I SA/WA 2777/22

I SA/Wa 2777/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Bożena Marciniak
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 98a ust. 1,1a,1b,1b,3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr KOA/3451/Ac/22 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 14 czerwca 2022 r. nr 9/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o. o. w [...] kwotę 6973 (sześć tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 23 sierpnia 2022 r. nr KOA/3451/Ac/22, po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej jako "Burmistrz") z 14 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz decyzją z 3 marca 2020 r. nr [...] (dalej również jako "decyzja podziałowa"), działając na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 i ust. 2, art. 93 ust. 1-3 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020 r. poz. 65), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zatwierdził podział nieruchomości położonych we wsi [...], gmina [...], stanowiących działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na działki nr:
- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – położone na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr 1210/XL/2017 z 22 listopada 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] stycznia 2018 r. poz. [...]), powoływanym dalej jako "m.p.z.p.", symbolami 2MN i 4MN przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;
- [...] – położona na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1KS przeznaczonym pod ogólnodostępny parking;
- [...], [...], [...], [...] i [...] - położone na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1ZP przeznaczonym pod teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej;
- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – przeznaczone pod drogi publiczne (klasy dojazdowej);
- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – przeznaczone pod publiczne ciągi pieszo-rowerowe;
- [...], [...], [...], [...], [...], [...] – przeznaczone pod drogi wewnętrzne (niepubliczne);
- [...], [...] i [...] - położone na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1RZ – teren trwałych użytków zielonych, działki "wynikowe", powstałe po wydzieleniu gruntów przeznaczonych pod publiczny ciąg pieszo-rowerowy.
Następnie Burmistrz pismem z 22 czerwca 2020 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału.
Burmistrz decyzją z 17 lutego 2021 r. nr [...] ustalił dla skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 116 563,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale. Wskazał, że z tytułu podziału działek położonych w obrębie [...] doszło do wzrostu ich wartości, na co wskazuje sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. J.
Kolegium decyzją z 26 kwietnia 2021 r. nr KOA/1573/Ac/21 uchyliło decyzję z 17 lutego 2021 r. i przekazało Burmistrzowi sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując przede wszystkim na potrzebę odniesienia się do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony i dołączonego do odwołania.
Burmistrz decyzją z 17 sierpnia 2021 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 78 602,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale. W uzasadnieniu decyzji powołał się na kolejny operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu w dniu 2 lipca 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. Wskazał, że sporządzenie tego operatu było konieczne ze względu na znaczne rozbieżności pomiędzy ustaleniami operatu szacunkowego będącego podstawą wydania decyzji z 17 lutego 2021 r., a operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej, załączonego do odwołania. Nowy operat szacunkowy wykazał natomiast wzrost wartości nieruchomości na podstawie dokonanego podziału nieruchomości.
Kolegium decyzją z 21 lutego 2021 r. nr KOA/4077/Ac/21 uchyliło decyzję z 17 sierpnia 2021 r. i przekazało Burmistrzowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność wyjaśnienia, czy skarżąca zwróciła się do organizacji rzeczoznawców o weryfikację sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, jak również ostatecznego wyjaśnienia, który ze sporządzonych operatów organ bierze pod uwagę, a jeżeli wyklucza z materiału dowodowego, to z jakich przyczyn.
Burmistrz decyzją z 14 czerwca 2022 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 78 602,10 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości po dokonanym podziale. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeanalizował operat szacunkowy złożony przez skarżącą, zaś pismem z 10 marca 2022 r. wystąpił do niej o odniesienie się do uwag i wątpliwości odnośnie do tego operatu. W odpowiedzi z 8 kwietnia 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że przedłożony przez nią operat spełnia kryteria potrzebne do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Burmistrz i wyjaśnił, że: operat ten nie jest sporządzony na podstawie art. 98a ust. 1b u.g.n.; nie określa wartości działek przed i po podziale; data, na którą określono wartość 1m2 gruntu to 12 lutego 2020 r., kiedy to w obrocie prawnym nie istniała jeszcze decyzja podziałowa; operat ten sporządzony został w oparciu o planowany projekt podziału nieruchomości; wykonany został do dwóch różnych celów, tj. opłaty adiacenckiej i "renty planistycznej" i tym samym nie spełnia kryteriów, które powinny być przyjęte dla potrzeb sporządzenia wyceny; wyliczona średnia arytmetyczna dla działek mniejszych jest niższa, niż dla działek większych; operat sporządzono dla dz. nr [...] i [...], które nie są przedmiotem tego postępowania. W konsekwencji operat szacunkowy wykonany na zlecenie skarżącej nie mógł być wykorzystany w tym postępowaniu. Z kolei operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. spełniają wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), ponieważ opierają się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Powyższe operaty z 2 lipca 2021 r. stanowią zatem dowód na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału i możliwe było oparcie się na nich przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Jak wyliczył natomiast biegły, wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła łącznie 9 955 492 zł, zaś po podziale – 10 217 499 zł. Zatem w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 262 007 zł. Co więcej, biegły odniósł się do wszystkich uwag i zastrzeżeń skarżącej, uznając je za bezzasadne, zaś skarżąca w piśmie z 8 kwietnia 2022 r. poinformowała, że nie wystąpiła do Organizacji Rzeczoznawców Majątkowych o ocenę prawidłowości tego operatu szacunkowego. Dodatkowo operat sporządzony na zlecenie strony utracił już ważność.
Kolegium decyzją z 23 sierpnia 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 14 czerwca 2022 r. i wskazało, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W niniejszej sprawie bezsporne jest dokonanie podziału nieruchomości będących przedmiotem sprawy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W obrocie pozostaje również uchwała Rady Miasta [...] z 22 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Trzecia z przesłanek, tj. wzrost wartości nieruchomości po podziale, może być ustalona wyłącznie w oparciu o wiadomości specjalne. Organ w tym celu jest zobligowany do zlecenia sporządzenia biegłemu rzeczoznawcy operatu szacunkowego na okoliczność stwierdzenia tego, czy doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. W aktach znajduje się stosowny operat szacunkowy potwierdzający fakt zwiększenia wartości nieruchomości, która podlegała podziałowi. Przy tym w orzecznictwie sądowym wskazuje się na ograniczone możliwości jego oceny przez organ administracji, a która to nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Skutecznym sposobem ewentualnego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie jest przedstawienie przez stronę kontroperatu, czy chociażby złożenie wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca co prawda kwestionuje ustalenia operatów sporządzonych na zlecenie organu, to jednak wyjaśnienia złożone w tym przedmiocie przez rzeczoznawcę - autora opracowań należy uznać za wyczerpujące, spójne i nie budzące zastrzeżeń Kolegium. Zarzuty podnoszone przez stronę wkraczają, w ocenie organu, poza meritum przedmiotowej opinii, przy czym organy administracji nie mają możliwości kwestionowania tego typu opracowań w tej warstwie. Skuteczne zakwestionowanie dowodu w postaci opinii biegłego może nastąpić wyłącznie poprzez przedstawienie kontroperatu ewentualnie uzyskanie stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe nie należy jednak do organu, który nie ma powodów do kwestionowania sporządzonej na zlecenie tego organu opinii. Strona nie przedstawiła na obecnym etapie aktualnego (poprzedni sporządzony na zlecenie skarżącej utracił ważność) kontroperatu i nie zakwestionowała operatu sporządzonego przez organ przed właściwymi organami odpowiedniej organizacji rzeczoznawców majątkowych. Zaznaczyć przy tym należy, że Burmistrz umożliwił stronie zgłaszanie stosownych inicjatyw na każdym etapie toczącego się postępowania.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.: art. 98a w zw. z art. 149, art. 150 ust. 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 152, art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na pominięciu przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stanu faktycznego nieruchomości przed ich podziałem i po ich podziale w oparciu o operaty szacunkowe nie obejmujące wszystkich nieruchomości wskazanych w decyzji Burmistrza z 3 marca 2020 r. oraz możliwości zabudowy mieszkaniowej w formie bliźniaczej, przed podziałem nieruchomości, o czym stanowi "Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...]" - tom II z października 2014 r. (dalej jako "studium");
2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie wymaganym przepisami prawa, a tym samym braku wyczerpującego rozpatrzenia ustaleń poczynionych w operatach szacunkowych, na podstawie których ustalona została opłata adiacencka, na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy takie jak: istniejąca infrastruktura, w którą wyposażone są nieruchomości przed ich podziałem i ograniczenia wynikające z m.p.z.p. oraz przeznaczenie i stan prawny nieruchomości przed ich podziałem. Wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do ustalenia dla skarżącej opłaty adiacenckiej w wysokości 78 602,10 zł.
Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodów z m.p.z.p., decyzji Burmistrza z 2 marca 2009 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, decyzji Burmistrza z 3 marca 2020 r. nr [...] zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości, dwóch operatów szacunkowych z 2 lipca 2021 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej oraz z wyciągu ze studium i wyciągu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 września 2020 r. dla przedmiotowych nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwalony m.p.z.p. ograniczył zabudowę mieszkaniową do budynków tylko jednorodzinnych, wbrew wiążącym ustaleniom studium dopuszczającym realizację zabudowy mieszkaniowej w formie bliźniaczej. Ograniczenie to nie tylko nie ma podstawy prawnej, ale i ma znaczący wpływ na określenie wartości nieruchomości po podziale. Jeżeli nie byłoby ograniczenia w m.p.z.p. zabudowy budynkiem mieszkalnym tylko do jednego lokalu mieszkalnego, to na każdej działce powstałej na skutek podziału można byłoby wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi. Ograniczenie to ma niewątpliwy wpływ na użyteczność nieruchomości i tym samym na jej wartość rynkową, jak i na zbywalność nieruchomości. Jest też sprzeczne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zamieszczoną w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Co więcej, przed dokonaniem podziału nieruchomości decyzją z 2 marca 2009 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 8 budynków jednorodzinnych dwulokalowych z garażami na terenie oznaczonym obecnie w m.p.z.p. głównie jako 4MN, częściowo 1ZP i w całości 1KS. Jak wynika z tej decyzji nie było konieczne dokonywanie podziału nieruchomości, by móc budować na tych nieruchomościach domy jednorodzinne i to dwulokalowe. Skarżąca podkreśliła, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost tej wartości, a w konsekwencji, czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty. Tymczasem w operacie szacunkowym nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...] brak jest jakiejkolwiek wzmianki o przeznaczeniu nieruchomości zgodnie z ww. decyzją z 2 marca 2009 r. Skarżąca podkreśliła dalej, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe z 2 lipca 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. W sprawie tej, przed uchyleniem poprzednio wydanych decyzji przez Kolegium, sporządzone zostały też operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę M. J. z 16 września 2020 r., w tym operat dla nieruchomości objętych KW nr [...]. W operacie tym pod pozycjami 12, 14, 15, 25, 28, 47, 50, 51, 63, 65, 77 i 79 dokonano oszacowania nieruchomości stanowiących teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej (1ZP), teren trwałych użytków zielonych (1RZ) i przeznaczonej pod ogólnodostępny parking (1KS), tj. nieruchomości objętych decyzją Burmistrza z 3 marca 2020 r., których z kolei nie wzięto pod uwagę w operacie przyjętym obecnie jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Powyższe wskazuje, że obecnie nie oszacowano wszystkich podzielonych decyzją podziałową nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 149 u.g.n. przedmiotem wyceny powinny być wszystkie nieruchomości objęte decyzją podziałową. W ocenie skarżącej, również ograniczenia wynikające z m.p.z.p. powinny być dla rzeczoznawcy majątkowego wyraźną i ważną informacją, którą powinien wziąć pod uwagę przy oszacowaniu nieruchomości. Skarżąca zwróciła również uwagę, że przed podziałem wszystkie nieruchomości, tj. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...][...] miały dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną jako dz. nr [...] z dostępem do ul. [...], a dz. [...] miała bezpośredni dostęp do ul. [...]. Zatem fakt, że po podziale powstałe działki budowlane mają dostęp do dróg publicznych zaprojektowanych m.p.z.p. nie ma żadnego wpływu na podniesienie ich cen, co ma miejsce w operatach szacunkowych. Szacując wartość nieruchomości, jako przedmiotu różnych praw, należy brać pod uwagę, że obciążenie nieruchomości może wpływać na jej wartość rynkową. Tymczasem nieruchomość oznaczona przed podziałem jako dz. nr [...] obciążona jest hipoteką w kwocie 2 697 150 zł. Z działki tej wydzielono 21 działek budowlanych. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w razie podziału nieruchomości hipoteka obciążająca nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział, tzw. hipoteka łączna. Oznacza to, że potencjalny nabywca działki o pow. 1000 m2 za cenę wg operatu szacunkowego ok. 200 000 zł, kupuje działkę obciążoną ponad 13-krotnie w stosunku do ceny jej zakupu. Dodatkowo taki nabywca musi się liczyć z egzekucją do zakupionej działki. Tak więc oczywistym jest, że dokonany podział dz. nr [...] nie mógł doprowadzić do zwiększenia wartości podzielonych i obciążonych nieruchomości. Nieruchomości przyjęte do porównania nie są obciążone takim prawem, jak nieruchomości powstałe po podziale dz. nr [...], co powoduje, że nieruchomości te nie są podobne do siebie pod względem ich stanu prawnego, jak i również pod względem wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Na nieruchomościach objętych podziałem zlokalizowana jest własna stacja transformatorowa, własne ujęcie wody z dwóch studni głębinowych, własna oczyszczalnia ścieków. Istnieje sieć wodociągowa, kanalizacyjna i gazowa. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału może się wiązać z ukształtowaniem nowej konfiguracji działek, która zapewnia dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej pozwalającej na korzystniejsze użytkowanie działek. Operaty szacunkowe sporządzone dla potrzeb opłaty adiacenckiej nie spełniają zatem wszystkich norm prawnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co nie zostało wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).
Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Burmistrza z 3 marca 2020 r. zatwierdzająca podział działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na 100 działek o numerach wskazanych w tej decyzji – stała się ostateczna z dniem 10 marca 2020 r. oraz że w tej dacie obowiązywała stawka procentowa (30%) ustalona uchwałą Rady Miasta [...] z 22 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Nie jest również kwestionowane, że postepowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w terminie (3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna), o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. (tj. zawiadomieniem 22 czerwca 2020 r., odebranym przez skarżącą w dniu 1 lipca 2022 r.). Organy zleciły również rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatów szacunkowych określających wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, które to operaty z 2 lipca 2021 r. zostały złożone do akt (wraz z klauzulą o ich aktualności z 1 lipca 2022 r.).
Istota sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżąca kwestionuje bowiem ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy na podstawie jednego z operatów z 2 lipca 2021 r., a dotyczącego podzielonych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. K., wskazując na wadliwość tego dowodu, którą skarżąca wywodzi m.in. z faktu pominięcia przy wycenie działek stanowiących teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej (1ZP), teren trwałych użytków zielonych (1RZ) i przeznaczonej pod ogólnodostępny parking (1KS), a które również były objęte decyzją podziałową Burmistrza z 3 marca 2020 r.
Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy, działek tych nie wzięto pod uwagę w operacie przyjętym obecnie jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na uznanie, że nie stanowią one samodzielnego przedmiotu zagospodarowania, dlatego nie powinny być brane pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, stosownie do treści art. 98a ust. 1b u.g.n. Jak bowiem wskazał w operacie z 2 lipca 2021 r. biegły "wartość nieruchomości po podziale określono jako wartość działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania (zabudowy) oraz powiązanych z nimi dróg wewnętrznych bez działek przeznaczonych pod drogi publiczne oraz działki przeznaczonej pod ogólnodostępny parking, wchodzących w skład nieruchomości (...)" (k-76 akt administracyjnych). Z powyższego wynika, że biegły za możliwe do samodzielnego zagospodarowania uznał jedynie działki przeznaczone pod zabudowę oraz drogi wewnętrzne z nimi powiązane. Nie wyjaśnił natomiast z jakiej przyczyny pominął parking ogólnodostępny oraz tereny zielone.
Przypomnieć natomiast trzeba, że z cytowanych powyżej przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: 1) dokonanie podziału nieruchomości, 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i obowiązywanie jej w dniu stworzenia warunków, 3) stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty i 4) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.
Zgodnie zaś z jednoznacznym brzmieniem art. 98a ust. 1b zd. trzecie u.g.n. na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości po podziale przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Skoro zatem sam ustawodawca uznał, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, to w procesie wyceny takiej nieruchomości rzeczoznawca majątkowych nie może pominąć kryterium "samodzielności w zagospodarowaniu", jako ustawowej zasady doprecyzowującej wycenę nieruchomości podlegającej podziałowi. Rzeczoznawca winien w takiej sytuacji wykazać w sporządzonym operacie, że wyceniane działki posiadają przymiot samodzielności w zagospodarowaniu, bądź też dlaczego w jego ocenie przymiotu takiego nie posiadają oraz wskazać podstawę faktyczną takiego ustalenia, aby uchronić się przez zarzutem dowolności w tym zakresie. Z kolei okoliczność samodzielności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu najczęściej będzie wynikała z samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Każda bowiem z wydzielanych działek gruntu w ramach podziału nieruchomości, co do zasady, powinna spełniać ustawowe kryterium samodzielności zagospodarowania (por. art. 93 ust. 2 u.g.n.). Jak wskazuje się bowiem w literaturze, już "w ramach istniejącego planu miejscowego przy ewidencyjnym podziale nieruchomości dokonuje się oceny skutków tego podziału w świetle zachowania możliwości inwestycyjnych na wyodrębnianych działkach gruntu i jeżeli proponowane do wydzielenia działki gruntu nie będą mogły być zagospodarowane na cele określone w planie miejscowym, w szczególności ze względu na ich konfigurację przestrzenno-obszarową, to stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 GospNierU nie jest dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (...). Możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, gdy staną się nowymi nieruchomościami stanowi istotę dopuszczalności ich wydzielenia". (M. Wolanin w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, C.H. Beck, Warszawa 2020, s. 455).
Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy biegły określając wartość przedmiotowej nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale, nie tylko pominął część działek, które w m.p.z.p. oznaczono jako tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej (1ZP), tereny trwałych użytków zielonych (1RZ) i przeznaczone pod ogólnodostępny parking (1KS), jak też przede wszystkim nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że nieruchomości te nie nadają się do samodzielnego zagospodarowania, skoro zostały objęte decyzją podziałową. Nie wyjaśnił również z jakiej przyczyny możliwość samodzielnego zagospodarowania powiązał jedynie z możliwością "zabudowy". Zgodnie przy tym z art. 98a ust. 3 u.g.n., do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się jedynie o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze treść art. 98a ust. 1b u.g.n. zobowiązany jest natomiast "wykazać w opinii o wartości nieruchomości, że przyjęte do wyceny działki gruntu, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, nadają się do samodzielnego zagospodarowania oraz wskazać podstawę takiego ustalenia. Ocena samodzielności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu nie może bowiem wynikać z jakiegokolwiek uznania rzeczoznawcy majątkowego, lecz z obiektywnych kryteriów normatywnie umocowanych stosownymi przepisami prawa." (M. Wolanin w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, C.H. Beck, Warszawa 2020, s. 604).
Powyższa kwestia ma to o tyle istotne znaczenie, że wspomniana wytyczna wyceny (samodzielność w zagospodarowaniu) ma bezpośredni wpływ na wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem (działki nie nadające się do samodzielnego zagospodarowania nie są brane przy uwagę przy wyliczeniu sumarycznej wartości nieruchomości po podziale), a w konsekwencji na spełnienie jednej z przesłanek nałożenia opłaty adiacenckiej. Jak podnosi się przy tym w doktrynie, określone przepisem art. 98a ust. 1b u.g.n. kryterium wyceny ma znaczenie normatywne, bo nakazuje sumować wartość jedynie działek nadających się do samodzielnego zagospodarowania (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023). Co więcej, w pierwszym z wykonanych operatów szacunkowych z 16 września 2020 r. (który ostatecznie nie stanowił podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej), działki te uznano za możliwe do samodzielnego zagospodarowania i dokonano ich wyceny, jak też znaleziono nieruchomości podobne, które stanowiły przedmiot obrotu rynkowego. Na powyższą rozbieżność nie zwrócili uwagi ani Burmistrz, ani Kolegium. Wyjaśnienie powyższych wątpliwości nie znalazło się także w treści opinii rzeczoznawcy majątkowego z 2 lipca 2021 r., ani w żadnym z pism składanych przez niego w toku postępowania. Świadczy to, zdaniem Sądu, że operat szacunkowy z 2 lipca 2021 r. zawiera niepełne i nieprecyzyjne informacje w zakresie ustalenia działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Z kolei Sąd nie jest władny ocenić, czy powyższa okoliczność nie spowodowała zawyżenia ceny nieruchomości po podziale (skoro do wyceny przyjęto jedynie działki nadające się pod zabudowę oraz powiązane z nimi drogi wewnętrzne, z pominięciem działek, które łączną wartość nieruchomości mogłyby zmniejszyć), a w konsekwencji nałożenia na skarżącą zbyt wysokiej opłaty adiacenckiej.
Mając to uwadze oraz po przeanalizowaniu stanowisk organów obu instancji zaprezentowanych w uzasadnieniach decyzji, zdaniem Sądu, organy nie dokonały oceny, jak też w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego i czy w sposób prawidłowy rzeczoznawca majątkowy w dokonanej wycenie pominął działki przeznaczone w m.p.z.p. pod tereny zielone oraz parking ogólnodostępny, które to stanowiły przedmiot decyzji o podziale nieruchomości, jako wydzielone z nieruchomości głównej, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy całkowicie arbitralnie i dowolnie ustalił stan faktyczny sprawy, nie wyjaśniły bowiem istotnych w świetle art. 98a ust. 1b zd. trzecie u.g.n. okoliczności. Dodatkowo, nie zwróciły się do biegłego o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień w powyższym zakresie, co w konsekwencji, uniemożliwiało im uznanie takiej opinii za wiarygodną.
Podkreślić należy, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenkiej, należy ocena czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do jej nałożenia. Choć operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, to jednak organ administracji ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi, jako dowód, pomoc dla organu przy wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału i organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 K.p.a., jak każdego innego dowodu zgormadzonego w aktach sprawy. Mówiąc innymi słowami, operat biegłego nie zwalnia organu z obowiązków nałożonych na organ mocą przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy naruszyły wskazane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów skargi, a odnoszących się do nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w toku wyceny przeznaczenia przedmiotowych działek w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] z października 2014 r. oraz w decyzji Burmistrza z 2 marca 2009 r. o warunkach zabudowy dla tego terenu. Skarżąca całkowicie bowiem pomija, że w dniu 22 listopada 2017 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części [...] i to w zgodzie z jego zapisami winien być dokonany decyzją z 3 marca 2020 r. podział nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W konsekwencji również w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był dokonywać wyceny nieruchomości (przed i po podziale) mając na uwadze jej przeznaczenie w m.p.z.p., nie zaś wcześniejszych aktach. Zarzuty skargi skoncentrowane zostały zaś na dostrzeżonej przez skarżącą niezgodności m.p.z.p. z zapisami studium, a co w niniejszej sprawie nie mogło i nie podlegało kontroli ani organów administracji publicznej, ani Sądu.
W konsekwencji powyższego Sąd na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Decyzja Burmistrza z 2 marca 2009 r. ustalająca warunki zabudowy i studium pozostają bowiem, z przyczyn wskazanych powyżej, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, m.p.z.p. jest aktem powszechnie dostępnym, zaś operaty szacunkowe sporządzone w dniu 16 września 2020 r. dla przedmiotowych nieruchomości, decyzja podziałowa oraz operaty szacunkowe z 2 lipca 2021 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej znajdują się w aktach administracyjnych sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), na które to koszty składa się wpis od wniesionej skargi w wysokości 1573 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 5400 zł.
Rozstrzygając sprawę ponownie, Burmistrz zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyjaśni, dlaczego w wycenie przedmiotowej nieruchomości zarówno sprzed, jak i po podziale nie uwzględniono wszystkich działek objętych decyzją podziałową (prócz działek przeznaczonych pod drogi publiczne), jak też ewentualnie, z jakich przyczyn działek tych nie uznano za możliwe do samodzielnego zagospodarowania. Po ustaleniu powyższego podejmie decyzję, czy w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego będącego stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej.