II SA/Łd 890/22

II SA/Łd 890/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 112 ust. 3, art. 116 ust. 2 pkt 2, art. 116 ust. 2 pkt 3, art. 116 ust. 2 pkt 4, art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 24 lutego 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant St. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2023 roku spraw ze skarg K. J. i A. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 6 września 2022 r. nr GN-III.7581.35.2022.PP w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 28 grudnia 2021 r., znak GN.6821.56.2020.JK; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących K. J. i A. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 6 września 2022 r. znak: GN-III.7581.35.2022.PP Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 28 grudnia 2021 r. znak: GN.6821.56.2020.JK o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 23 września 2020 r. P. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Ł., reprezentowana przez M. K., wystąpiła do Starosty Zgierskiego o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia o średnicy ø 63 mm o długości 184,75 m wraz z pasem eksploatacyjnym o szerokości 1 m (po 0,5 m na każdą stronę osi rury) oraz przyłącza gazu średniego ciśnienia o średnicy ø 25 mm o długości 2,35 m wraz z pasem eksploatacyjnym o szerokości 1 m (po 0,5 m na każdą stronę osi rury), przez nieruchomość położoną w miejscowości L., gm. S., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o pow. 2,9535 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], znajdującą się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dnia 18 października 2018 r. - uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [....]. Zgodnie z miejscowym planem na terenie działki znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową oraz pod komunikację (poszerzenie drogi oznaczonej symbolem 3KDL). Planowana sieć gazowa znajduje się w obszarze działki przeznaczonym pod poszerzenie istniejącego pasa drogowego (w granicach linii rozgraniczających drogi).
Decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r. znak: GN.6821.56.2020.JK, na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a., Starosta Zgierski orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], gmina S., poprzez zezwolenie na przeprowadzenie i pozostawienie gazociągu średniego ciśnienia o średnicy ø 63 i długości 184,75 oraz przyłącza gazu średniego ciśnienia o średnicy ø 25 i długości 2,35 m. W ocenie organu I instancji zostały spełnione pozytywne przesłanki, których zaistnienie warunkuje wydanie przez właściwy organ administracji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. J. oraz K. J., kwestionując zgodnie przede wszystkim przebieg inwestycji przez ich nieruchomość oraz brak prawidłowo przeprowadzonych rokowań.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 6 września 2022 r. znak: GN-III.7581.35.2022.PP Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Organ podniósł, że obszar, na którym planowane jest przeprowadzenie prac związanych z gazociągiem średniego ciśnienia oraz przyłączem gazu średniego objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr LV/475/2018 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 18 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze wsi T. (Dz. U. Województwa [....] z dnia 21 listopada 2018 r., poz. [...]). Organ wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 planu na obszarze wsi T. ustala się lokalizację i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym sieci gazowej zgodnie z odrębnymi przepisami. Dodatkowo plan przewiduje jej powiązanie z układem zewnętrznym oraz zapewnienie dostępu do sieci zgodnie z przepisami odrębnymi. Stosownie do § 29 pkt 6 (kształtowanie zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem 3KDL) plan miejscowy przewiduje sytuowanie dodatkowych elementów infrastruktury transportowej i technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi. Wobec powyższego, organ stwierdził, że plan miejscowy dopuszcza usytuowanie gazociągu na działce nr [...] (w liniach rozgraniczających drogi o symbolu 3KDL) o ile jest to zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie złożenie wniosku o wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości. Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] stanowi własność A. J. i K. J. W ocenie organu z przedstawionej przez inwestora dokumentacji wynika, iż temat sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazu średniego na przedmiotowej nieruchomości był przedmiotem korespondencji z tymi osobami. W aktach sprawy znajdują się pisma z dnia 10 czerwca 2020 r. oraz z dnia 25 sierpnia 2020 r. wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru, dotyczące wyrażenia zgody na wybudowanie inwestycji. Pismo informowało o uregulowaniu możliwości umieszczenia sieci gazowej na przedmiotowej działce w kilku wariantach: ustanowienia nieodpłatnej służebności przesyłu, ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, zawarcia umowy nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości (w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności przesyły) lub zawarcia umowy odpłatnego udostępnienia nieruchomości (w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności przesyłu). Właściciele zostali poproszeni o wybór wariantu udzielenia zgody na posadowienie sieci gazowej w terminie 10 dni od dnia otrzymania pisma, gdzie zaznaczono, że brak odpowiedzi w postulowanym terminie będzie traktowany jako brak zgody na budowę sieci gazowej. Inwestor dołączył mapę do celów projektowych w skali 1:500 z naniesioną trasą sieci gazowej oraz określoną powierzchnią zajęcia na stałe - 186,10 m2 oraz na czas robót - 464,60 m2. W związku z brakiem odpowiedzi na wskazane pisma, w dniu 2 grudnia 2020 r. złożono do Starostwa Powiatowego w Zgierzu wniosek z art. 124 u.g.n. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organ podkreślił, że korespondencja skierowana do K. J. została skutecznie doręczona i odebrana przez dorosłego domownika - matkę B. J. Dokumenty wysłane do A. J. na adres wynikający z ewidencji gruntów i budynków, wróciły z adnotacją - nie podjęto w terminie. W obliczu braku odpowiedzi ze strony właścicieli, organ odwoławczy nie dostrzegł wady w zakresie prowadzonych rokowań ze strony wnioskodawcy na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego. Uznał, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Organ podkreślił, że zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie wskutek bezskutecznych negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielem o wykonanie rzeczonych prac na nieruchomości, na wniosek podmiotu ubiegającego o się o realizację celu publicznego, wszczęto postępowanie. W wyniku postępowania przeprowadzonego z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej, rozstrzygnięto o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W odniesieniu do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że kwestionowana decyzja określa przedmiot zajęcia i jego terytorialny zakres w powiązaniu z określeniem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w decyzji określono podmiot, któremu udziela się zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości i rodzaj zamierzonej do zrealizowania inwestycji. Wojewoda wyjaśnił, że ze względu na fakt kierowania pism do współwłaścicielki nieruchomości na adres wynikający z rejestru gruntów, podczas gdy A. J. mieszkała od dnia 29 stycznia 2018 r. pod nowym adresem, były one zwracane do nadawcy z adnotacją nie podjęto w terminie. Organ II instancji podzielił stanowisko pełnomocnika inwestora, że przesyłki były wysyłane na adresy uwidocznione w bazie EGiB, a inwestor nie był upoważniony do pobierania danych z bazy PESEL lub innych baz danych zawierających dane osobowe. O poprawność tych danych właściciel powinien zadbać we własnym interesie. Korespondencję kierowaną do drugiego ze współwłaścicieli – K. J., mimo jej odbioru przez jego matkę, należy traktować jako skutecznie doręczoną, a fakt jej nieprzekazania w ręce adresata, nie świadczy zdaniem Wojewody o formalnym braku rokowań. W tych okolicznościach, zdaniem organu, przesłankę przeprowadzenia rokowań można uznać za spełnioną. Wojewoda zauważył, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania było także odebrane przez B. J., po czym K. J. skontaktował się mailowo ze Starostwem Powiatowym w Zgierzu, wyrażając swoje stanowisko w sprawie. W toku całego postępowania prowadzonego przed organem I jak i II instancji właściciele nieruchomości sprzeciwiają się budowie gazociągu na przedmiotowej działce, a więc brak zgody na udostępnienie nieruchomości w tym celu jest zdaniem organu oczywisty. Na gruncie art. 124 ust. 3 u.g.n. ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Zatem zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie i brak odpowiedzi na propozycję inwestora jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. należy zdaniem Wojewody interpretować w ten sposób, że przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli czyni zadość obowiązkom wynikającym z tego przepisu. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest bowiem umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a nie prowadzenie rokowań dla samego ich prowadzenia. Skoro brak zgody jednego współwłaściciela niweczy możliwość konsensualnego załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej, to należało uznać, że jest on okolicznością wyczerpującą przesłankę "poprzedzenia rokowaniami", o której mowa w powołanym przepisie art. 124 ust. 3 ustawy. Wojewoda zaznaczył, że wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie może i nie musi nastąpić w sposób bardzo precyzyjny. Wynika to m.in. z faktu, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To właśnie rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Odnosząc się do zarzutu, według którego planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, bowiem wyłącznymi beneficjentami gazociągu będą dwie nieruchomości, Wojewoda wyjaśnił, że sam fakt, iż zamierzenie aktualnie służy przyłączeniu do sieci gazowej nieruchomości należącej do dwóch podmiotów, nie przesądza jeszcze tego, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Podkreślił, że o ile planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci w danym regionie, to nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby. Już sam fakt, że inwestycja polega na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia powoduje, że mieści się ona w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizowanie sieci gazowej mieści się także w zadaniach własnych gminy - art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w obrębie [...], gmina S.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K. J. i A. J. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i "oddalenie wniosku P. Spółki z o.o. w T.". Zdaniem skarżących Wojewoda Łódzki naruszył prawo materialne tj. art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do ograniczenia prawa własności nieruchomości; a ponadto art. 112 ust. 3 u.g.n., bowiem realizacja inwestycji może nastąpić w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości; naruszył też przepisy procedury administracyjnej poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego
W opinii skarżących inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Ponadto, w sprawie nie doszło do przeprowadzenia rokowań, ponieważ korespondencja do A. J. nie była kierowana na adres jej zamieszkania (zresztą ujawniony w bazie PESEL), a korespondencja skierowana do K. J. nie została mu przekazana przez osobę, która odebrała korespondencję.
Skarżący podkreślili, że na pozostałej części tej samej drogi gazociąg przeprowadzony jest pod jezdnią asfaltową - pod drogą na działce gminnej. Jedynie na wysokości działki skarżących ma zmienić przebieg i przechodzić przez ich działkę, dodatkowo w sposób maksymalnie oddalony od drogi w głąb działki, a co za tym idzie w sposób maksymalnie ingerujący w ich prawo własności, bez żadnych racjonalnych powodów.
Skarżący dodali, że inwestor nie przedstawił żadnych racjonalnych powodów przeprowadzenia gazociągu przez działkę skarżących. Strona wskazała, że na działce należącej do gminy, na której znajduje się droga asfaltowa pozostawiony jest jeszcze pas około jednego metra gruntu, który nie jest pokryty asfaltem, a zatem istnieje możliwość przeprowadzenia gazociągu przez tę działkę nawet bez konieczności umieszczania go pod asfaltem.
W opinii strony argument o konieczności usunięcia drzew jest użyty instrumentalnie i nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy.
Strona skarżąca podkreśliła, że składała wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gazownictwa i dendrologii na okoliczność możliwości technologicznych przeprowadzenia gazociągu przez działkę gminy oraz wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem ustalenia czy gazociąg planowany jest faktycznie na gruntach do tego przeznaczonych oraz biegłego z zakresu gazownictwa i budownictwa na okoliczność zakresu faktycznego oddziaływania posadowienia gazociągu na działkę skarżacych, czy mieści się on na gruncie do tego przeznaczonym.
Zdaniem skarżących gazociąg nie został umiejscowiony na gruntach do tego w planie przeznaczonych, nadto ograniczenie korzystania z nieruchomości będzie wykraczać poza pas gruntu przeznaczony w planie pod infrastrukturę.
Zdaniem skarżących ustna negatywna opinia z zarządcą drogi, niepoparta żadnymi dowodowymi, w kwestii posadowienia gazociągu na działce drogowych nie może być podstawą wywłaszczenia. Strona zauważyła, że właściciele nieruchomości po drugiej stronie drogi będą wyłącznymi beneficjentami gazociągu, zatem to ich powinien obciążać przebieg gazociągu. Do działki będącej przedmiotem własności skarżących uzbrojenie jest doprowadzone od innej strony. Strona zauważyła także, że załącznik graficzny załączony do wniosku pełnomocnika inwestora jest mało precyzyjny i nie wskazuje dokładnego przebiegu gazociągu, przy czym jest to konieczne, gdy chodzi o ograniczenie prawa własności. Dodali, że inwestor nie wyjaśnił jak wyliczył powierzchnię terenu zajętą na stałe. Końcowo stwierdziła, że interesy ekonomiczne inwestora nie mogą być traktowane priorytetowo bez uwzględnienia słusznych interesów skarżących.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja jej potrzeby. Inwestycja polegając na budowie sieci gazowej mieści się ponadto w zakresie celów publicznych, objętych art. 6 pkt 2 u.g.n.
Pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. pełnomocnik inwestora również wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
W tym miejscu zauważyć należy, że dwie odrębne skargi na ww. decyzję Wojewody Łódzkiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K. J. (skarżący) i A. J. (skarżąca). Zgodnie z art. 111 § 1 P.p.s.a. sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Mając na uwadze, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, na podstawie ww. przepisu Sąd połączył niniejszą sprawę (ze skargi K. J.) ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Łd 1102/22 (ze skargi A. J.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił ponadto prowadzić dalej sprawę pod numerem II SA/Łd 890/22 i zakreślić w repertorium numery sprawy II SA/Łd 1102/22.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 6 września 2022 r., znak: GN-III.7581.35.2022.PP, którą tenże organ utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 28 grudnia 2021 r. znak: GN.6821.56.2020.JK o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...], obręb [...], gmina S., określanej dalej także jako "nieruchomość" lub "działka", poprzez zezwolenie na przeprowadzenie i pozostawienie gazociągu średniego ciśnienia o średnicy ø 63 i długości 184,75 oraz przyłącza gazu średniego ciśnienia o średnicy ø 25 i długości 2,35 m.
Materialnoprawne podstawy wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.g.n.".
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Z kolei art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Nie ulega wątpliwości, że pierwszym warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ustalenie lokalizacji inwestycji w jednych z wymienionych wyżej dokumentów planistycznych. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że obszar, na którym planowane jest przeprowadzenie przez inwestora prac związanych z gazociągiem oraz przyłączem objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr LV/475/2018 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 18 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze wsi T. (Dz. U. Województwa [...] z dnia 21 listopada 2018 r., poz. [...]). Kwestią sporną jest zaś, czy plan ten dopuszcza możliwości usytuowania planowanej inwestycji na dz. ewid. nr [...].
W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n., stanowi jedną z form wywłaszczenia, określaną jako wywłaszczenie częściowe (tak np. Ł. Strzępek, Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia, Sosnowiec 2016, s. 36-37; wyroki NSA: z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 213/16, z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 703/17; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 112 ust. 2 u.g.n. wyraźnie wskazano bowiem, że wywłaszczenie może polegać nie tylko na odjęciu prawa do nieruchomości, ale także na jego ograniczeniu.
Wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być ono realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 763/11). Decyzje wydawane na podstawie wskazanego przepisu ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, gdyż ograniczają sposób korzystania z nieruchomości, czyli prawo własności. Ustawodawca dopuścił je w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10).
W tym miejscu przywołania wymaga też art. 112 ust. 3 u.g.n., w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości.
Mając na uwadze wydane w sprawie rozstrzygnięcia oraz treść zarzutów sformułowanych w skardze kwestiami spornymi w niniejszej sprawie są: czy planowana inwestycja stanowi cel publiczny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza planowaną inwestycję, czy zostały przeprowadzone skuteczne rokowania oraz czy organ rozważył alternatywne możliwości realizacji celu publicznego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu planowaną inwestycję niewątpliwie zakwalifikować należy jako realizującą publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, iż celami publicznymi w rozumieniu u.g.n. są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a ponadto, co jest okolicznością bezsporną, realizowana ma być na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazują, że nie można mówić w tym wypadku o realizacji celu publicznego, a to z tego powodu, iż planowana inwestycja obejmuje tylko kilka działek. Sąd takiego poglądu skarżących nie podziela. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych nie można co do zasady wykluczyć, że realizowanie - w tym wypadku gazociągu - tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego i bez znaczenia dla takiej kwalifikacji pozostaje kwestia ilości działek, które mają być przez taką linię obsługiwane (tak przykładowo wyrok WSA w Olsztynie z 28.02.2022 r., sygn. akt II SA/Ol 111/22). Należy bowiem zaznaczyć, że przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od liczby nieruchomości (działek), których właściciele będą beneficjentami realizacji danego zamierzenia budowlanego (por. np. Wyrok NSA z 15.03.2022 r., sygn. akt II OSK 838/21; Wyrok NSA z 12.10.2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19). W tym zakresie zarzut skargi okazał się niezasadny.
Odnosząc się do kwestii dopuszczalności posadowienia planowanej inwestycji (z poczynionymi niżej zastrzeżeniami dotyczącymi wymogów wynikających z art. 116 ust. 2 pkt 2 u.g.n.), to w ocenie Sądu zgodnie z § 14 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ww. planu wynika, że ustala się lokalizację i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym sieci gazowej. Z § 29 pkt 3 lit. c oraz pkt 6 wynika zaś, że przewidywane jest sytuowanie dodatkowych elementów infrastruktury transportowej i technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi. Plan dopuszcza więc posadowienie gazociągu na działce nr [...] w liniach rozgraniczających drogi 3KDL, co oznacza, że w tym względzie rację ma organ.
Jak wskazano wyżej jedną z kwestii spornych jest to, czy rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo. Jeżeli bowiem nie jest możliwe uzyskanie zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. wówczas dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji na podstawie ww. normy konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań. Rokowania to prowadzenie rozmów ustalających warunki porozumienia, co w sposób oczywisty oznacza, że rokowań nie będzie stanowić jednostronne oświadczenie o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. Musi to być proces dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące (bo takie być nie musi), to przynajmniej akceptowalne dla obu stron (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2680/20). W orzecznictwie wskazuje się, że sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne, a nie były pozorne.
Jak wskazuje się w orzecznictwie wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (zob. Wyrok NSA z 7.07.2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15).
Organy w niniejszej sprawie przyjęły, że rokowania zostały skutecznie przeprowadzone, z czym, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można i należy podzielić w tym zakresie zarzuty skargi. W niniejszej sprawie doszło bowiem do doręczenia pism związanych z rokowaniami na niewłaściwy adres skarżącej. Organy tym samym błędnie uznały, że doszło do rokowań z właścicielami nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja. Pisma związane z rokowaniami nie zostały bowiem doręczane na właściwy adres skarżącej, przy czym samej próby doręczenia propozycji umowy nie można utożsamiać z rokowaniami. Nie można bowiem zastosować fikcji doręczenia na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. w sytuacji błędnego zaadresowania przesyłki. Rację mają przy tym skarżący, że inwestor mógł wykazać się interesem prawnym by pozyskać dane z rejestru PESEL, aby skierować przesyłkę do skarżącej na właściwy adres. Nie można pominąć, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 25 lutego 2021 roku, z której wynika, że adres korespondencyjny pani A. J. to Ł., ul. [...]. Powyższe niechybnie oznacza, że już 25 lutego 2021 r. organ I instancji miał wiedzę co do tego, że adres, na który była kierowana korespondencja przez pełnomocnika Spółki w ramach rokowań był nieprawidłowy.
Zgodzić należy się z tym, że przepisy u.g.n. nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań, nie wskazują również źródła pozyskania adresu, na który ma być kierowana korespondencja w przedmiocie rokowań. Z całą zaś pewnością koncepcja, że jedynym źródłem pozyskania adresu właściciela jest ewidencja gruntów i budynków, zważywszy, że mamy do czynienia z wywłaszczeniem, czyli instytucją o charakterze wyjątkowym, jest zdaniem Sądu nie do przyjęcia.
W ocenie Sądu inwestor mógł skorzystać z danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w celu ustalenia adresu zamieszkania skarżących, ale nie powinien był na tym poprzestać, lecz wykorzystać możliwości wynikające z norm ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 z późn. zm.), zwłaszcza z art. 46 ust. 2 pkt 1, według którego dane z rejestru PESEL i rejestrów mieszkańców, w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań, mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny.
Zarzuty organów, czy też inwestora, kierowane pod adresem skarżącej, że nie zadbała o aktualny adres w ewidencji gruntów, są niezasadne. Art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "p.g.i.k." nakłada na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Owymi podmiotami, stosownie do treści art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. są co do zasady właściciele nieruchomości. Jednakże należy zauważyć, że odesłanie zawarte w art. 22 ust. 2 p.g.i.k. odnosi się wyłącznie do danych właścicieli nieruchomości, nie obejmuje natomiast miejsca pobytu stałego lub adresów siedzib tych podmiotów (art. 20 ust. 2 pkt 2 p.g.i.k.), które wymienione zostały w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie w tym przypadku wykładni rozszerzającej, a więc domniemywanie istnienia obowiązku stron, dla którego brak jest wyraźnej podstawy prawnej (por. Wyrok NSA z 2.04.2019 r., sygn. akt II OSK 1012/18). Zgodzić należy się więc ze skarżącymi, że inwestor celem pozyskania adresu skarżącej mógł skorzystać z bazy PESEL, tym bardziej że przepisy u.g.n. nie wskazują konkretnego źródła pozyskiwania danych adresowych na potrzeby postępowań wywłaszczeniowych.
Warto też zauważyć, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. w celu uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, obejmują również kwestię precyzyjnego wskazania podmiotom, których prawo własności ma zostać ograniczone, posadowienia urządzeń i obiektów na nieruchomości tego właściciela. Jak wynika z materiału dowodowego do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył pisma kierowane do skarżących w ramach rokowań, do których (zgodnie z ich treścią) była załączona "Mapa z naniesioną trasą sieci gazowej". W aktach sprawy brak jest ww. mapy (mającej stanowić ww. załącznik do pism kierowanych do skarżących), nie wiadomo więc, czy była to mapa do celów projektowych dołączona do wniosku o wydanie decyzji, w związku z czym nie można stwierdzić, czy mapa ta była wystarczająco szczegółowa, a więc czy złożona skarżącym przez inwestora propozycja zawierała szczegółowe wskazanie planowej inwestycji. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, co świadczy o naruszeniu przepisów procesowych, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Co istotne, w przedmiotowej sprawie dokładny zakres inwestycji (wskazanie czasu zajęcia nieruchomości w związku z planowaną budową, określenie w jakiej odległości od krawędzi drogi będzie przebiegał planowany gazociąg, załącznik graficzny z przebiegiem gazociągu) określono dopiero na wezwanie organu I instancji z dnia 25 października 2021 r., tzn. już po wszczęciu postępowania administracyjnego, co pozwala na przyjęcie, że propozycja inwestora przedstawiona skarżącym w ramach rokowań (pomijając kwestie związane z doręczeniem) mogła nie być wystarczająco szczegółowa. Ta okoliczność również została przez organy administracji pominięta.
Mając na uwadze wszystkie poczynione wyżej rozważania, w szczególności kwestie niewłaściwego doręczenia oraz braku przedstawienia szczegółowej propozycji w ramach rokowań, w ocenie Sądu rokowania w niniejszej sprawie miały charakter pozorny, co skutkuje przyjęciem, że wynikająca z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanka wydania decyzji na podstawie tego przepisu w postaci konieczności przeprowadzania rokowań nie została spełniona.
Kolejna kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy, czy stosownie do art. 112 ust. 3 u.g.n., poczyniły wystarczające ustalenia co do tego, czy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości skarżących. Stosownie do powołanego przepisu wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wynikająca z art. 112 ust. 3 zasada warunkuje dopuszczalność każdego wywłaszczenia, niezależnie od dalszych jego przesłanek, w tym tych określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności (por. wyrok NSA z 29 października 2009 r., sygn. akt I OSK 74/09). Ustalenia te muszą przy tym przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących innym podmiotom praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku, gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne – rozwiązań pozwalających zminimalizować jego skutki w najwyższym możliwym stopniu. Innymi słowy, organ powinien odmówić wywłaszczenia, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego.
W decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest określenie sposobu dokonania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Poza tym uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3.12.2009 r., sygn. akt II SA/Ol 927/09; wyroki WSA w Łodzi: z 29.10.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 315/08, oraz z 29.10.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 314/08). Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Samo zaś odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31.12.2007 r., II SA/Go 579/07.
W związku z tymi wymogami organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 223/04). Jak dodatkowo stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 28.04.2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 680/16), analiza tej uciążliwości dokonywana w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może wykraczać poza uregulowania art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n.
W kontekście badania w ramach niniejszej sprawy przez organy ww. uciążliwości należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skarżący wielokrotnie wskazywali na alternatywny przebiegu gazociągu w istniejącym pasie drogowym, czyli przez dz. ewid. nr [...] stanowiącą własność gminy. Wskazywali również wielokrotnie, że ten sam gazociąg w innym odcinku tej samej drogi gminnej, a mianowicie w odcinku od T. do "K." przy skrzyżowaniu z L. biegnie środkiem drogi i nieusprawiedliwione jest różne traktowanie właścicieli.
Jak wynika z materiału dowodowego w piśmie z dnia 26 marca 2021 r. M. K., czyli pełnomocnik inwestora, wskazał, że brak jest zgody zarządcy drogi na usytuowanie gazociągu w istniejącym pasie drogowym, czyli na dz. ewid. nr [...] z uwagi na stosunkowo małą szerokość obecnie istniejącego pasa drogowego, który w zdecydowanej większości utwardzony jest masą bitumiczną. Ponadto w jego ocenie usytuowanie istniejących drzew w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni asfaltowej uniemożliwia zgodne z przepisami zaprojektowanie gazociągów pasie drogi gminnej. Ponadto lokalizowanie gazociągu pod istniejącą jezdnią jest nieuzasadnione ze względów technologicznych, eksploatacyjnych, bezpieczeństwa ruchu oraz ekonomicznych. Pełnomocnik inwestora powołał się przy tym na artykuł 39 również 1a ustawy o drogach publicznych wskazując, że zarządca drogi może odmówić wydania zgody na zlokalizowanie gazociągu w pasie drogowym, jeżeli uzna, że warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to nie pozwalają.
W dalszej kolejności należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że Starosta Zgierski pismem z dnia 14 czerwca 2021 roku wezwał pełnomocnika inwestora do przedłożenia dokumentu, który potwierdzi brak zgody zarządcy drogi na usytuowanie przedmiotowego gazociągu w istniejącym pasie drogowym, czyli na terenie działki nr [...]. Powyższe miało na celu ustalenie czy ograniczenie korzystania z dz. ewid. nr [...] jest niezbędne do realizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu. Pismem z dnia 11 lipca 2021 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Zgierzu, stanowiącym odpowiedź na wezwanie z dnia 14 czerwca 2021 r., pełnomocnik inwestora uznał powyższe wezwanie za bezzasadne z uwagi na brak podania podstawy prawnej przesłanego żądania. Jednocześnie poinformował, że podczas wstępnych ustaleń z zarządcą drogi została negatywnie [podkreślenie Sądu] ustnie zaopiniowana lokalizacja przedmiotowej sieci gazowej pod jezdnią asfaltową (poza pasem jezdni nie ma miejsca na ułożenie gazociągu). Jednocześnie wskazał, że sieć gazowa została zaprojektowana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w liniach rozgraniczających drogi.
Powyższe, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia wydanych decyzji, oznacza w ocenie Sądu, że organy oparły wydane w sprawie rozstrzygnięcia jedynie o twierdzenia pełnomocnika inwestora, niepoparte jakimikolwiek dowodami. Z takim działaniem organów zgodzić się nie można, zwłaszcza mając na uwadze wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Podjęcie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia musi być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwej analizy przesłanek wynikających z przepisów u.g.n. umożliwiających wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Co więcej, w aktach organu II instancji znajduje się decyzja Burmistrza Strykowa z dnia 30 grudnia 2019 r., nr IZP.7230.81.2019.SK, na podstawie której zezwolono na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej na działce o numerze [...], obręb [...], gmina S., gazociągu średniego ciśnienia oraz przyłącza gazu do dz. ewid. nr 170/7 z zachowaniem wskazanych w tej decyzji warunków. Adresatem niniejszej decyzji była P. sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Ł. Podkreślić w tym miejscu należy, że wskazana w ww. decyzji dz. ewid. nr [...] miałaby zostać przyłączona do gazociągu na podstawie inwestycji, która została objęta zaskarżoną do Sądu decyzją. Mając na uwadze treść wskazanej wyżej decyzji w ocenie Sądu organy administracji nie rozważały kwestii alternatywnego przebiegu planowanego gazociągu przez działkę stanowiącą własność gminy, a więc, czy stosownie do art. 112 ust. 3 u.g.n. cele publiczne mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Tym samym twierdzeniom pełnomocnika inwestora o braku możliwości prowadzenia gazociągu na działce gminy nie można dać wiary.
Zważywszy powyższe, zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, że organy w sposób należyty rozważały kwestię badania uciążliwości wynikających z wprowadzonego ograniczenia prawa własności. W tym też zakresie zarzuty skarg okazały się w pełni zasadne. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy art. 112 ust. 3 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., a ponadto art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Zauważyć też należy, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący wnosili także o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych różnych specjalności, w tym biegłego z zakresu projektowania instalacji gazowych (np. pismo K. J. z dnia 24 kwietnia 2021 r.), które to wnioski zostały w ogóle pominięte, organy w wydanych decyzjach nie odniosły się do tych wniosków (nie przesądzającym na tym etapie, czy były one zasadne czy też nie). Powyższe stanowi niechybnie o naruszeniu przez organy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy winny bowiem wskazywać z jakich przyczyn nie uwzględniają stanowiska stron, w tym wypadku w kwestii wniosków dowodowych.
Wątpliwości Sądu dotyczą także dołączonej do wniosku o ograniczenie prawa własności mapy projektowej. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych regulację art. 119 ust. 1 u.g.n. (przepis określający treść, elementy decyzji o wywłaszczeniu) wypada powiązać z wymogami, jakie ustawodawca stawia wnioskowi o wywłaszczenie, który winien dostarczyć organowi informacji pozwalających wydać decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości zawierającą wszystkie elementy, które są obowiązkowe w świetle prawa, z zachowaniem niezbędnej precyzji rozstrzygnięcia. Takim właśnie celom musi służyć mapa, jaką należy załączyć do wniosku o wywłaszczenie zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Mapa ta ma umożliwić dokonanie wywłaszczenia częściowego, czyli podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w oparciu o odzwierciedlone w niej dane pozwalające ustalić nie tylko granice poszczególnych działek w terenie oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia, w związku z którym wywłaszczenie następuje, ale również stopień i rodzaj niezbędnych ograniczeń, jakie mają być tą decyzją wprowadzone. Musi ona zatem odnotowywać też stan prawny nieruchomości, w szczególności wskazywać prawa rzeczowe, jakie będę podlegać ograniczeniu, podmioty, którym te prawa przysługują, albo ewentualnie potwierdzać, iż stan ten pozostaje nieuregulowany (tak Wyrok NSA z 16.12.2016 r., sygn. akt I OSK 213/16).
Mapa dla celów projektowych, czyli taka jak dołączona do wniosku o wydanie decyzji w niniejszej sprawie, sporządzana jest na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1) i w ocenie Sądu nie może być uznana za mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie w rozumieniu art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n., stosownie do treści którego do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Do wniosku został co prawda dołączony "Wykaz podmiotów i działek", ale w ocenie Sądu brak jest podstaw do traktowania tego wykazu jako rejestru, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
Kwestia wymogów odnoszących się do poszczególnych map została uregulowana w przepisach Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670). W przepisach cyt. wyżej Rozporządzenia zostały określone wymogi dotyczące map do celów prawnych oraz mapy do celów projektowych oraz wskazane sytuacje, w których są one sporządzane. Co istotne, w § 24 ust. 1 pkt 1) cyt. wyżej Rozporządzenia wskazano, że na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, a więc także w przedmiocie wywłaszczenia, sporządza się mapy do celów prawnych oraz (pkt 2) rejestry lub wykazy zawierające dane dotyczące gruntów lub ich części składowych. W ocenie Sądu odpowiada to treści art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n., z której wynika obowiązek przedłożenia przez wnioskodawcę mapy właśnie z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie. Należy mieć też na uwadze, że stosownie zaś do § 24 ust. 2 cyt. wyżej Rozporządzenia mapę do celów prawnych sporządza się w skali dostosowanej do obszaru objętego opracowaniem, zapewniającej czytelność rysunku mapy, nie mniejszej niż 1:5000. § 25 cyt. wyżej Rozporządzenia wskazuje dane stanowiące podstawę opracowywania dokumentów, o których mowa w § 24 ust. 1. Treść mapy do celów prawnych uregulowana jest w § 26 cyt. wyżej Rozporządzenia. Warto też zauważyć, że integralną częścią mapy do celów prawnych jest jej opis, który stanowią m.in. numery ksiąg wieczystych (§ 28 pkt 6 cyt. wyżej Rozporządzenia).
Zdaniem Sądu mając na względzie poczynione wyżej rozważania oraz przytoczone normy prawa, do wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. winna być dołączona mapa do celów prawnych w rozumieniu cyt. wyżej Rozporządzenia. Co więcej, zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem winien to być oryginał, a nie kopia mapy, tak jak w niniejszej sprawie (por. Wyrok NSA z 24.04.2018 r., sygn. akt II OSK 2419/17).
Nie można także pominąć, że stosownie do art. 116 ust. 2 pkt 2 i 4 u.g.n., do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz odpis księgi wieczystej albo oświadczenie przedstawiające aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenie o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów. W aktach sprawy na próżno niestety szukać wyrysu z planu miejscowego oraz odpisu z księgi wieczystej. Złożony przez inwestora wniosek nie spełniał więc ww. wymogów formalnych, co nie zostało przez organy dostrzeżone.
W uzasadnieniu skargi znajduje się stwierdzenie skarżącego o podtrzymaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem ustalenia czy gazociąg planowany jest faktycznie na gruntach do tego przeznaczonych oraz biegłego z zakresu gazownictwa i budownictwa na okoliczność zakresu faktycznego oddziaływania posadowienia gazociągu na działkę skarżących czy mieści się on na gruncie do tego przeznaczonym. Nie do końca zrozumiałym jest czy te wnioski dowodowe skarżący kierują do Sądu czy też do organów administracji. Zauważyć należy, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego, prowadzonego przez sąd administracyjny jest ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności (por. wyroki NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14, z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 147/15). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd co do zasady opiera się na materiale dowodowym, znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych. Podkreślić należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (Wyrok NSA z 21.09.2022 r., III FSK 3494/21). Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ww. wniosków w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.
Biorąc pod uwagę znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego stanowiska strony skarżącej, przykładowo pisma z 24 kwietnia 2021 r., 20 września 2021 r., 15 grudnia 2021 r., 1 czerwca 2022 r. w ocenie sądu uznać należy, że organy, zarówno II jak i I instancji, nie odniosły się szczegółowo do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów oraz przedstawionej argumentacji. Organ II instancji nie odniósł się też szczegółowo do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem Sądu organy przede wszystkim zaś w zakresie przebiegu planowanej inwestycji bezrefleksyjnie oparły się na niezweryfikowanych w żaden sposób twierdzeniach inwestora, czego najlepszym przykładem jest "informacja" przekazana przez wnioskodawcę, że inwestor nie uzyskał akceptacji zarządcy drogi na lokalizację gazociągu pod jezdnią oraz stwierdzenie inwestora, że prowadzenie gazociągów docelowym pasie drogowym przez działkę nie zagospodarowaną jest rozwiązaniem bardziej racjonalnym niż przeprowadzenie sieci gazowej przez już zagospodarowane działki położone po przeciwnej stronie ulicy. Organy nie wskazały jednak w najmniejszym nawet zakresie z jakich przyczyn podzieliły stanowisko inwestora, którym twierdzeniom dały wiarę oraz z jakich przyczyn nie podzieliły argumentacji przedstawianej wielokrotnie przez skarżących. Zdaniem Sądu świadczy to o rażącym naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Ze wszystkich powyższych względów skarga okazała się zasadna.
Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z powyższych rozważań. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy winny zastosować się do poczynionych wyżej przez Sąd uwag oraz dokonanej wykładni przepisów.
Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, a ponadto naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na wadliwości uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło także do naruszenia art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz art. 112 ust. 3, art. 116 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.g.n., które to naruszenia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miały wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
ES