II SA/Łd 896/24

II SA/Łd 896/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 września 2024 roku nr SKO.4150.394-401.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 138a/2024, znak: UG.6730.132.2023.AP; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej A. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2024 r. znak SKO.4150.394-401.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.
1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 138a/2024 Prezydent Miasta Zgierza orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], [...], [...] ob. [...]).
1. Organ określił w decyzji rodzaj zabudowy i sposób użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działki - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa.
2. Określił warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki - od 0,15 do 0,25; b) udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 40%; c) wysokość zabudowy do głównej kalenicy - od 6,0 m do 10,0 m, wysokość do okapu/gzymsu elewacji frontowej - od 3,5 m do 6,0 m (dla dachów płaskich 6,0 m - 10,0 m z koniecznością wycofania od ul. [...]; d) szerokość elewacji frontowej - od 6,0 m do 13,2 m; e) geometria dachu - symetryczny kąt nachylenia połaci dachu od 25° do 45°, kalenica główna równoległa lub prostopadła do ulicy, dachy dwuspadowe, wielospadowe lub płaskie 0-5°); f) nakaz odprowadzania wód opadowych na tereny zielone działki objętej decyzją lub do zbiorników na wody opadowe z dachów i terenów utwardzonych, z kategorycznym zakazem odprowadzania wód opadowych na tereny dróg publicznych oraz zakazem zmiany stosunków wodno-gruntowych m.in.: zmiany kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich; - przy przebudowie układu komunikacyjnego należy uwzględnić możliwości odprowadzania wody oraz uregulowanie stosunków wodnych, które zostaną zmienione przez planowaną inwestycję; g) konieczność uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich zbiorników wodnych wraz z ciekami wodnymi, które są zlokalizowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji; należy uhonorować naturalny spływ wód w kierunku naturalnego cieku oraz zbiorników wodnych na terenach sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych na przedmiotowym terenie; h) inwestycja wymaga przebudowy układu komunikacyjnego zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - realizacja inwestycji po uprzednim uzgodnieniu z Zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej dla potrzeb budowy przedmiotowego zadania; i) nakłada się obowiązek utrzymania i naprawy drogi publicznej podczas obsługi transportowej budowy wnioskowanej inwestycji, na zasadach określonych w Porozumieniu zawartym z Zarządcą drogi gminnej przed rozpoczęciem robót; j) zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych dla nowo sytuowanych ogrodzeń; k) zapewnić minimum 1,1 stanowiska postojowego na mieszkanie z lokalizacją na terenie objętym decyzją poza układem drogowym; l) projekt uzgodnić na etapie pozwolenia na budowę z Wydziałem Urbanistyki, Gospodarki Przestrzennej i Geodezji Urzędu Miasta Z.; ł) obowiązek wykonania szczegółowych badań geotechnicznych gruntu przed rozpoczęciem inwestycji budowlanej w celu ustalenia możliwości i warunków posadowienia zabudowy; m) obowiązek odsunięcia lica elewacji III kondygnacji naziemnej na odległość min. 2,5 m od lica elewacji frontowej od ul. [...] (wzdłuż linii zabudowy); n) obowiązek budowy ogrodzenia pełnego o wysokości 1,4+1,5 m od ul. [...].
3. Organ wyjaśnił ponadto, że powierzchnia terenu objętego decyzją wynosi 0,9915 ha w związku z powyższym inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
4. Organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej realizowany będzie ul. [...], alternatywnie przez działkę nr ew. [...] ob. [...] (służebność) do drogi gminnej - ul. [...].
Miejsca postojowe należy lokalizować na działce Inwestora poza układem drogowym.
Zasilanie w energię elektryczną - zgodnie z oświadczeniem z dnia 7 lipca 2023 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej, wydanym przez P. S.A. Oddział Ł. Rejon Energetyczny [...] po spełnieniu określonych wymagań.
Zasilanie w wodę w ramach projektowanego przyłącza lub projektowanych przyłączy do wodociągu w ul. [...] zgodnie z wstępnymi warunkami przyłączenia do sieci wod-kan. z dnia 19 lipca 2023 r. wydanymi przez "W." Sp. z o.o.
Zasilanie w kanalizację sanitarną w ramach projektowanego przyłącza lub projektowanych przyłączy do kanalizacji sanitarnej w ul. [...] zgodnie z wstępnymi warunkami przyłączenia do sieci wod-kan, z dnia 19 lipca 2023 r. wydanymi przez "W." Sp. z o.o.
Zasilanie w gaz - w ramach projektowanego przyłącza do istniejącego gazociągu średniego ciśnienia zlokalizowanego w ul. [...] zgodnie z oświadczeniem o możliwości przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego z dnia 13 lipca 2023 r. wydanym przez P. Sp. z o.o. Oddział Z. w Ł.
5. Organ stwierdził, że inwestycja nie wymaga uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Prezydent Miasta Zgierza wydający przedmiotową decyzję jest jednocześnie zarządcą drogi gminnej - ul. [...] (zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych).
6. Ponadto organ wskazał wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jednocześnie organ dodał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione są na manie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, a integralną cześć decyzji stanowi załącznik graficzny w skali 1:1000.
2. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli H. i P. D. oraz A.K., B.C., K.A., M.D., R.J., R.Ś.
1. Strony podniosły niewypełnienie zaleceń Kolegium co do ustalenia zakresu odziaływania inwestycji, a co za tym idzie niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania, a ponadto brak należytego uzasadnienia decyzji, nieprawidłowe wykonanie analizy i niewłaściwe określenie parametrów planowanych obiektów.
2. Ponadto, zdaniem stron postępowania, w decyzji nieprawidłowo określono sposób odprowadzenia wód, ilość miejsc parkingowych, w sposób nieuzasadniony ustalono obowiązek wybudowania ogrodzenia pełnego, co wpłynie na pogorszenie cyrkulacji powietrza i zaburza estetykę krajobrazu. Wskazano także, że w załączniku graficznym nie ustalono w sposób czytelny i bezsporny obowiązku przebudowy układu komunikacyjnego.
3. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 10 września 2024 r. znak SKO.4150.394-401.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jakkolwiek inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to z uwagi na jej rozmiar, a także aktualną szerokość ulicy [...] - 4 m - należało uznać właścicieli działek przy ul. [...], którzy złożyli odwołanie za strony postępowania.
Wobec powyższego Kolegium umożliwiło wszystkim stronom postępowania czynny udział w postępowaniu i zawiadomieniem z art. 10 k.p.a. wezwało do zapoznania się z materiałem dowodowym i wyrażenie stanowiska i uwag w sprawie.
2. Dalej organ wyjaśnił, że w analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczno-tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja.
3. Organ ustalił, iż wnioskowana działka znajduje się w Z. na obszarze, gdzie dominującą funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa. Działka objęta wnioskiem jest niezabudowana i sąsiaduje bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Działka objęta wnioskiem sklasyfikowana jest w rejestrze gruntów jako użytki rolne (R) oraz nieużytki (N). Położona jest na terenie zurbanizowanym, w którym struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej zostały zrealizowane w dostatecznym zakresie. Planowana inwestycja jest więc kontynuacją i stanowi uzupełnienie zabudowy i zagospodarowania terenu.
Teren posiada dostęp do dróg publicznych - przylega do ul. [...].
Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, co potwierdzają złożone przez inwestora odpowiednie warunki przyłączenia lub oświadczenia od gestorów sieci.
4. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z obowiązującym prawem, inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
5. Obszar oddziaływania obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 ust. 20 Prawo budowlane obejmuje teren działek nr ewid. [...], [...], [...] - działek, na których realizowana będzie inwestycja.
6. Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, iż zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec regulacji art. 61 ust. 1 ustawy wymagającej dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
7. Sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną Kolegium uznało za sporządzoną z poszanowaniem wymogów normatywnych. Bezspornie na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa o podobnej funkcji, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
8. Kolegium podkreśliło, że dopuszczalną szerokość elewacji frontowej zabudowy (pojedynczego budynku) ustalono w zakresie na poziomie od 6 do 13,2 m uwzględniając średnią szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy urbanistycznej (13,2 m), co nie wzbudziło zastrzeżeń Kolegium.
9. Ponadto, z analizy wynika, że minimalna wartość wielkości powierzchni nowej zabudowy to 0,004 zaś maksymalna to 0, 57, średnia 0,17. Organ uznał, że akceptowalne będzie ustalenia tej wartości na poziomie do 25%. Z analizy wynika, że takie wartości znajdują się w obszarze badanym, ponadto mając na uwadze zarówno okoliczność, że teren inwestycji to ponad 9900 m2, z czego 40 % jest powierzchni biologicznie czynnej, 2500 m2 to teren przekształcony, a ponadto inwestor "oddaje" na całej długości terenu inwestycji fragment na poszerzenie ulicy [...] do wartości 15 m.
Wobec tego ustalone parametry nie burzą ładu przestrzennego, nie zdominują istniejącej zabudowy jednorodzinnej.
10. Określenie w decyzji wysokości zabudowy głównej kalenicy - od 6,0 m do 10,0 m w tym wysokość do okapu elewacji frontowej dla dachów dwuspadowych i wielospadowych od 3,5 m do 6,0 m a dla dachów płaskich wysokość do gzymsu - od 3,5 m do 10,0 m; z warunkiem, iż wysokość gzymsu dla zabudowy wzdłuż ul. [...] - max. 6,0 m (w przypadku zastosowania dachów płaskich obowiązek odsunięcia lica ostatniej kondygnacji o min. 2,0 m od lica frontowego) nie budzi zastrzeżeń Kolegium.
Organ uzasadnił takie określenie parametrów zabudowy, bowiem wynika to z odmiennego charakteru wschodniej i zachodniej części obszaru analizowanego. Na tym pierwszym (na zachód od ul. [...]) przeważa zabudowa niższa (I – II kondygnacje), na tym drugim, wzdłuż ul. [...], występują budynki większe, liczące II-IV kondygnacje i sięgające niekiedy 13 metrów wysokości.
Przyjęte wartości pozwalają na uniknięcie zbyt niskiej lub zbyt wysokiej zabudowy, która mogłaby wpłynąć dysharmonizująco na przestrzeń miejską. Określone parametry wysokości pozwalają również na twórczą, zgodną z zasadą dobrego sąsiedztwa, kontynuację charakteru zabudowy osiedla, na którym planowana jest inwestycja.
11. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ wyjaśnił, że uprzednie wybudowanie zjazdu po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej w trybie art. 29 u.d.p. nie jest warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie istotne znaczenie ma bowiem potencjalna możliwość zapewnienia dostęp do drogi publicznej, której istnienie pozwala na spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej nawet jeżeli faktycznie zjazd ten jeszcze nie istnieje. W samej decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji lokalizacyjnej zjazdu z drogi gminnej, co oznacza, iż w sytuacji, w której warunek ten nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana.
12. Ponadto, rolą organu nie jest zabezpieczenie maksymalnego potencjalnego zapotrzebowania na miejsca postojowe, a jedynie takiego, które będzie pozwalać na zapewnienie realizacji celu i odciążenia nie zaś wyłączenia dróg publicznych jako dopuszczalnych miejsc parkingowych.
13. Zdaniem Kolegium z przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wymóg określenia w niej parametru powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast wymóg zastosowania pełnego ogrodzenia, który został narzucony przez urząd, Kolegium uznało za wpisujące się wyłącznie w wymogi ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Zastosowanie pełnego ogrodzenia nie ma jednak zdaniem organu żadnego wpływu na pogorszenia jakości powietrza i środowiska akustycznego.
4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A.K., reprezentowana przez adw. M.W.
1. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej przez organ I instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania jak również poprzez niedoręczenie skarżącej decyzji pierwszej instancji oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami jak i z treścią samej decyzji w terminie do wniesienia odwołania, podczas gdy powyższe uchybienie uniemożliwiło skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, zajęcie końcowego stanowiska w sprawie oraz złożenia wniosków dowodowych jak i merytorycznego odwołania;
b) art. 28 k.p.a. w zw. art. 61 ust. 4 k.p.a. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy i uniemożliwienie w ten sposób wzięcia czynnego udziału w postępowaniu innym osobom - właścicielom nieruchomości sąsiednich (w tym właścicieli działek nr [...] i [...] przy ul. [...]), których interesu prawnego dotyczy postępowanie;
c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. oraz § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności skutkujące przyjęciem, iż:
- stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosić może od 0,15 do 0,25, podczas gdy organ nie uzasadnił w sposób należyty znacznego odstępstwa od ustalonej średniej arytmetycznej, która wynosi 0,17;
- dopuszczalna jest zabudowa o wysokości od 6,00 do 10,0 m, podczas gdy organ nie uzasadnił w sposób należyty znacznego odstępstwa od ustalonej średniej arytmetycznej, jak również w części opisowej analizy w ogóle nie wskazał średniej arytmetycznej, przyjętej do poczynienia powyższych ustaleń.
2. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza, nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zawiadomienie skarżącej o zebraniu materiału dowodowego umożliwiłoby jej złożenie wniosków dowodowych dotyczących przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz złożenie zarzutów dotyczących treści sporządzonej analizy urbanistycznej.
4. W ocenie Skarżącej wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym ustalenie rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie wymagało przeprowadzenia oględzin. Nadto z uwagi na zakres oddziaływania planowanej inwestycji w ocenie Skarżącej zasadne było przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 1 k.p.a.
5. Z ustaleń skarżącej wynika, że o toczącym postępowaniu nie zostali powiadomieni m.in. właściciele działek nr [...] i [...] przy ul. [...], których interesów dotyczy toczące się postępowanie.
6. W ocenie Skarżącej organ błędnie ustalił stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki określając go od 0,15 do 0,25. Średnia arytmetyczna w obszarze analizowanym wyniosła 0,17. Jednocześnie w analizie wskazano, że "w obszarze analizowanym dla zabudowy szeregowej i/lub bliźniaczej współczynnik ten jest wyższy i wynosi 0,2-0,45". Z treści analizy nie wynika jednak, które działki zostały uwzględnione jako działki o "zabudowie szeregowej lub bliźniaczej" i jaki udział owe działki stanowią w całym obszarze analizowanym. Powyższe stwierdzenie nie stanowi w ocenie skarżącej wystarczającego argumentu pozwalającego na tak dalekie odstępstwo od średniej arytmetycznej ustalonej na podstawie analizy. Strona podniosła, że wyznaczenie wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy.
7. Ponadto, zdaniem skarżącej, wskazanie w treści decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnej również narusza § 5 ust. 1 rozporządzenia, albowiem parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości.
8. Strona podniosła, że dozwolona na mocy decyzji wysokość zabudowy od 6,00 do 10,00 m umożliwia budowę budynków dwupiętrowych, podczas gdy w przeważającej części w obszarze analizowanym dominują budynki jednorodzinne jednopiętrowe. W części opisowej analizy nie wskazano jaka jest średnia arytmetyczna, ograniczając się do stwierdzenia, iż "zakres jest zbliżony do średniej arytmetycznej i wynika z analizy urbanistycznej" i w związku z powyższym nie sposób ustalić czy powyższy parametr został określony prawidłowo. Jednakże z części wnioski analizy ujęte w formie tabelarycznej wynika, że średnia wysokość zabudowy do kalenicy wynosi 7,30 m, a zatem parametr maksymalny o wartości 10,00 m przekracza o ok 37 % wartość średnią. Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji jako wyjątek od zasady może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki.
9. Strona podniosła, że w treści zaskarżonej decyzji w pkt 3 zawarto warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, które stanowią jedynie powielenie i zacytowanie treści przepisów i w tym zakresie decyzja de facto nie określa jakim warunkom winna odpowiadać planowana inwestycja.
10. Skarżąca wskazała nadto, że w decyzji nie określono warunków jakie winny zostać spełnione dla odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych z działek objętych decyzją. Zdaniem skarżącej kategoryczny zakaz odprowadzania wód gruntowych na treny dróg i działek sąsiednich, zakaz zmiany kierunku spływu wód przy jednoczesnym umożliwieniu utwardzenia 60% powierzchni terenu o wysokim poziomie wód gruntowych i dużym spadku, jest możliwy do zrealizowania tylko przy kategorycznym nakazie wykonania urządzeń zagospodarowujących wody opadowe.
11. Skarżąca dodała, że Rada Miasta Zgierza w dniu 27 czerwca 2024 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Z., który obejmuje również działki, dla których wydano zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy. W dniu 15 lipca 2024 r. mieszkańcy osiedla C. skierowali do Prezydenta Miasta Zgierza pismo zawierające wniosek o zawieszenie postępowań administracyjnych w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy oraz przystąpienie do realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak pozostało ono bez odpowiedzi.
5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
2. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 10 września 2024 r. znak: SKO. SKO.4150.394-401.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 138a/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], [...], [...] ob. [...]).
3. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [dalej: "u.p.z.p."] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). [dalej: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy"].
1. Wniosek wszczynający prowadzone postępowanie został złożony w dniu 29 czerwca 2023 r. Co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., przepis art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 1 cyt. wyżej ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
2. Jedocześnie należy zauważyć, że od dnia 26 lipca 2024 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1[...]). Jednakże stosownie do § 12 cyt. wyżej rozporządzenia z 2024 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.
4. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Co do zasady ustalanie zagospodarowania terenu winno następować w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wydawanie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem.
5. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
6. Nie jest w sprawie sporne, że przywołane wyżej decyzje wydane zostały po ustaleniu, iż działki, na których potencjalnie mają zostać zrealizowane zamierzenia budowlane znajdują się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Poza sporem pozostaje również, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
7. Należy też zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o prawie do realizacji konkretnej inwestycji w określonym miejscu, a jedynie wskazuje, czy taka inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Zastępuje ona co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, nie tworzy jeszcze żadnych praw do danego terenu ani nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzone przez inwestora zmiany w zagospodarowaniu terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są dopuszczalne. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ odpowiedzialny za jej wydanie musi wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia choćby jednego ustawowego wymogu wynikającego z konkretnych norm prawnych (por np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2018 r., IV SA/Po 214/18; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
8. Wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a warunki jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć oczywiście na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p.
9. Zgodnie z przywołanym już wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
10. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawodawca wprowadził tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa lub kontynuacji. Aby ustalić czy można wydać warunki zabudowy dla danego zamierzenia, organ zobowiązany jest przeprowadzić analizę i na jej podstawie sprawdzić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (tak np. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12).
11. Jednocześnie należy zauważyć, że warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas, gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dając się pogodzić i nie kolidując z nią. W takim ujęciu, możliwość rozstrzygnięcia o rodzaju i parametrach zabudowy wymaga rozważenia "dopasowania" istniejącego już na danym terenie ładu przestrzennego w jego całokształcie (tak np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 2514/2).
12. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony zaś został w przepisach powołanego już wyżej rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy z 2003 r.
13. Przeprowadzenie właściwej, zgodnej z wymogami określonymi w przepisach rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to w ramach tego opracowania dokonuje się oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze przeznaczonym na nową zabudowę (por. np. wyrok NSA z 17.10.2023 r., II OSK 1935/23).
14. Należy podkreślić, że analiza ta składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne, i stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy, a o rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 26.08.2022 r., II SA/Po 343/22).
15. Odnosząc się do kwestii analizy urbanistycznej, Sąd stwierdza, co następuje:
1. Jak wynika z powołanego już wyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza [...] obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen (por. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 691/22).
Zgodnie z art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
2. W niniejszej sprawie został wyznaczony obszar analizowany, jednakże nie mogło ujść uwadze Sądu, że jako front działki przyjęto cześć granicy działki położoną od strony ul. [...]. Nie można jednak nie zauważyć, że z wydanych w sprawie decyzji wynika jednak, że obsługa komunikacyjna obywać się będzie alternatywnie tzn. albo od strony ul. [...], albo zjazdem z drogi gminnej - ul. [...] w Z.
W ocenie Sądu takie alternatywne określenie obsługi komunikacyjnej nie jest dopuszczalne, chociażby z tego powodu, że właśnie wskazanie frontu działki ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia określenia obszaru analizowanego. Organ winien więc jednoznacznie wskazać sposób obsługi komunikacyjnej (po uprzednim wezwaniu inwestora do doprecyzowania, które rozwiązanie jest wiążące), czego organy w niniejszej sprawie zaniechały (por. wyrok WSA w Łodzi z 27.03.2025 r., II SA/Łd 729/24). W dalszej zaś kolejności organy winny sporządzić stosownie do ww. przepisów analizę urbanistyczną.
Co prawda mając na uwadze uwarunkowania niniejszej sprawy należy zauważyć, że wszystkie działki, na których planowana jest inwestycja tworzą regularny czworokąt, co docelowo być może nie będzie miało wpływu na wyznaczenie obszaru analizowanego, a to z tego względu, że ww. "alternatywna" obsługa komunikacyjna przewidywana jest przez granice działek stanowiące równoległe boki tego czworokąta. W tym zakresie muszą jednak rozstrzygnąć organy ponownie rozpatrujące sprawę, Sąd nie może bowiem zastępować organów.
16. Na marginesie już tylko Sąd wskazuje, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do objętej niniejszą skargą decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 26 kwietnia 2024 r., zgodnie z załączoną do ww. decyzji informacją organu, odnośnie do możliwości zapoznania się z załącznikiem graficznym decyzji ze względu na jego format, została zamieszczona w postaci skanów w formacie ".pdf" na stronie https://bip.zgierz.pl/. Mapa ta nie została jednak w oryginale dołączona do akt sprawy, tym samym nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy mapa stanowiąca podstawę sporządzenia analizy spełnia wymogi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tzn. czy stanowi mapę, o której mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., bowiem nie widać na skanach czy została podpisana, czy jest w odpowiedniej skali, czy pochodzi z zasobu geodezyjnego. Co do zasady należy jednak uznać, że mapa nieautoryzowana nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 21.04.2021 r., IV SA/Po [...]5/20).
17. Kolejna kwestią (abstrahując od poczynionych wyżej rozważań dotyczących frontu działki) wymagającą rozważenia – zwłaszcza pod kątem ponownego rozpoznania sprawy przez organy - jest spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli dostęp do drogi publicznej. Otóż, jak wskazano już wyżej, obsługa komunikacyjna obywać się będzie alternatywnie – albo od strony ul. [...], albo zjazdem z drogi gminnej - ul. [...] w Z., a rozwiązanie takie – jak Sąd wskazał już wyżej - nie jest dopuszczalne, gdyż organ winien jednoznacznie wskazać sposób obsługi komunikacyjnej.
1. Jednocześnie należy zauważyć, że o ile dostęp od strony ul. [...] wydaje się być oczywisty (choć – co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii Wydziału Infrastruktury Technicznej Urzędu Miasta Zgierza z dnia 8 marca 2023 r. - planowana inwestycja wymaga przebudowy układu komunikacyjnego), o tyle dostęp od ul. [...] może budzić pewne wątpliwości.
2. Stosownie do z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (wyrok NSA z 20.10.2010 r., II OSK 1467/09). Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Oznacza to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (tak np. A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61).
3. Treść ww. przepisu prowadzi do wniosku, że przewiduje on bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni oznacza położenie danego terenu względem drogi publicznej zapewniające możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych nieruchomości, natomiast dostęp pośredni oznacza wykorzystanie innej działki oddzielającej teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W przypadku dostępu pośredniego jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, ale konieczne jest obciążenie tejże działki stosowną służebnością.
4. Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych dostęp ten nie może mieć charakteru hipotetycznego, lecz musi być realny. Wnioskodawca co prawda nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Na etapie określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu istotne jest zweryfikowanie dostępu przez teren do drogi publicznej, tj. ustalenie czy teren, na którym zaplanowano realizację inwestycji, ma zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (tak np. wyroki NSA z 20.02.2018 r., II OSK 1042/16; z 21.02.2019 r., II OSK 844/17; z 3.12.2019 r., II OSK 2802/19; z 5.07.2023 r., II OSK 1698/21).
5. Sąd działając z urzędu dostrzegł, że organy orzekając o dostępie do drogi publicznej przez ulicę [...] pominęły kwestię dz. ewid. nr [...], położonej pomiędzy dz. ewid. nr [...], tj. ul. [...], a dz. ewid. nr [...].
6. Tu z kolei należy zauważyć, że inwestor na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. złożył do akt postępowania i wniósł o przeprowadzenie dowodu (wniosek ten został uwzględniony przez Sąd) z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 kwietnia 2025 r. Z wypisu tego wynika, że dz. ewid. nr [...] położona w Z. przy ul. [...] ma oznaczenie "dr", co oznacza, że jest działką drogową, a jej właścicielem jest Gmina Miasto Z. Kwestia to została więc co do zasady wyjaśniona.
7. Sąd podkreśla jednak, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (tak np. wyrok NSA z 9.07.2008 r., II OSK 795/07). Należy więc uznać, że na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, kwestia dz. ewid. nr 496/2 nie była wyjaśniona i na dzień jej wydania brak było podstaw do uznania, że planowana inwestycja na zapewniony realny dostęp do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 4.01.2024 r., II SA/Łd 1031/23; wyrok NSA z 12.12.2017 r., II OSK 712/17). Bez względu na poczynione wyżej rozważania Sądu dotyczące dostępu do drogi publicznej, zważywszy charakter kontroli przeprowadzanej przez Sąd administracyjny, to organy administracji rozpoznając ponownie sprawę mają ostatecznie – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - rozstrzygnąć czy warunek dostępu do drogi publicznej w przypadku zamierzenia inwestycyjnego został spełniony, przy czym zobowiązane będą przy tym od uwzględnienia treści ustanowionej na dz. ewid. nr [...] służebności ewentualnie zmian w osobie właściciela ww. działki, co może wynikać z realizacji znajdującej się w aktach sprawy przedwstępnej umowy sprzedaży obejmującą ww. dz. ewid. nr [...]. Sąd nie może bowiem zastępować organów administracji.
18. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdza, iż w rozpoznawanej brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że w sprawie prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, tym samym wątpliwości budzi sporządzona w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a to nie pozwala w ocenie Sądu na zweryfikowanie czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
19. W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z powołanym już wyżej art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
W tym miejscu Sąd zauważa, że jak wynika z akt sprawy na dzień orzekania przez organ II instancji nie było aktualne oświadczenie gestora sieci elektroenergetycznej tj. P. S.A. z dnia 7 lipca 2023 r., co oznacza, że ww. warunek nie został spełniony (por. wyrok WSA w Łodzi z 19.05.2023 r., II SA/Łd 981/22; wyrok NSA z 21.08.2024 r., II OSK 1899/23). Powyższy argument również przemawia za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.
20. Wobec powyższych zastrzeżeń w ocenie Sądu kwestia prawidłowości ustalenia w sprawie parametrów nowej zabudowy jest przedwczesna na tym etapie postępowania. Jednak warto zwrócić uwagę na to, że parametr dotyczący udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony jedynie w minimalnej wielkości (nie w formie tzw. widełek lub konkretnej wielkości). W tym miejscu Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 5.10.2017 r., IV SA/Po 751/17). W każdym przypadku takie ustalenie wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej.
21. Zdaniem Sądu rację ma też strona skarżąca, że wątpliwości w niniejszej sprawie budzi także kwestia ustalenia kręgu stron postępowania m.in. z jakich z jakich przyczyn pominięto w ustalaniu kręgu stron postępowania właścicieli dz. ewid. nr [...] i [...]. Brak bowiem podstaw do odmiennego traktowania właścicieli ww. działek np. w stosunku do skarżącej. Kwestia stron postępowania administracyjnego winna więc zostać przez organy jednoznacznie wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
22. Odnosząc się do zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w pozbawieniu jej udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w charakterze strony, wskazać należy, iż w ocenie Sądu naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
1. Zgodnie z ugruntowanym w judykaturze poglądem sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że wydana w sprawie decyzja, choć naruszająca zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, winna w każdym przypadku zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23; wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21; wyrok NSA z 20 czerwca 2023, II OSK 2157/20).
2. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wywodząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazała jednocześnie, iż naruszenie to uniemożliwiło dokonanie jej jakiejkolwiek czynności procesowej. Wbrew podnoszonej w skardze argumentacji, co do uniemożliwienia stronie składania w toku postępowania przed organem I instancji wniosków dowodowych z oględzin nieruchomości, wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, czy też możliwości złożenia zarzutów do sporządzonej analizy urbanistycznej, bezspornym pozostaje, że strona skutecznie skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Podkreślenia wymaga, iż wniesiony skutecznie środek zaskarżenia może być uzupełniany, zarówno co do stawianych zarzutów, jak i stosownej argumentacji do momentu podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Tym samym czynienie zarzutu w powyższym zakresie wydaje się niezasadne. Poza tym Sąd na marginesie zauważa, że o tym czy uzasadnione jest przeprowadzenie oględzin czy też rozprawy administracyjnej decyduje każdorazowo organ, który nie jest związany wnioskami stron postępowania w powyższym zakresie.
23. Pomijając prezentowane wyżej stanowisko w zakresie analizy urbanistycznej, odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów, co do wadliwego ustalenia parametrów nowej zabudowy w zakresie stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz dopuszczalnej wysokości zabudowy, to zgodzić się należy ze strona skarżącą, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji jest w powyższym zakresie niewystarczające. Jak podkreśla bowiem w orzecznictwie, jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (tak np. wyrok WSA w Rzeszowie z 18.02.2020 r., II SA/Rz 1213/19).
24. Zważywszy wszystkie poczynione wyżej rozważania w ocenie Sądu należy uznać, że przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a w konsekwencji wydane w sprawie decyzje nie spełniają wymogów w zakresie uzasadnienia wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.
Z powyższych przyczyn skarga okazała się zasadna.
25. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę prawną stosownie do art. 153 P.p.s.a., przede wszystkim zaś poczynią stosowne ustalenia w zakresie dostępu do drogi publicznej, a tym samym wyznaczenia frontu działki, w razie potrzeby sporządzą ponownie analizę urbanistyczną, prawidłowo określą krąg stron postępowania administracyjnego, a o ile organy dojdą do przekonania o możliwości zastosowania odstępstw od zasad ustalania parametrów nowej zabudowy, to w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną wyczerpująco przyjęte stanowisko uzasadnią. Jednocześnie Sąd zastrzega, że nie przesądza treści rozstrzygnięcia jakie ma zapaść po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy.
26. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień postępowania i samej decyzji wydanej przez organ I instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
27. Mając powyższe na uwadze sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).
28. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł.