180 x 270 mm) oraz planowanego słupa (szczyt: 218 mm, grunt: 400 mm), jednak brak jest oceny wpływu tych ustaleń w kontekście kwalifikacji planowanych robót.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji.
Mając na uwadze okoliczności sprawy, rację przyznać należy stronie skarżącej, że w przedmiotowej sprawie braki w ustaleniach faktycznych, świadczące o naruszeniu przez organy administracji przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., nadal nie pozawalają na ustalenie, czy planowane prace mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, a co za tym idzie czy spełnione są przesłanki do zastosowania art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji dopuściły się w tym zakresie także naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. z uwagi na niezastosowanie się do wszystkich wytycznych zawartych w wyrokach wydanych przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie.
Sąd nie odnosi się natomiast szerzej do zarzutów naruszenia art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 89 k.p.a., albowiem na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić, czy dla merytorycznego rozstrzygnięcia konieczne będzie zasięgnięcie opinii biegłego, dokonanie kolejnych oględzin, czy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zasadnicze bowiem znaczenie ma, na co jednoznacznie wskazywał w uzasadnieniu swojego wyroku NSA, dokonanie stosownych ustaleń na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej. Dopiero po przeprowadzeniu takich ustaleń, organy administracji rozpoznające ponownie sprawę, będą mogły ocenić, czy wciąż istnieją niedające się rozwiać wątpliwości i czy w związku z tym konieczne będzie wykorzystanie dalszych środków dowodowych w sprawie.
Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (200 zł) oraz kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz zwrot z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania i usunie wskazane uchybienia. Przede wszystkim dokona pełnych i wyczerpujących ustaleń co do parametrów technicznych i użytkowych nowego urządzenia oraz przewodów z nim związanych oraz rozstrzygnie czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
A. P.