II SA/Łd 888/20

II SA/Łd 888/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Cisowska-Sakrajda /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 6308/21 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 68
par. 2, par. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 3, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] r. nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M.W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A 8/[...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł., na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019r. poz.1429 ze zm.), zwanej u.d.i.p., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] r. odmawiającą R.S. udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2019, rejestrowanych w repertorium C pod symbolem 031.
W uzasadnieniu tej decyzji Prezes podkreślił, że wniosek objęty tym postępowaniem jest kolejnym już wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej składanym przez skarżącego. Wniosek ten, jak również odwołanie różnią się od siebie jedynie okresem, jakiego żądana informacja dotyczy. Jednocześnie Prezes ocenił, że treści wniosków oraz odwołań są, co do zasady identyczne.
Następnie Prezes wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, a także w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prezes podniósł, że cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Takie określenie granic sfery prywatnej życia człowieka ma bezpośredni związek z treścią art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Tym samym ochrona prywatności, stanowi wyjątek od zasady dostępności informacji publicznych.
Ponadto Prezes wyjaśnił, że powszechnie obowiązuje zasada, z której wynika, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. W ocenie Prezesa, nie ulega wątpliwości, że ujawnienie jakiekolwiek okoliczności mogącej konkretyzować daną osobę, narusza sferę jej życia prywatnego. Takie działanie pozostaje przy tym w opozycji, w szczególności do przepisu art. 23 Kodeksu cywilnego, a także przepisu art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Prezesa, stanowiłoby ono naruszenie nie tylko przywołanych wyżej norm, ale przede wszystkim przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a szeroki zakres udostępniania informacji publicznych nie może wkraczać w sferę prywatności. Nadto Prezes wskazał, że z samego określenia pojęcia "informacja publiczna" wynika, że odnosi się ono wyłącznie do życia publicznego, a nie prywatnego. W jego ocenie zatem, udostępnienie informacji niemających charakteru publicznego wykraczałoby poza zakres u.d.i.p. i naruszało prawa jednostki.
Oceniając decyzję organu I instancji Prezes stwierdził, że spełnia ona wszelkie stawiane takim orzeczeniom wymogi, decydujące o ich materialnej i formalnej poprawności. Jednocześnie wyjaśnił, że organ I instancji dokonał wyważenia kolidujących ze sobą praw podmiotowych, jakimi są prawo do informacji publicznej wnioskodawcy i prawo do prywatności. Przeprowadzona ocena obu wskazanych praw podmiotowych doprowadziła – jak argumentował Prezes - do uznania, w badanym przypadku, priorytetu prawa do prywatności, co mieściło się w prerogatywach Prezesa Sądu Okręgowego w Ł.
Prezes stwierdził, że uzasadnienie odwołania nie zawierało przekonujących argumentów, które pozwoliłyby na uwzględnienie zawartego w nim wniosku o uchylenie decyzji organu I instancji. Zawarto w nim jedynie ogólne twierdzenia, nieodnoszące się w sposób konkretny do treści decyzji organu I instancji, a ponadto nie wykazano w żadnym stopniu, by stanowisko organu I instancji było błędne.
Skargę na tę decyzję złożył R.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów poniesionych w sprawie, w tym kosztów wysyłanej korespondencji oraz kosztów rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem.
Skarżący podniósł, że anonimizowanie co do zasady zapewnia ochronę prywatności stron postępowań sądowych. Zdaniem skarżącego, organ winien dokonać anonimizacji orzeczeń, a następnie je udostępnić. W jego ocenie, nie można zgodzić się z organami, że orzeczeń nie można poddać anonimizacji i dodał jednocześnie, iż z tej samej kategorii spraw publikowane są przez inne sądy na portalu orzeczeń.
W odpowiedzi na tę skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), zwanej ustawą o covid. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia).
Mając na uwadze powyższą regulację, a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność pilnego rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomił strony.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd stwierdza, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach o ochronę dóbr osobistych jest – jak tego oczekuje skarżący, podnosząc, że zanonimizowane orzeczenia w tej kategorii spraw są dostępne na portalu sądu, zaś sama aninimizacja nie jest skomplikowanym procesem - dopuszczalne w każdym przypadku; czy też może jest – jak wskazuje organ zobowiązany do ich udostępnienia – wyłączone z ich udostępnienia z uwagi na konieczność ochrony prywatności.
Rozpoznając tak zarysowany spór, Sąd stwierdza, że prawo do informacji publicznej i prawo do ochrony prywatności – oba gwarantowane w Konstytucji pierwsze w art. 61, drugie w art. 47 – uznawane są przez ustawodawcę konstytucyjnego za szczególnie chronione wartości. W myśl bowiem art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" (ust. 1); "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu" (ust. 2). W myśl art. 47 Konstytucji zaś każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przedmiotem informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu jest – w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) trzeci myślnik u.d.i.p. - m.in. treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Jednakże to konstytucyjne prawo nie ma charakteru bezwzględnego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Na mocy art. 5 ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Pojęcie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. – wobec braku jego definicji legalnej – jest rozumiane w judykaturze w ujęciu potocznym i to w sposób uwzględniający zróżnicowane stany faktyczne. Przedmiotem udostępnienia mogą być bowiem zarówno informację proste, jak i przetworzone, z tym, że w przypadku tych drugich ustawodawca wprowadza dodatkowe kryterium ich udostępnienia – wykazanie przez wnioskodawcę interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej, z czym wiąże się obowiązek wnioskodawcy wskazania intencji i celu, w jakim żądane dane musiałby być udostępnione, wykazania, że dane są ważne dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców, nie zaś dla indywidualnych prywatnych potrzeb wnioskodawcy; bądź pomagają w wypełnianiu nałożonych na organy państwa zadań czy też przyczyniają się do poprawy funkcjonowania państwa (tak wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016r., I OSK 2867/14).
Informacja prosta jest przy tym definiowana jako taka informacja, której treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Częstokroć jednak ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną.
Informacja przetworzenia z kolei to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 17 października 2006r., I OSK 1347/05, Lex 281369). W judykaturze pojęcie informacji przetworzonej ujmowane jest jednakże w dwu ujęciach, sprowadzających się do dwóch grup takich stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją jednakże w sprzeczności w potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011r., I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017r., I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019r., I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020r., I OSK 4369/18, oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1).
Wobec tego ustalenie charakteru wnioskowanej informacji – prostej czy przetworzonej wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji o treści i zakresie żądanym przez wnioskodawcę (tak np. wyrok NSA z dnia 17 września 2020r., I OSK 396/20).
Ustawodawca wprowadza dwojakiego rodzaju przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej.
Jedną z nich jest konieczność ochrony porządku publicznego (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), przez co należy rozumieć zapewnienie organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania, w celu wykonywania ich ustawowych kompetencji. Wynika z tego, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej, w tym udostępnienie orzeczeń sądów powszechnych, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret trzecie u.d.i.p., nie może prowadzić do dezorganizacji organów władzy publicznej czy do istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu tych organów (zob. wyroki NSA z dnia 27 lutego 2014r., I OSK 1769/13, i z dnia 19 czerwca 2017r., I OSK 189/17).
Szeroki zakres i rozmiar informacji publicznej (informacji prostej), wymagający zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia kserokopii wielu stron dokumentów, podjęcia szeregu działań organizacyjnych, zaangażowania środków osobowych, które zakłócają działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań – w konsekwencji oznacza, że żądanie dotyczy w istocie informacji o charakterze przetworzonym. Rozbudowany zakres wniosku i czasochłonność związana z przygotowaniem wnioskowanej informacji, powoduje że zachodzi przypadek informacji przetworzonej. Uczynienie zadość wnioskowi wymagałoby zgromadzenia akt sądowych (część znajduje się w archiwum), wykonania kserokopii dokumentów, usunięcia danych prawnie chronionych - co poprzedzone musiałoby być wnikliwą analizą treści uzasadnień, w tym wykreślenia nie tylko elementów formalnych, ale także fragmentów co do okoliczności zdarzenia, ze względu na które sąd zarządził odbycie rozprawy przy drzwiach zamkniętych i danych pozwalających na identyfikację danej osoby czy jednostki. Anonimizacja musiałaby skutkować modyfikacją treści uzasadnień w stopniu znacznym. Taka ingerencja w treść uzasadnienia orzeczenia sądowego, przekraczająca typową anonimizację, wymaga zwiększonego nakładu czasowego i znacznej ostrożności, by nie pozbawić dokumentu kompletności i zachować logikę rozumowania sądu. Taki właśnie skutek mogłoby wywołać uwzględnienie wniosku, wymagający do jego uwzględnienia kilkudniowego zaangażowania oddelegowanego specjalnie w tym celu pracownika organu zobowiązanego, co z oczywistych względów czyniłoby niemożliwym podejmowanie przez niego zwykłych czynności służbowych, zakłócając tym samym prawidłowe działanie tego Sądu. Okoliczności te powodują, że żądana informacja stanowi w istocie informację przetworzoną, a to wymaga zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (tak wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016r., I OSK 2867/14).
Drugą przesłanką ograniczenia prawa do informacji publicznej – kluczową dla rozpoznania tej sprawy - jest potrzeba ochrony prywatności osoby fizycznej.
Pojęcie "prywatności osoby fizycznej" – wobec braku jego definicji – należy analizować "(...) przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa" (wyrok NSA z dnia 16 października 2015r. , I OSK 1986/14). Na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych "prywatność osoby fizycznej" jest rozumiana jako pewna sytuacja prawna konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. "Do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetwarzanie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych" (wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. I CSK 190/12 (Lex nr 1286307).
Na tle zaprezentowanej regulacji prawnej nie budzi też wątpliwości, że prawo do informacji publicznej nie ma – co Sąd szczególnie mocno podkreśla - charakteru bezwzględnego (nieograniczonego). Ustrojodawca nie uczynił prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej prawem nieograniczonym. Przyznanie obywatelom prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie oznacza jego absolutyzacji.
Dopuszczalne jest ograniczenie informacji, gdy prawo do uzyskiwania informacji wejdzie w kolizje z innymi zasadami i dobrami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 371-372, nb 23). Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W doktrynie trafnie wskazuje się, że osoba wnosząca o ochronę dóbr osobistych, może powołać się zarówno na właściwy przepis Konstytucji RP (art. 38-56), jak i na inny przepis ustawowy, jak i na odpowiednie postanowienie ratyfikowanej przez Polskę umowy międzynarodowej. W szczególności granice między prawem do informacji i wolności wypowiedzi a prawem do prywatności osób publicznych kształtuje tradycja i wyczucie tolerancji w konkretnym społeczeństwie (S. Dmowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, LexisNexis 2014, s. 129-130, uw. 3).
Regułą jest przy tym prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od tej reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1845/11). W przypadku kolizji tych dwóch konstytucyjnych praw - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności – nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Nie można również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002r., K 11/02-OTK-A 2002 nr 4, poz. 43). "Prawo do ochrony życia prywatnego, tak jak każda inna wolność i prawo jednostki, znajduje swoje umocowanie aksjologiczne w godności osoby, jednakże utożsamianie naruszenia każdego prawa i wolności z naruszeniem godności pozbawiałoby gwarancje zawarte w art. 30 Konstytucji samodzielnego pola zastosowania. Spłycałoby w gruncie rzeczy i nadmiernie upraszczałoby sens oraz treść normatywną zawartą w pojęciu, którym operuje art. 30 Konstytucji. Obejmuje ono bowiem najważniejsze wartości, które nie korzystają z innych, samodzielnych gwarancji na gruncie konstytucyjnym, a które dotykają istoty pozycji jednostki w społeczeństwie, jej relacji do innych osób oraz do władzy publicznej. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do zakwestionowania ukształtowanej linii orzecznictwa na gruncie art. 47 Konstytucji, która wyraźnie przyjmuje założenie, że prawo do życia prywatnego nie może być traktowane w kategoriach absolutnych i również może podlegać ograniczeniu stosownie do kryteriów określonych przez zasadę proporcjonalności" (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2003r., K 7/01, OTK-A 2003 nr 3, poz. 19). Prywatność zatem może być w pewnych sytuacjach przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (zob. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r., K 17/05). Odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych musi być wynikiem wyważenia, z jednej strony obywatelskiego prawa do informacji, a z drugiej potrzeby ochrony prawa do prywatności.
Niewątpliwie, skoro wprost to wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zanonimizowane "orzeczenia sądowe stanowią informację publiczną. Jednak żądanie ich udostępnienia musi dotyczyć konkretnych spraw sądowych, w których zapadły takie orzeczenia. W przeciwnym razie żądanie, podobnie jak wspomniane wykazy, będzie zmierzać do ustalenia sytuacji procesowej podmiotu prywatnego. (...) ewentualna anonimizacja orzeczeń nie odniosłaby, w sytuacji tak sformułowanego żądania, zamierzonego celu" (tak wyrok NSA z dnia 6 września 2016r., I OSK 279/15). Powyższe nie może prowadzić do prostego wniosku, że każde orzeczenie sądowe, nawet zanonimizowane, podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Pewne kategorie spraw, a wśród nich sprawy o ochronę dóbr osobistych, ze swej istoty wiążą się z ochroną wolności i praw innych osób, w sferze praw szczególnie wrażliwych. Uzasadnienia wyroków w sprawach o ochronę dóbr osobistych "mogą odnosić się do danych wrażliwych, do specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe czy społeczne, do poglądów politycznych czy światopoglądu, do statusu majątkowego lub do charakterystycznych, acz typowych dla określonego środowiska czy społeczności okoliczności faktycznych sprawy. (...) informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również podlegają zaliczeniu do kategorii danych osobowych (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010r., I OSK 491/09). Z tej przyczyny niektóre ze spraw, objętych wnioskiem skarżącego, toczyły się z wyłączeniem jawności. Także uzasadnienia spraw, w których nie doszło do wyłączenia jawności, wymagałyby starannej i indywidualnej analizy, dla skutecznego usunięcia danych indywidualizujących strony i okoliczności zdarzeń. Tym zasadniczo różnią się od spraw dotyczących roszczeń przeciwko Skarbowi Państwa za szkody wyrządzone przez zakłady karne (wyrok NSA z dnia 30 września 2015r., I OSK 1764/14, prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 lipca 2014r., II SA/Bk 465/14). W odniesieniu do informacji w sprawach o ochronę dóbr osobistych anonimizacja wyroków i ich uzasadnień nie mogłaby przyjąć prostego technicznego charakteru, gdyż celem uniemożliwienia jakiejkolwiek identyfikacji występujących tam stron postępowania, mogłoby okazać się konieczne usunięcie całych fragmentów, co prowadziłoby w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej treści. W konsekwencji udostępnienie wyroków i uzasadnień w tego typu sprawach wymaga bardziej niż zwykle zaawansowanego procesu anonimizacji, zmierzającego do pozbawienia uzasadnień orzeczeń treści odnoszących się do wskazanych wyżej danych umożliwiających identyfikację osób fizycznych. Wiąże się to z wnikliwą, szczegółową analizą treści tych orzeczeń, co nie tylko stanowi o znaczącym nakładzie pracy (kilkanaście spraw), ale i prowadzi do powstania nowej pod względem jakości informacji" (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 6 października 2020r., II SA/Łd 425/20).
Zważywszy na konsekwencje prawne powyższej regulacji – Sąd stwierdza, że poddane kontroli sądowej decyzje odmawiające udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji nie odpowiadają prawu. Wadliwość tych decyzji nie tkwi jednakże – co należy mocno podkreślić – w ich sferze materialnej (naruszenia przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi obowiązku udostępnienia bez najmniejszej refleksji objętych wnioskiem zanonimizowanych wyroków sądowych wraz z uzasadnieniami), lecz w formalnej stronie tych decyzji i poprzedzającym ich wydanie postępowaniu wyjaśniającym. Zauważyć bowiem trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się jedynie do wskazania możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednakże nie przedstawia szczegółowego uzasadnienia zastosowanych przesłanek wyłączenia jawności żądanych informacji publicznych z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. W tym zakresie jest ono bardzo lakoniczne i ogólnikowe. W zasadzie zaprezentowane rozważania są na tyle generalne, że mogą odnosić się do każdej sprawy bez jej indywidualizowania do jej okoliczności faktycznych. Organ – odmawiając udostępnienia wyroków wraz z uzasadnieniem – po zaprezentowaniu regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził w aspekcie subsumpcji normy materialnoprawnej jedynie, że wniosek skarżącego jest kolejnym wnioskiem, organ odmawiając udostepnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności, a samo zanonimizowanie danych osobowych nie zawsze jest wystarczające do zapewnienia skuteczności ochrony prywatności osób fizycznych. Jak bowiem wywodził dość ogólnikowo "ujawnienie jakichkolwiek okoliczności mogących konkretyzować daną osobę, narusza sferę jej życia prywatnego. (...) Szeroki zakres udostępnienia informacji publicznych nie może wkraczać w sferę prywatności. (...) udostępnienie zatem informacji nie mających charakteru publicznego wykraczałoby poza zakres udip i naruszało prawa jednostki". W oparciu o te rozważania można przyjąć, że z uwagi na treść uzasadnień wyroków sądowych, przedstawiający opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, przebieg postępowania dowodowego wraz z dokonaną w tym zakresie oceną istnieje – zdaniem Prezesa - ryzyko ujawnienia życiowych sytuacji faktycznych poszczególnych osób z racji charakterystyki postaci czy zdarzeń, społeczności, w jakiej dana sytuacja miała miejsce. Rzecz jednak w tym, że organ tych bardzo ogólnych i słusznych co do zasady twierdzeń nie odniósł do okoliczności faktycznych złożonego wniosku, a oczywistym jest, że uzasadnienia orzeczeń sądowych zawierają dane indywidualizujące osoby fizyczne, a także inne podmioty prawa, niejednokrotnie szczegółowo odnosząc się do nich, w tym w kontekście zastosowania normy materialnoprawnej. Nie powołał się na żadne ze wskazywanych, a wcześniej przykładowo powołanych, w orzecznictwie okoliczności wyłączających udostępnienie wyroków sądowych. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji z jednej strony nie pozwala przyjąć, że organ dokonał wyważenia dwu kolidujących ze sobą konstytucyjnych wartości, a mianowicie prawa skarżącego do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności osób fizycznych, a w konsekwencji nie wskazał, że konieczność ochrony prywatności osób jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za udostępnieniem skarżącemu informacji publicznej. Tymczasem w sprawach, w których dochodzi do ścierania się dwu chronionych prawem wartości, niezbędne jest zadość uczynienie przez organ w uzasadnieniu decyzji wymogowi wykazania priorytetu (pierwszeństwa) jednej z nich i precyzyjnego oraz szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji powodów dokonania takiego ważenia wartości, w tej sprawie interesu prywatnego osób fizycznych do ochrony ich prywatności oraz interesu skarżącego do uzyskania informacji publicznej. W oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno przyjąć, że organ przeprowadził prawidłową ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony prywatności osób fizycznych a obywatelskim prawem do informacji. Z drugiej strony uzasadnienie tej decyzji nie daje stronie realnej szansy na poznanie motywów odmownego załatwienia jej wniosku i sformułowanie zarzutów skargi, kontestujących z tymi motywami, a sądowi administracyjnemu możliwość przeprowadzenia kontroli zasadności takiej odmownej decyzji. Uzasadnienie aktu administracyjnego pełni szczególnie ważną rolę, nie tylko informacyjną, ale również i oddziałującą na adresata aktu poprzez dostarczenie mu wyczerpującej i rzetelnej wiedzy o jego sytuacji prawnej, wreszcie i rolę kontrolną. Stwierdzając natomiast, że jest to kolejny wniosek skarżącego Prezes nie przedstawił żadnych okoliczności, w oparciu o które można byłoby przyjąć, iż udostępnienie wnioskowanej informacji spowoduje dezorganizację normalnej pracy sądu właśnie z uwagi na ilość składanych przez skarżącego wniosków, ilość orzeczeń do zanonimizowania, skromne zasoby kadrowe konieczne do oddelegowania do zanonimizowania tych orzeczeń i konieczny czas ich oddelegowania. A zatem nie wykazał wpływu pozytywnego rozpoznania wniosku na zakłócenie normalnej pracy sądu.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie, sama okoliczność, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje sporządzenie kopii wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach ochrony dóbr osobistych, a więc objętych wyłączeniem z udostępnienia informacji publicznej, nie zwalniała organu z dokonania i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji analizy okoliczności faktycznych, uprawniających do odmowy udzielenia żądanej informacji. Jedynie przeanalizowanie i przedstawienie okoliczności takich jak w szczególności jawność (wyłączenie jawności) postępowania, zakończonego wyrokami, wielość stron lub osób trzecich w postępowaniu, w tym świadków przesłuchanych, obszerność uzasadnień (ilość stron do znanonimizowania), ilość orzeczeń do zanonimizowana, dysponowanie przez organ zanonimizowaną już informacją (wyrokami i ich uzasadnieniami), jak też ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę - z czym wiąże się niezbędny stopień koniecznej modernizacji uzasadnień orzeczeń, wymagający usunięcia znacznych danych w wielu fragmentach uzasadnień oraz ich znacznych fragmentów, a także postawa samego wnioskodawcy, mogąca wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, oraz wpływ składanych przez tegoż wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę organu (sądu powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze) – mogłoby wskazywać na zaistnienie przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej.
Sąd stwierdza nadto, że decyzja pierwszoinstancyjna jest jeszcze skromniejsza w argumentację. Poza zaprezentowaniem regulacji prawnej u.d.i.p. ogranicza się ona bowiem do stwierdzenia, że "w uzasadnieniach orzeczeń sądowych przedstawiany jest szczegółowy opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, sąd przedstawia także przebieg postępowania dowodowego wraz z dokonaną w tym zakresie oceną, zatem także opisy sytuacyjne. Z tych przyczyn istnieje ryzyko ‘rozszyfrowania’ życiowych sytuacji faktycznych poszczególnych osób z racji charakterystyki postaci czy zdarzeń, społeczności, w jakiej dana sytuacja miała miejsce, a jednocześnie - nie ma możliwości usunięcia - zanonimizowania całych fragmentów uzasadnienia orzeczenia, aby takiego ryzyka uniknąć. Takie uzasadnienie przestałoby być de facto uzasadnieniem". Powyższe skwitowano w ostatnim akapicie uwagą, że "jeżeli zatem celu zabezpieczenia w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu organ (...) winien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji (...) a skoro z takim stanem faktycznym mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, należało postanowić jak w sentencji decyzji". Zabrało jednak w tej decyzji jakiegokolwiek odniesienia do okoliczności faktycznych tej sprawy i oceny okoliczności związanych z wnioskiem uzasadniających odmowę.
W kontrolowanej decyzji organ nie rozważył nadto, czy wnioskodawca żąda – jak wynika z wniosku o udzielenie informacji - udostępnienia kopii wyroków z uzasadnieniem (informacji prostej), czy może - jak to wynika z odwołania od decyzji odmownej i pisma procesowego pełnomocnika złożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego - żąda informacji przetworzonej i to w znacznym zakresie. W oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić, o jaką - prostą czy przetworzoną - informację skarżący wystąpił, a to dlatego, że brak jest jakichkolwiek danych co do postaci wnioskowanej informacji. Z akt administracyjnych nie wynika, jaką postać w sensie treści mają objęte wnioskiem skarżącego informacje. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji, bowiem w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę w postaci interesu publicznego. W oparciu o ogólnikowe rozważania uzasadnienia zaskarżonej decyzji można domniemywać, że przedmiotem informacji publicznej są informacje przetworzone i to w znacznym stopniu. Niemniej jednak sąd administracyjny nie może opierać się na domysłach, lecz na danych wynikających z akt administracyjnych, a nadto kontroli poddaje prawidłowość stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji w konfrontacji z zawartością akt administracyjnych.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ obowiązany będzie w sposób jednoznaczny zidentyfikować rodzaj żądanej przez skarżącego informacji publicznej (prostej czy przetworzonej), a w konsekwencji i interes prawny skarżącego w udostępnieniu informacji, a następnie przeanalizować wszystkie okoliczności mające znaczenie dla udostępnienia wnioskowanej informacji, w tym w kontekście charakteru spraw, w których zapadły objęte wnioskiem wyroki wraz z ich uzasadnieniem. Wynik dokonanej – w tak zakreślonych jak wyżej wskazano ramach – analizy i ważenia obu konstytucyjnych wartości organ obowiązany jest zaprezentować w uzasadnieniu ewentualnej ponownej odmownej decyzji, zawierającym szczegółowe odniesienie się do przeanalizowanych okoliczności dotyczących treści żądanych wyroków i ich uzasadnień, postawy i intencji skarżącego jako wnioskodawcy i obciążenia organu i potencjalnej dezorganizacji pracy organu i istotnych zakłóceń w prawidłowym jego funkcjonowaniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę. O kosztach udzielonej z urzędu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie § 2, § 3, § 4 ust. 1 i ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 68).
dc