II SA/Łd 901/05

II SA/Łd 901/05 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Dnia 30 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. M. i T. M. na działanie Wójta Gminy P. z dnia [...] w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności na akcie własności ziemi p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy P. w dniu [...] zaopatrzył akt własności ziemi z dnia [...] Nr [...], stwierdzający nabycie przez J. i J. Z. własności nieruchomości położonej we wsi P. oznaczonej nr 116 o łącznej powierzchni 8,17 ha wraz z zabudowaniami oraz ustanawiający prawo dożywocia na rzecz A. Z., pieczęcią następującej treści: "decyzja niniejsza uprawomocniła się w dniu [...] i podlega wykonaniu. P. dnia [...]".
Powyższą czynność S. i T. M. zaskarżyli w dniu [...],
uznając minn., iż owa "klauzula wykonalności" została nadana na podstawie nie istniejących
już przepisów, czym "ożywiono papier" i umożliwiono nowemu właścicielowi "po
otrzymaniu dokumentu z klauzulą wykonalności" założenie księgi wieczystej i
dysponowanie nieruchomością. Zauważyli, iż na znajdującym się w archiwum akcie
własności ziemi nie ma klauzuli wykonalności, a jedynie termin uprawomocnienia się tego
aktu. W skardze zażądali uznania aktu ziemi nr [...] za nieważny, a także stwierdzili, iż akt ten nie mógł się uprawomocnić, gdyż jedna ze stron - T. M. do roku 2004 nic nie
wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie nabycia ziemi, a jej podpisy w aktach
sprawy zostały sfałszowane. Zdaniem skarżących, stwierdzenie prawomocności decyzji nie
czyni tej decyzji ostateczną, a jako dowód na okoliczność prowadzenia postępowania po
wydaniu spornego aktu ziemi i braku ostateczności spornego aktu podali znajdujące się w
aktach sprawy oznaczonych [...] datowane na dzień [...] zawiadomienie o wszczęciu w dniu [...] postępowania o uregulowanie własności gospodarstwa rolnego informujące jednocześnie strony o możliwości składania uwag i ewentualnych zastrzeżeń czy roszczeń w sprawie. Podkreślili, że gdyby decyzja ta stała się ostateczna zostałaby ona poddana wykonaniu w styczniu 1975r. poprzez stwierdzenie prawomocności. Według skarżących, z zamieszczonego na akcie własności pkt 5 ("z chwilą gdy akt własności ziemi stanie się ostateczny, należy zaopatrzyć go klauzulą wykonalności") wynika, iż akt ten stał się ostateczny z dniem [...], a potwierdzenia tego faktu dokonał Urząd Gminy P. "poprzez zaopatrzenie go klauzulą wykonalności". Wskazali nadto na rozbieżności między protokołami postępowania o nabycie ziemi a aktem notarialnym nr [...], aktem notarialnym nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...] nr [...]w przedmiocie nabycia spadku.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania treści żądania zawartego w skardze, S. i T. M., wyjaśnili, iż kwestionują klauzulę wykonalności z [...] i "tylko w tej mierze (chcieliby) otrzymać autorytatywne rozstrzygnięcie".
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. W
uzasadnieniu odpowiedzi powołał przepis art. 12 i art. 16 kodeksu postępowania
administracyjnego, wywodząc, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w
administracyjnym toku instancji są ostateczne i mogą być uchylone lub zmienione tylko w
przypadkach przewidzianych w kodeksie. Powołane przepisy, zdaniem organu, wyrażają
dwie zasady, a mianowicie zasadę trwałości decyzji ostatecznych i zasadę prawomocności
decyzji ostatecznych. Celem pierwszej z tych zasad jest ochrona praw nabytych strony i
porządku prawnego, zaś pewność porządku prawnego wymaga, by decyzje administracyjne
stawały się w określonych warunkach trwałe. Podkreślił, iż decyzja staje się ostateczna minn,
w sytuacji gdy strona nie złożyła w terminie odwołania, prawomocnymi są natomiast te
"decyzje ostateczne, w których nie wyczerpano toku instancji". Decyzje ostateczne, co
podkreślił organ pierwszej instancji, mogą być wykonywane przez stronę uprawnioną do
chwili ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności, jak również możliwe jest wszczęcie
postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego
z decyzji, decyzjom tym przysługuje bowiem domniemanie legalności. Ponadto wyjaśnił, iż
Urząd Powiatowy w Ł. stwierdził prawomocność swojej decyzji w dniu [...], a pracownicy Urzędu Gminy w P., potwierdzając w dniu [...] tą okoliczność, dokonali jedynie czynności materialno - technicznej, która nie tworzyła nowych praw i obowiązków. Zdaniem Wójta, żądanie skarżących jest bezzasadne w świetle art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz.U. z 2004r., Nr 208, póz. 2128 ze zm.), stosownie bowiem do tego przepisu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 58 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sąd odrzuca skargę:
1. jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, __
O
2. wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, '
3. gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi,
4. jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została
prawomocnie osądzona,
5. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeśli skarżący nie ma zdolności
procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeśli w składzie
organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki
uniemożliwiającej jej działanie,
6. jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Spośród wskazanych przyczyn odrzucenia skargi w niniejszej sprawie zastosowanie ma pkt 6 powołanego przepisu. Z niedopuszczalnością skargi zaś mamy do czynienia np. wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, niewyczerpane zostały środki zaskarżenia, skargę wniesiono od aktu lub czynności (bezczynności) nie objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, skargę wniósł podmiot nie posiadający legitymacji procesowej (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116 czy T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n.).
W niniejszej sprawie, wobec wyjaśnień skarżących zawartych w piśmie z dnia [...] oraz oświadczenia pełnomocnika skarżących - adwokata M. P. złożonego do protokołu rozprawy w dniu [...], bezsporne jest, iż przedmiotem wniesionej przez S. i T. M. skargi jest "decyzja z [...] o nadaniu klauzuli wykonalności aktowi własności ziemi z dnia [...]". Nie budzi również wątpliwości, że akt własności ziemi, wobec dowodów doręczenia tego aktu stronom postępowania w dniu [...] i braku odwołania od niego, stał się ostateczny w dniu [...] Wątpliwości budzi natomiast okoliczność, czy czynność organu administracji publicznej - Wójta Gminy P., polegająca na zamieszczeniu na tym akcie stwierdzenia o jego wykonalności w dniu [...], jest decyzją administracyjną, jak twierdzą skarżący, czy też może czynnością materialne - techniczną, jak to podnosi Wójt w odpowiedzi na skargę. Dla rozważenia tej kwestii konieczne jest, zdaniem Sądu, ustalenie charakteru prawnego wskazanej czynności, a następnie wskazanie, czy czynność ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Za punkt wyjścia do tychże rozważań Sąd przyjął treść przepisu art. 16 zd. pierwsze i art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administarcyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stosownie do tychże przepisów decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a decyzje te przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlegają wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy albo jest ona zgodna z żądaniem wszystkich stron. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje natomiast wykonanie decyzji.
W świetle powyższych przepisów decyzja administracyjna staje się ostateczna, gdy strona nie złożyła w terminie odwołania lub decyzję wydał organ odwoławczy (tzn. wyczerpany został tok instancji) albo decyzję wydał w pierwszej instancji minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Decyzja ostateczna staje się decyzją prawomocną, gdy nie można jej zaskarżyć do sądu administracyjnego wskutek braku drogi sądowej, niewyczerpania toku instancji, upływu terminu do wniesienia skargi. Prawomocne stają się także decyzje ostateczne zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy sąd odrzucił skargę, oddalił skargę lub umorzył postępowanie (zob. Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1992, s. 82 i 84 czy B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 85). Decyzji ostatecznej przysługuje atrybut jej wykonalności. Wykonalność zaś oznacza, że strona po doręczeniu lub ogłoszeniu treści decyzji może przystąpić do jej wykonania i to niezależnie od tego, czy decyzja nadaje jej uprawnienia, czy obciąża j ą obowiązkiem.
Z tych względów czynność Wójta, polegającą na zamieszczeniu w dniu [...] na akcie własności adnotacji o jego wykonalności, uznać należało za poświadczenie stanu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu zaświadczenie wydaje się w dwu sytuacjach, a mianowicie, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie w rozumieniu powołanego przepisu jest więc przewidzianym w przepisach prawa urzędowym potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy (faktów lub stanu prawnego) przez właściwy organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby. Jest ono informacją, że w archiwum znajdują się wskazane dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Do cech charakterystycznych zaświadczenia należy zatem zaliczyć to, że: jest to akt przewidziany przepisami prawa; wydawany na żądanie osoby, która się o nie ubiega; a osoba ubiegająca
się o nie wykaże swój interes prawny lub stan faktyczny w jego uzyskaniu; akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; akt wydawany przez organ administrujący. Zaświadczenie (poświadczenie) jest więc pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Zaświadczenie nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., a jego charakter prawny sprowadza się jedynie do tego, iż jest ono środkiem dowodowym należącym do czynności faktycznych lub czynności materialno - technicznych administracji, nie mającym cech aktu administracyjnego (zob. Z.R. Kmiecik: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, z. 10, s. 65 - 66, M. Wierzbowski: Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, z. l, s. 45 - 46 czy J. Lang: Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administarcyjnego, OMT 1988, z. 2, s. 14-15, wyrok NSA z dnia 9 maja 2002r., II SA 944/00, LEX nr 83811, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r., I SA 269/02, LEX nr 82645, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999r., I SA 1499/99, LEX nr 48671, wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999r., I SA 80/99, LEX nr 48667, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998r., I SA/Lu 504/97, LEX nr 35983, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr l, poz.47). Zgodzić się więc wypada z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego "drogą zaświadczenia nie można przyznać ani ograniczyć żadnych uprawnień" (wyrok NSA z dnia 18 marca 1998r., II SA 125/98, LEX nr 41283).
Zamieszczenie na wskazanym przez S. i T. M. akcie własności ziemi nr [...] adnotacji o jego wykonalności jest, w ocenie Sądu, niczym innym jak tylko urzędowym stwierdzeniem, iż akt ten stał się ostateczny w dniu [...] i w związku z tym podlega wykonaniu. Potwierdzenie to, jak słusznie podkreśla Wójt Gminy P., nie tworzy żadnych praw ani obowiązków dla stron zakończonego już postępowania, nie może więc być uznany za decyzję administracyjną, jak tego oczekują skarżący. W konsekwencji dopuszczalność skargi na tą czynność należy oceniać w oparciu o przepisy art. l i art. 3 § 2 pkt l - 4 ppsa, oraz art. l § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Stosownie do tych przepisów prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje minn. orzekanie w sprawach skarg
na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż wcześniej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Analiza wskazanych przepisów prowadzi do dwóch wniosków, a mianowicie, że przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, a po drugie, że kontrola sądów administracyjnych nie obejmuje wszystkich form działania administracji publicznej, lecz tylko te, w których organ administracji publicznej korzysta z władztwa, a zakres przedmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi należy co do zasady wyznaczać przez wskazaną w powołanym wyżej art. l ppsa definicję sprawy sądowoadministracyjnej.
Kontrola sądu, zgodnie z powołanym przepisem art. 3 § 2 ppsa, obejmuje wprawdzie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, niemniej jednak zgodzić się wypada z wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, wedle którego nie wszystkie akty i czynności podlegają kontroli sądu administracyjnego, lecz jedynie te, które łącznie spełniają poniższe przesłanki, a mianowicie są to akty i czynności: nie mające charakteru decyzji lub postanowienia wydawanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; mające charakter zewnętrzny, tj. skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującymi daną czynność; skierowane do indywidualnego podmiotu; mające charakter publicznoprawny; dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 59 i n. czy M. Masternak: Kontrola czynności materialne - technicznych administracji publicznej przez sąd administracyjny [w:] Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 127 i n.).
W świetle powyżej analizy oraz poczynionych ustaleń co do charakteru prawnego dokonanej przez Wójta Gminy P. w dniu [...] czynności, uznać należało, iż czynność ta nie spełnia łącznie wskazanych przesłanek, nie przyznaje, nie
stwierdza i nie uznaje ona bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie, co już podkreślono, potwierdza ich istnienie. Ma ona więc tylko pośredni wpływ na realizację określonych uprawnień lub obowiązków jego adresata. Zgodzić się nadto wypada z wyrażanym w doktrynie poglądem, wedle którego w kategorii wskazanych czynności i aktów nie mieszczą się zaświadczenia (por. T. Woś, H. Knysiak -Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 62). Z tego względu wniesiona przez S. i T. M. skarga jest niedopuszczalna, będąca przedmiotem skargi czynność nie mieści się bowiem w kognicji sądu administracyjnego. To zaś oznacza, iż skarga ta podlega zgodnie z powołanym przepisem art. 58 § l pkt 6 ppsa odrzuceniu. Odrzucenie skargi przez sąd jest zaś równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Na marginesie zauważyć należało, że gdyby nawet czynność Wójta Gminy P. z dnia [...] należała do kognicji sądu administracyjnego, to skarga na tę czynność i tak byłaby niedopuszczalna z uwagi na nie wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie. Jak bowiem wynika z przepisu art. 52 § 3 ppsa jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem S. i T. M. czynność tą zaskarżyli bezpośrednio do sądu administracyjnego. W konsekwencji skarżący nie są w stanie również wykazać, iż skargę na działalność Wójta Gminy P. wnieśli w ustawowym terminie. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 ppsa, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4 ppsa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenie prawa.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § l pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w postanowieniu.