II SA/Łd 887/22

II SA/Łd 887/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1360/23 - Wyrok NSA z 2024-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 1 pkt 6, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 273
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowywaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t,j.)
Dz.U. 2021 poz 610
art. 2 pkt 13
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr S.K.O. 4150.386.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją
z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr S.K.O. 4150.386.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koluszek (dalej także: organ I instancji) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy P. Sp. z o.o. z siedzibą
w W. (dalej także: skarżąca, spółka) wnioskiem z dnia 7 grudnia 2021 r. (złożonym w dniu 9 grudnia 2021r.), zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – [...] A na działce
nr [...], gm. K.
Decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., znak: GP.6730.210.2021.2022, Burmistrz Koluszek orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pierwszym powodem odmowy była niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji środowiskowej. Drugim powodem odmowy było to, że zamierzenie budowlane znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - w granicach działki nr [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 200 MOP 5,5 MPa (wybudowany w 1976r.) ze strefą kontrolowaną określoną w załączniku nr 2 tabela 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013r. poz. 640).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów, łączna powierzchnia działki nr [...], której dotyczy wniosek wynosi 2,15 ha. Organ I instancji zwrócił także uwagę, że równolegle do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął inny wniosek spółki działającej pod firmą P. Sp. z o.o., na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW - "[...] B", na innej części działki nr [...] położonej w obr. [...], gm. K.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Sp. z o.o.
z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że przedsięwzięcie wskazane we wniosku zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a wobec nieprzedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi, podczas gdy wnioskodawca wskazał we wniosku, jak i na załączonej do wniosku mapie,
że powierzchnia zabudowy wyniesie do 0,49 ha, a w związku z tym nie było wymagane uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych; 3) art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że inwestycja znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu przechodzącego w granicy działki. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr S.K.O. 4150.386.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U . z 2022r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje jednak wyjątki od stosowania tej zasady. Jednym z nich jest art. 61 ust. 3 ustawy, który wyłącza konieczność badania dobrego sąsiedztwa i warunku dostępu do drogi publicznej w przypadku inwestycji takich jak linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy pod pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Przyjmując więc, że systemy fotowoltaiczne stanowią urządzenia do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja wpisuje się w użyte w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a zatem nie ma do niej zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi natomiast na fakt, że teren planowanej inwestycji obejmuje jedynie fragment działki ewidencyjnej nr [...] - 0,49ha, zdaniem wnioskodawcy, planowana farma fotowoltaiczna nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U . z 2019r. poz. 1839), a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podkreśliło jednak, że obecnie dominującym w orzecznictwie jest pogląd, zgodnie z którym terenem inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Prezentowany powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd,
iż terenem inwestycji jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych, o ile w danej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, związana z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie natomiast nie można nie dostrzec, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest farma fotowoltaiczna o mocy 1 MW na części działki nr [...], której całkowita powierzchnia wynosi 2,15 ha. Biorąc zatem pod uwagę, że minimalny teren inwestycji to działka ewidencyjna, Kolegium stwierdziło, że z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia. Wynika to chociażby z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy
nie przesądza o szczegółowej lokalizacji inwestycji. W praktyce więc ustalenie warunków zabudowy dla całej działki, nie wykluczałoby zgody na jej zabudowę także w pozostałej części. Kolegium stwierdziło, że w tym przypadku jest to powierzchnia większa niż 1,0 ha, co oznacza, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej. Kolegium stwierdziło, że skoro spółka, prawidłowo wezwana do przedłożenia takiej decyzji, nie załączyła jej we wskazanym terminie,
organ I instancji musiał wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy,
co wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 1029 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium zaznaczyło także, że przeprowadzona przez organ I instancji ocena wymogów z art. 61 ust. 3-6 ustawy wykazała, że zamierzenie znajduje się w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Jak wynika bowiem z analizy urbanistycznej w granicach działki występuje gazociąg wysokiego ciśnienia DN 200 MPO 5,5 MPa ze strefą kontrolowaną określoną w załączniku nr 2. W związku
z powyższym, skoro ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, tym samym inwestycja obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą inwestycją.
Końcowo Kolegium stwierdziło, że ze względu na jednoczesne nie spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji słusznie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Łodzi złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) (dalej: k.p.a.). w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne uznanie, że w przypadku przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizacje przedmiotowej inwestycji, 2. art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, 3. art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powyższe naruszenia, zdaniem skarżącej, w konsekwencji doprowadziły do naruszenia prawa materialnego tj.: 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe stwierdzenie przez organ administracji, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy tj. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy co do wymogu zgodności z przepisami odrębnymi, 2. art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w obowiązujących przepisach prawa nie ma jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Pojęcie "terenu" wyjaśniane jest wyłącznie w literaturze urbanistycznej. Na gruncie przepisów prawa nie można stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. Zdaniem strony nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki. Strona zaznaczyła, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza, zdaniem Spółki, ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Strona wskazała także na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka", zatem w opinii spółki brak jest podstaw do zamiennego stosowania tych pojęć w stosunku do innych przepisów ustawy. Zdaniem spółki odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ewidentnym przykładem (zatem nie regułą) przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a część nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie
z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W związku z tym, że spółka w skardze wniosła o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Kolegium w ustawowym terminie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr S.K.O. 4150.386.2022, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Koluszek w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).
Sąd podkreśla, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej
art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej
w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 7 grudnia 2021 r. (złożonym w dniu 9 grudnia 2021r.) i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.
Na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz,
o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2
nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy
art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie strony postępowania pozostały zgodne, co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego
2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.), co jak wcześniej wskazano skutkuje uznaniem, że w sprawie brak było potrzeby oceny wniosku spółki pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca spółka wystąpiła
z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – [...] A na działce nr [...], gm. K., a jako teren inwestycji wskazała część ww. działki o powierzchni 0,49 ha.
Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy można ustalić warunki zabudowy wyłącznie dla terenu obejmującego części działki ewidencyjnej.
Sąd jest świadomy istnienia rozbieżnych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki ewidencyjnej. Jednakże w ocenie Sądu podstawową zasadą, jaka rządziła postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu (według stanu prawnego na dzień orzekania przez organy administracji obu instancji) była zasada ustalania warunków zabudowy
w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 298/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 225/21; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lipca 2020 r., II SA/BK 239/20; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r., II SA/Bk 722/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. II SA/Bk 599/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r., II SA/Kr 874/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1148/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2019r., II SA/Łd 649/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 433/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2022 r., II SA/Łd 55/22; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 maja 2022 r., II SA/Łd 116/22; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1442/16, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., II OSK 743/17 – wszystkie wyroki zostały opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Dysponując wiedzą co do zaprezentowanej powyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd stoi na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji, w ocenie Sądu, spółka powinna wskazać jako teren inwestycji całość działki nr [...] położonej w obr. [...], gm. K. Tym samym Sąd stwierdza, że przyjęte przez Kolegium stanowisko w tej sprawie było prawidłowe.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela także stanowisko Kolegium,
że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe z powodu niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit b u.p.z.p. Z powołanego przepisu wynika, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest między innymi to, że zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Na podstawie akt administracyjnych sprawy, Sąd stwierdził, że w granicach działki nr [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 200 MOP 5,5 MPa (wybudowany w 1976r.)
ze strefą kontrolowaną określoną w załączniku nr 2 tabela 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013r. poz. 640). Stąd nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit b u.p.z.p.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, że spółka miała obowiązek załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia (w tym zakresie więc zarzut skargi okazał się być zasadny). Przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest elektrownia fotowoltaiczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia (a ta według deklaracji spółki wynosi 0,49 ha), nie zaś powierzchnia działki, na której ma być realizowana inwestycja (2,15 ha). O ile bowiem z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest wskazanie działki wyodrębnionej ewidencyjnie, gdyż to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia, to jednak na gruncie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) mowa jest o zabudowie systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Powyższe nie odnosi się więc do powierzchni działki ewidencyjnej, lecz do faktycznej zabudowy, którą planuje inwestor. Innymi słowy konieczność uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uzależnione jest od konkretnych parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku, w tym od planowanej powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma powstać. Skoro zatem spółka zadeklarowała, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę 0,49 ha, to oznacza, że na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miała obowiązku legitymowania się decyzją, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 w zw. § 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Sad zwraca uwagę, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wiążą obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji związanej z budową systemów fotowoltaicznych z faktyczną powierzchnią zabudowy panelami i infrastrukturą towarzyszącą, nie zaś powierzchnią działki, na której ma być zlokalizowana. Analiza zapadłych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy
dla tego typu inwestycji orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku,
że podmioty ubiegające się o uzyskanie decyzji wskazują jako teren inwestycji wyłącznie fragmenty działek. Zdaniem Sądu, taki sposób określania terenu inwestycji budzi wątpliwości w kontekście tego, czy nie zmierza to do próby obejścia przepisów środowiskowych, zwłaszcza zaś § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyby inwestor postanowił zabudować pozostałą część opisanej na wstępie działki
w tożsamy sposób. Wskazanie w przypadku zarówno pierwszej inwestycji, jak i ewentualnej drugiej inwestycji, całej działki oznaczonej ewidencyjnie, wykluczałoby w przyszłości wątpliwości, czy wybudowanie drugiego systemu fotowoltaicznego będzie stanowiło rozbudowę dotychczasowego przedsięwzięcia, czy będzie to odrębne przedsięwzięcie. Taka sytuacja może mieć miejsce w kontrolowanej sprawie, ponieważ z akt administracyjnych wynika, że do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął inny wniosek spółki działającej pod firmą P. Sp. z o.o., na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW - "[...] B" , na innej części działki nr [...] położonej w obr. [...], gm. K.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że potencjalna możliwość obejścia przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przemawia za niedopuszczalnością wniosku
o ustalenie warunków zabudowy dla terenu rozumianego jako część działki ewidencyjnej. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji również z tego powodu była zatem uzasadniona.
Końcowo Sąd zwraca uwagę, że organ II instancji wskazał, w podsumowaniu uzasadnienia decyzji z dnia 23 sierpnia 2022 r., jako podstawę prawną odmowy przez organ I instancji ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji
nie spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy podstawą decyzji odmownej było nie spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 u.p.z.p. Powyższe nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, skoro z uzasadnienia wynikało, że podstawą decyzji odmownej było nie spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 u.p.z.p.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że błędne stanowisko organu II instancji, dotyczące konieczności załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, skoro odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wynikała ze względów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że sąd nie dopatrzył się także w przeprowadzonym postępowaniu działań, które naruszałyby art. 7a k.p.a. i 8 k.p.a. W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza również norm prawa procesowego ani materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi.
is