II SA/Łd 884/24

II SA/Łd 884/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 1 pkt 1, art. 3 par. 1 pkt 2,  art. 6, art. 7 , art. 8 par. 1, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 7 i par. 3, art. 128, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 189a par. 1 i par. 2 pkt 2, art. 189c, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 236
art. 8, art. 10, art. 11
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 68 par. 1, art. 21 par 1 i 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 3b ust. 2, art. 6 ka, art. 9x ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 9zf
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2024 poz 399
art. 3aa pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 54
art. 291 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1579
art. 1 pkt 23, art. 6
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Dnia 26 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 roku sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 25 września 2024 roku nr SKO.4163.14.24 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 września 2024 r. nr SKO.4163.14.24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 30 lipca 2024 r. znak: WIK-K.6235.1.6.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 30 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Sieradza, na podstawie art. 3aa pkt 2, art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399 - dalej w skrócie "u.c.p.g."), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), wymierzył F. Sp. z o.o. w Z. karę pieniężną w wysokości 36 162 zł za nieosiągnięcie w 2020 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70%.
W odwołaniu od powyższej decyzji F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością reprezentowana przez adwokata wniosła o jej uchylenie i umorzenie w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w szczególności z uwagi na przedawnienie ukarania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odstąpienie od nałożenia na stronę kary. Wobec zaskarżonej decyzji Spółka podniosła zarzuty naruszenia:
1) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie przez organ decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach odwołania;
2) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia decyzji o nieprawomocny wyrok;
3) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie nieodpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. (czyli w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji);
4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie karalności z dniem 31 grudnia 2023 r.;
5) art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 1 pkt 1, art. 3 § 1 pkt 2 i art. 128 k.p.a. poprzez błędne pouczenie co do wymogów formalnych wniesienia odwołania (powołanie art. 222 Ordynacji podatkowej);
6) art. 189c w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji analizy, które przepisy powinny zostać zastosowane w celu orzeczenia wobec strony administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego została nałożona kara;
7) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki warunkujące możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;
8) art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9x ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 2, art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., poprzez ich zastosowanie i bezzasadne nałożenie kary pieniężnej, w szczególności w sytuacji, gdy strona nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku ustawowego osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne za rok 2020;
9) art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej: "O.p.") w zw. z art. 9zf, art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 3aa pkt 2 u.c.p.g., poprzez brak doręczenia Spółce decyzji do dnia 31 grudnia 2023 r. i uznanie, że bieg terminu przedawnienia liczy się od momentu kiedy organ dowiedział się o naruszeniu prawa;
10) art. 9zf u.c.p.g., poprzez uznanie, że terminy przedawnienia z Ordynacji podatkowej mają odpowiednie zastosowanie do kar pieniężnych z u.c.p.g.;
11) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej: "Prawo przedsiębiorców"), poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, co dotyczyło w szczególności: a) braku rozważenia, czy brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu nie wynika z przyczyn niezależnych od Spółki; b) braku ustaleń, czy doszło do wystąpienia siły wyższej; c) uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, takie przesłanki wystąpiły;
12) art. 8 Prawa przedsiębiorców, poprzez obciążenie strony odpowiedzialnością (konsekwencjami) działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które to działania i zaniechania strona nie miała wpływu.
Powołaną na wstępie decyzją z 25 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy odwołał się do dyspozycji art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 2, art. 9zf u.c.p.g., art. 63 § 1 O.p., art. 291 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm. - dalej w skrócie "P.o.ś."), załącznika nr 2 poz. 1051 tabeli rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2020 (M.P. z 2019 r., poz. 866), § 1 pkt 2 i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167), a następnie stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi, że nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej jest zasadne.
Z załączonego do akt sprawy sprawozdania wynika, że w 2020 r. z wymaganych 70% Spółka osiągnęła poziom 21,17% (58,0072 Mg odpadów poddano recyklingowi, odebranych zostało łącznie 274,2000 Mg odpadów). Okolicznością bezsporną jest - zdaniem Kolegium - spełnienie przesłanek nałożenia kary. Jak stwierdził organ odwoławczy Spółka nie kwestionuje nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 r. w wysokości co najmniej 70%. Zastrzeżeń nie budzi także sposób ustalenia wysokości nałożonej kary [iloczyn brakującej masy odpadów komunalnych i wymaganej do osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyclingu odpadów - 133,9328 Mg i jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie na składowisku niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych - 270,00 zł = 36.161,86 zł]. Kwota kary podlega zaokrągleniu na podstawie art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art 63 ust. 1 O.p. i stanowi 36.162,00 zł. Brakująca masa odpadów została obliczona po przekształceniu wzoru Pbr = (Mrbr : Mwbr) x 100%, tj. Mrbr = Pbr x Mwbr : 100%. W przypadku Spółki do osiągnięcia wymaganego poziomu powinny zostać poddane recyklingowi i przygotowane do ponownego użycia odpady w ilości: Mrbr = 70% x 274,2000 Mg : 100%; Mrbr = 191,9400 Mg; 191,9400 Mg - 58,0072 Mg = 133,9328 Mg.
Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a poparte orzeczeniem WSA w Łodzi z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1075/23 (Lex nr 3694525), co do braku podstaw do stwierdzenia przedawnienia. Dodatkowo zasadność tego stanowiska potwierdza prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 709/22 (Lex nr 3439708). Ponowne przytaczanie powołanej w orzecznictwie argumentacji organ odwoławczy uznał za zbędne. Zgodnie z powyższym organ prawidłowo przyjął, że skoro o naruszeniu prawa dowiedział się z chwilą złożenia przez Spółkę sprawozdania, tj. 31 marca 2021 r., to trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p., do doręczenia skarżącej Spółce decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., rozpoczął swój bieg od końca 2021 r. i upływał z dniem 31 grudnia 2024 r. Skoro decyzja została wydana 30 lipca 2024 r., to termin został zachowany i przedawnienie nie wystąpiło.
Kolegium odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wskazało, że zarzut naruszenia art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9x ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 2, art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., poprzez ich bezzasadne zastosowanie w sytuacji, gdy strona nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z ustawowego obowiązku osiągnięcia przedmiotowego poziomu za rok 2020, jest bezzasadny. Przepisy art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że podmiot odbierający odpady komunalne został zobligowany przez ustawodawcę do osiągnięcia w konkretnym roku kalendarzowym określonego przepisem ustawy poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Ustawodawca nie pozostawił podmiotom odbierającym odpady jakiejkolwiek swobody w podjęciu decyzji, czy taki poziom zechcą osiągnąć, czy też nie, nie przewidział również jakichkolwiek okoliczności, w świetle których ów podmiot mógłby się uwolnić od konieczności realizacji nałożonego ustawą obowiązku. Uznanie za słuszne prezentowanego przez Spółkę stanowiska, co do braku obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych, prowadziłoby do tego, iż w praktyce przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. byłby "martwy". Przedsiębiorca mógłby zawsze powoływać się na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to brakiem możliwości oddziaływania na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości czy też nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Tymczasem podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od kilkudziesięciu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z u.c.p.g. za niedochowanie poziomów recyklingu. Obowiązki wynikające z art. 9g u.c.p.g. mają na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Dodać w tym miejscu trzeba, że ustawodawca przewidział instrumenty pozwalające na podjęcie przedsiębiorcy zajmującemu się odbieraniem odpadów komunalnych działań przewidzianych w art. 6ka u.c.p.g., umożliwiających złagodzenie skutków niewykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Z akt sprawy, jak i odwołania, nie wynika, aby Spółka w spornym okresie podjęła czynności, których zasadniczym celem byłoby osiągnięcie wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
W ocenie Kolegium, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany oraz oceniony w prawidłowy sposób. Ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Organ w uzasadnieniu w sposób właściwy powołał stan faktyczny i prawny, który stał się podstawą wydania decyzji. Fakt, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej nie świadczy automatycznie o jego wadliwości.
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 189c w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 189c k.p.a. stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W sytuacji, gdy w ustawie nowelizującej brak jest przepisów przejściowych, przyjąć należy, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po dniu jej wejścia w życie oraz do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal pod ich rządami trwają. Na gruncie rozpatrywanej sprawy zasada ta nie ma zastosowania. Zdarzeniem stanowiącym podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej był niedopełniony przez skarżącą Spółkę obowiązek osiągnięcia w 2020 r. wymaganego przepisem art. 9g u.c.p.g. poziomu w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy miały więc zastosowanie przepisy obowiązujące z momentu wskazanego wyżej zdarzenia.
Do dnia 31 grudnia 2020 r. poziom recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% był określony w art. 3b ust. 2 u.c.p.g. Od ww. daty wskazany poziom został określony w dodanym art. 3aa pkt 2 u.c.c.g. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875). W przepisie jest zatem mowa o powołanym w decyzji rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 2016 r.
Nowelizacje przepisów stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 i art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. nie miały jakiegokolwiek wpływu zarówno na nałożenie, jak i wysokość orzeczonej kary pieniężnej. Wpływu takiego nie wykazała również Spółka.
Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. W u.c.p.g. ustawodawca nie przewidział przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo przed wydaniem decyzji rozważył możliwość odstąpienia od nałożenia na Spółkę przedmiotowej kary pieniężnej, uwzględniając obowiązujące w tym zakresie regulacje art. 189f k.p.a. Prezydent Miasta Sieradza trafnie wskazał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione łącznie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za rok 2020. Nie sposób bowiem przyjąć, jak oczekuje tego Spółka, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro w objętym postępowaniem okresie strona z wymaganego 70% poziomu osiągnęła jedynie wartość 21,17%. Co więcej, nie doszło także do zaprzestania naruszania prawa, gdyż spełnienie tej przesłanki w roku 2020 nie jest możliwe. Kwestia osiągnięcia przez Gminę wymaganego poziomu recyklingu i marginalnego (jak wskazała strona) udziału Spółki w jego osiągnięciu nie ma jakiegokolwiek wpływu na sytuację przedsiębiorcy.
Bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 8, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.). Wynikająca z art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy nie oznacza, że przedsiębiorca może naruszać obowiązki związane z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą i uniknąć konsekwencji tego zaniedbania tylko przez oświadczenie tego przedsiębiorcy, że ziściły się przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu mając zwłaszcza na uwadze bierność Spółki w dążeniu do realizacji ciążących na niej, a wynikających zarówno z zawartych umów, a przede wszystkim z ww. przepisów u.c.p.g. obowiązków. W ten sposób każdy przedsiębiorca powołując się na tę zasadę unikałby odpowiedzialności z tytułu naruszenia ciążących na nim obowiązków. Brak było również podstaw do zastosowania przez organy administracji zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy (art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców), czy też zasady przyjaznej interpretacji przepisów (art. 11 Prawa przedsiębiorców), gdyż takowych wątpliwości ani co do stanu faktycznego, ani co do treści normy prawnej w niniejszej sprawie nie sposób wskazać. Nie ma też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 ww. ustawy, poprzez obciążenie Spółki odpowiedzialnością za działania oraz zaniechania innych podmiotów, na które to działania i zaniechania strona nie miała wpływu.
Spółka będąc podmiotem profesjonalnym - przedsiębiorcą jest zobowiązana do przestrzegania przepisów, w tym u.c.p.g., w kwestii gospodarki odpadami i musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z ich nieprzestrzegania. Skoro w 2020 r. wymagane było osiągnięcie poziomu 70% recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, to przedsiębiorca powinien był podejmować działania mające na względzie osiągnięcie ww. progu. Przedsiębiorca musi przede wszystkim uwzględnić, że osiągnięcie poziomów wskazanych rodzajów odpadów możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Z obowiązku osiągnięcia tych poziomów nie zwalnia go fakt podpisania umowy jedynie na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych. Rolą przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań (przedsiębiorca może odpowiednio kształtować treści umowy i je renegocjować, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy). Prowadzenie każdej działalności gospodarczej związane jest z pewnym ryzykiem niepowodzenia. Istnieje swoboda prowadzenia działalności gospodarczej co oznacza, że każdy podmiot gospodarczy ma możliwość wyboru czy chce czy nie podjąć takie ryzyko. Przerzucanie tego ryzyka na podmioty, które przekazując odpady, czynią je odpowiedzialnymi za ich skład, jest nieuprawnione. Omawiane przepisy mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na ociągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Recykling służy zmniejszaniu ilości odpadów i zużycia surowców naturalnych i staje się jedną z najistotniejszych metod ochrony środowiska we współczesnym świecie. Ochrona środowiska jest jednym z podstawowych zadań Państwa (art. 5 Konstytucji RP). W związku z tym, działając w zgodzie z Konstytucją ustawodawca kreuje normy prawne pozwalające w jak największym zakresie realizować te cele. Omawiane regulacje służą szeroko pojętej ochronie środowiska.
Także błędne pouczenie w decyzji (błędne powołanie art. 222 Ordynacji podatkowej) nie ma wpływu na wynik sprawy. W pouczeniu znajdowały się prawidłowe informacje co do sposobu i terminu wniesienia odwołania od decyzji.
W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium, F. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pod adresem zaskarżonej decyzji autor skargi sformułował zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania:
1) art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach niniejszej skargi;
2) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez oparcie uzasadnienia decyzji na nieprawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, co jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych oraz zasadą przekonywania;
3) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez
a) zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy;
b) uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji wydając decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak również w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie podczas, gdy organ I instancji naruszył art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie nieodpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. (czyli w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego);
4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na przedawnienie karalności z dniem [...] grudnia 2023 r. i powinno podlegać umorzeniu;
5) art. 189c k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie przez organ II instancji zarzutu naruszania art. 189c k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. za nieuzasadniony, podczas gdy w decyzji organ I instancji nie dokonał analizy, które przepisy powinny zostać zastosowane w celu orzeczenia wobec skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszania prawa, w następstwie którego została nałożona kara;
6) art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 128 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, która zawierała błędne pouczenie co do wymogów formalnych wniesienia odwołania poprzez powołanie się na art. 222 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej: "Ordynacja podatkowa"), podczas gdy zakres, forma i tryb wnoszenia odwołania od decyzji określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej;
7) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu za nieosiągnięcie przez skarżącą w 2020 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne materiałów budowlanych i rozbiórkowych, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki warunkujące takie odstąpienie i poprzestanie na pouczeniu;
które to naruszenia przepisów postępowania mogły mieć (i miały) wpływ na treść wydanej decyzji - doprowadziły bowiem do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącą obowiązek zapłaty kary pieniężnej za nieosiągnięcie przez skarżącą w 2020 roku wymaganego poziomu przygotowania do po ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne materiałów budowlanych i rozbiórkowych, w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych, jak również błędnie ustalonym stanie faktycznym;
II. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 2, art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., poprzez zastosowanie ww. przepisów i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku ustawowego osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne za rok 2020;
2) art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 9zf i art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz art. 3aa pkt 2 u.c.p.g., poprzez:
a) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy nie została ona doręczona skarżącej do dnia 31 grudnia 2023 roku, w konsekwencji czego nałożono na skarżącą administracyjną karę pieniężną pomimo przedawnienia ukarania;
b) uznanie, że termin przedawnienia do nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg od daty, gdy organ I instancji dowiedział się o naruszeniu prawa i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo przedawnienia, podczas gdy bieg terminu przedawnienia do nałożenia na skarżącą kary, którą organ I instancji zastosował w stosunku do skarżącej rozpoczął się w dniu 31 grudnia 2020 roku, czyli w ostatnim momencie działania skarżącej w ramach zarzucanego jej naruszenia prawa;
3) art. 9zf u.c.p.g. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i uznanie przez organ II instancji, że terminy przedawnienia uregulowane w Ordynacji podatkowej mają odpowiednie zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.c.p.g., podczas gdy w art. 9zf u.c.p.g., który odsyła do przepisu Ordynacji podatkowej mowa jest o "stosowaniu" a nie o "odpowiednim stosowaniu" przepisów Ordynacji podatkowej do nakładania administracyjnych kar pieniężnych na podstawie u.c.p.g.;
4) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej: "Prawo przedsiębiorców"), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, co dotyczyło w szczególności:
a) braku rozważenia przez organ I instancji tego, czy brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne wynika z przyczyn niezależnych od skarżącej, podczas gdy nieosiągnięcie tych poziomów wynika z przyczyn od skarżącej niezależnych;
b) braku ustaleń w treści decyzji organu I instancji tego, czy w przedmiotowej sprawie miało miejsce działanie siły wyższej, w związku z czym skarżąca nie podlega ukaraniu (postępowanie podlegało umorzeniu przez organ I instancji);
c) uznaniu przez organ I instancji, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek warunkujących możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej
i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy takie przesłanki wystąpiły;
5) art. 8 Prawa przedsiębiorców, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i uznanie, że organ I instancji wydając decyzję nie naruszył art. 8 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy decyzja ta naruszała art. 8 Prawa przedsiębiorców, poprzez obciążenie skarżącej odpowiedzialnością (konsekwencjami) działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które to działania i zaniechania skarżąca nie miała wpływu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 26 lutego 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 k.p.a.).
Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Sieradza stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie - czy jak twierdzi organ - w roku 2024 zachodziły podstawy do nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w roku 2020 w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, czy też - jak uważa skarżąca - wymierzenie Spółce kary pieniężnej za nieosiągnięcie w roku 2020 w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku, uległo przedawnieniu.
Zdaniem Sądu, w tym sporze rację należy przyznać organowi.
Punktem wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie są przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiące podstawę materialnoprawną wydania poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć organów obu instancji. Zgodnie z art. 9g u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r., nadanym mocą art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art. 3b ust. 1 i 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2. Według art. 3b ust. 2 u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo rocznie.
Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) z dniem 31 grudnia 2020 r., został znowelizowany przepis art. 3b u.c.p.g. Nowe brzmienie otrzymał art. 3b ust. 1 (na skutek nowelizacji nie obejmuje już roku 2020), dodano przepis art. 3aa, mocą którego gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom: pkt 1 - przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo; pkt 2 - recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. Uchylono przepis art. 3b ust. 2 u.c.p.g., zaś art. 3b ust. 3 u.c.p.g. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania osiągnięcia tych poziomów przez każdą gminę oraz przepisami Unii Europejskiej określającymi sposób obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz warunki zaliczania masy odpadów komunalnych do masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi.
Według art. 6 wspomnianej wyżej ustawy nowelizującej do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875).
Biorąc pod uwagę treść powołanych powyżej przepisów, organy administracji trafnie przyjęły, że poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, a także sposób obliczania tych poziomów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167). Zgodnie z tabelą nr 2 rozporządzenia z 2016 r. wymagany w roku 2020 poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych - innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych wynosił 70 %.
Stosownie do treści art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (ust. 3).
Biorąc zatem pod uwagę powyższe unormowania, w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że strona skarżąca była zobowiązana do osiągnięcia w roku 2020 recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne na poziomie 70 %.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprawnie ocenionego przez organy obu instancji wynika, że Spółka w roku 2020 nie osiągnęła wymaganego prawem 70 % poziomu recyklingu. Osiągnięty przezeń poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne wyniósł 21,17%. Różnica pomiędzy wymaganym poziomem a poziomem osiągniętym w roku 2020 wyniosła 48,83 % (70% - 21,17% = 48,83%). Stosując się do przepisów rozporządzenia z 14 grudnia 2016 r. organy trafnie ustaliły również, że brakująca masa odpadów, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynosi 133,9328 Mg, co stanowiło podstawę do prawidłowego obliczenia kary pieniężnej w wysokości 36 162,00 zł przy uwzględnieniu stawki opłaty za umieszczenie na składowisku niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych za 2020 rok (270,00 zł). Powyższe ustalenia, podobnie zresztą jak i sposób obliczenia kary pieniężnej i jej finalna wysokość nie stanowią przedmiotu sporu pomiędzy stronami postępowania.
Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje również argumentacja organów pierwszej jak i drugiej instancji w kwestii ewentualnego przedawnienia możliwości nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje kwestię przedawnienia kar pieniężnych poprzez odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej. Jak wynika bowiem z art. 9zf u.c.p.g., do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niewątpliwie wskazane odesłanie dotyczy nie tylko etapu egzekwowania wymagalnych kar pieniężnych, lecz również postępowania administracyjnego o ich wymierzenie. Przepis art. 9zf u.c.p.g. używa bowiem ogólnego sformułowania: "do kar pieniężnych" bez żadnego, dodatkowego kwalifikatora zawężającego zakres przedmiotowy odesłania tylko do kar już wymierzonych, wymagalnych, podlegających egzekucji. Tym samym do kar pieniężnych znajduje zastosowanie instytucja przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej.
Tę zaś instytucję przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 68 O.p., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2).
Należy przy tym podkreślić, że zobowiązania podatkowe przedawniają się, a terminy przedawnienia zależą od sposobu ich powstania. Z art. 21 § 1 O.p. wynikają dwa sposoby powstania zobowiązań. Pierwszy: z mocy prawa (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), poprzez wystąpienie określonego w przepisach prawa zdarzenia w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym (decyzja określająca jego wysokość ma charakter deklaratoryjny). Drugi: na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej zobowiązanie (decyzja ustalająca jego wysokość ma charakter konstytutywny) - art. 21 § 1 pkt 2 O.p. Wskazane w Ordynacji podatkowej terminy przedawnienia i sposoby powstania "zobowiązania podatkowego" odnieść należy do materialnoprawnej regulacji stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie tym przepisem jest wskazany już wyżej art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g, zgodnie z którym, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Nakładany decyzją administracyjną obowiązek pieniężny został w nim wprost określony jako kara pieniężna i tak, z woli prawodawcy, należy go kwalifikować. Podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.).
Z powyższego wynika, że dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe" (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). Jest to zobowiązanie do zapłaty, na rzecz gminy, kary pieniężnej (pieniężnej sankcji za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy), w wysokości określonej w decyzji i w terminie wskazanym w przepisach ustawy. Źródłem jego powstania jest decyzja administracyjna. Nie powstaje ono zatem z mocy prawa. Nie ulega jednak wątpliwości, że wybrane jego elementy kształtują także przepisy prawa (sposób ustalenia wysokości kary i termin uiszczenia), to jednak bez wydania takiej decyzji administracyjnej, obowiązek zapłaty w ogóle nie istnieje (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lutego 2024 r., II SA/Łd 1075/23; 23 lipca 2024 r., II SA/Łd 385/24; 17 grudnia 2024 r., II SA/Łd 711/24 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Terminy przedawnienia z Ordynacji podatkowej mogą mieć odpowiednie zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ww. ustawy, przez powiązanie ich z regulacją prawną zawartą w ustawie, określającą owe zdarzenie, którym w sprawie niniejszej jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Jest oczywistym, że warunkiem sine qua non powstania "obowiązku podatkowego" jest stwierdzenie wystąpienia takiego zdarzenia. Niewątpliwie jest to jednak warunek niewystarczający. Z przepisów u.c.p.g. wynika, że decyzje nakładające kary pieniężne są co do zasady efektem działań podejmowanych z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest zaś uwarunkowane od posiadania przez organ wiedzy o naruszeniu prawa.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy administracji trafnie przyjęły, że zastosowany trzyletni termin przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 68 § 1 O.p. rozpoczyna swój bieg od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. W konsekwencji odpowiednie stosowanie art. 68 § 1 O.p., na gruncie 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ograniczyć należy do sytuacji, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał trzyletni termin do wymiaru kary, ale przed upływem tego terminu nie doręczył stronie decyzji I instancji.
Z zebranego w sprawie materiał dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji dowiedział się o naruszeniu prawa z chwilą złożenia przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2020 r., tj. w dniu 30 marca 2021 r. (a nie jak omyłkowo wskazało Kolegium - 31 marca 2021 r.), co tym samym oznacza, że trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p., do doręczenia skarżącej Spółce decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., rozpoczął swój bieg od końca 2021 r. i upływał z dniem [...] grudnia 2024 r. Błędne jest tym samym stanowisko skarżącej Spółki, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 9zf i art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. Co za tym idzie, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, wbrew odmiennemu zapatrywaniu Spółki, nie wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego.
Błędny - w przekonaniu Sądu - jest również zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 2, art. 9 zb ust. 1 u.c.p.g. poprzez ich zastosowanie i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy skarżąca nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z ustawowego obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne za rok 2020. Przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za nieosiągnięcie określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, jak zasadnie argumentował organ odwoławczy, mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Recykling to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub w innych (def. recyklingu zawarta w art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach). Służy on zmniejszaniu ilości odpadów i zużycia surowców naturalnych i staje się jedną z najistotniejszych metod ochrony środowiska we współczesnym świecie. Ochrona środowiska, co zdaje się bezzasadnie bagatelizować strona skarżąca, jest jednym z podstawowych zadań Państwa (art. 5 Konstytucji RP). W związku z tym, działając w zgodzie z Konstytucją ustawodawca kreuje normy prawne pozwalające w jak największym zakresie realizować te cele. Omawiane regulacje służą zaś szeroko pojętej ochronie środowiska. Ferowany przez Spółkę pogląd, jakoby samo rzekome naruszenie przez nią prawa nie wywołało żadnych następstw, które byłyby określone w prawie i miałby negatywny wpływ na społeczne bezpieczeństwo, nie wytrzymuje krytyki. W sprawie nie jest sporne, że określone przez ustawodawcę cele ochrony środowiska nie zostały osiągnięte w roku 2020, co świadczy ponad wszelką wątpliwość o naruszeniu przez skarżącą Spółkę przepisów obowiązującego prawa. Cel ekologiczny, ukierunkowany na ochronę środowiska winien stanowić priorytet w działalności Spółki względem celu ekonomicznego. Spółka winna więc tak zorganizować prowadzenie przedsiębiorstwa i zawierać umowy bądź renegocjować umowy już zawarte by odbierać odpady segregowane, co pozwoliłoby jej ten cel urzeczywistnić. Zgodnie z obowiązującą zasadą swobody umów, unormowaną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061) strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wobec tego zawarcie przez Spółkę umów z właścicielami nieruchomości na odbiór niesegregowanych odpadów komunalnych obciąża wyłącznie skarżącą i z faktu takiego ukształtowania stosunków zobowiązaniowych nie może ona wywodzić jakichkolwiek okoliczności "łagodzących" i rzutujących na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
W sprawie niniejszej brak jest wreszcie dowodów świadczących o aktywnym podejmowaniu przez Spółkę działań o charakterze edukacyjnym czy zwiększających świadomość ekologiczną w zakresie postępowania z odpadami, co w szerszej perspektywie przyczyniłoby się do skuteczniejszej segregacji odpadów u źródła a tym samym zwiększenia możliwości ich recyklingu. W aktach sprawy brak jest także dokumentów świadczących o skorzystaniu przez Spółkę z trybu przewidzianego w art. 6ka u.c.p.g., co pozwoliłoby na złagodzenie skutków niewykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. Przepis art. 6ka u.c.p.g. stanowi mianowicie, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości.
W świetle poczynionych wyżej rozważań za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Według Sądu, organy orzekające prawidłowo wywiodły, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie zostały spełnione łącznie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2020 r., o których stanowi art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i poprzestania na pouczeniu. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszej sprawie zgodzić się trzeba z Kolegium, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, jako że różnica pomiędzy osiągniętym poziomem recyklingu (21,17%) a wymaganym poziomem recyklingu (70 %) jest znaczna, wyniosła bowiem 48,83%. Nie doszło także do zaprzestania naruszania prawa, ponieważ spełnienie przez Spółkę tej przesłanki w roku 2020 nie jest możliwe. Podjęcie ewentualnych działań zmierzających do zwiększenia osiąganego przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne mogłoby przynieść wymierne skutki dopiero w kolejnych latach kalendarzowych, lecz nie w minionym już roku 2020.
Analiza akt sprawy dowodzi ponadto, że w toku weryfikowanego postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., obligowałoby Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organy zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy. Wyniki poczynionych uprzednio ustaleń przedstawione zostały jasno i klarowanie w motywach decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji zawierają wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei, uzasadnienia prawne zawierają wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium rzeczowo ustosunkowało się do zarzutów odwołania. Treść uzasadnienia poddanej kontroli Sądu decyzji pozwala prześledzić tok rozumowania organu oraz poznać przesłanki, które rzutowały na wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Okoliczność, że poddana kontroli Sądu decyzja nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej nie świadczy automatycznie o jej wadliwości.
Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącej, nie można zarzucić organowi II instancji oparcia zaskarżonej decyzji na nieprawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, w tym wypadku na wyroku tutejszego Sądu z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1075/23. Drugi z przywołanych w motywach zaskarżonej decyzji wyroków - wyrok WSA w Szczecinie z 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 709/22 jest orzeczeniem prawomocnym. Nie ulega wątpliwości, że organ wspomniał o wyroku II SA/Łd 1075/23 w uzasadnieniu swojej decyzji, ale nie uczynił z tego argumentu przemawiającego za wydanym rozstrzygnięciem. Wspomniany wyrok został wydany w podobnej sprawie dotyczącej nałożenia kary za nieosiągnięcie wymaganego w 2019 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w której podstawowy zarzut skargi dotyczył analogicznie, jak w sprawie niniejszej, przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej.
Nietrafiony - w ocenie Sądu - jest również zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 189c k.p.a. stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Mając na względzie powyższe unormowanie należy w całości podzielić zaprezentowane w tym zakresie stanowisko Kolegium, zgodnie z którym w sytuacji, gdy w ustawie nowelizującej brak jest przepisów przejściowych, przyjąć należy, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po dniu jej wejścia w życie oraz do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal pod ich rządami trwają. Na gruncie rozpatrywanej sprawy zasada ta nie ma zastosowania. Zdarzeniem stanowiącym podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej był niedopełniony przez Spółkę obowiązek osiągnięcia w roku 2020 wymaganego przepisem art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3b ust. 2 u.c.p.g. (od 31 grudnia 2020 r. - art. 3aa pkt 2) poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów. Na gruncie rozpatrywanej sprawy miały więc zastosowanie przepisy obowiązujące z momentu wskazanego wyżej zdarzenia. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że nowelizacje przepisów stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 i art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. pozostawały bez jakiegokolwiek wpływu zarówno na nałożenie, jak i wysokość orzeczonej kary. Takiego wpływu nie wykazała również skarżąca Spółka ograniczając się wyłącznie do postawienia rozważanego zarzutu najpierw w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze do tutejszego Sądu. Jednocześnie zauważyć należy, iż sam fakt, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ nie odniósł się do stanu prawnego, który winien mieć w sprawie zastosowanie, a uchybienie w tym zakresie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. sanowało Kolegium, nie może stanowić dostatecznej podstawy do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Bezzasadne w świetle poczynionych wyżej rozważań pozostają zarzuty naruszenia art. 8, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców. W sprawie z całą pewnością nie zostały naruszone zasady "co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone", domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz przyjaznej interpretacji przepisów.
Powołanie zaś w pouczeniu decyzji organu pierwszej instancji przepisu art. 222 O.p. choć niewątpliwie stanowi uchybienie, to jednak pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy niniejszej, skoro w świetle materiału aktowego Spółka z zachowaniem terminu i we właściwym trybie zdołała wnieść odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Sieradza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu.
Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Nie podzielając zarzutów skargi, stanowiących w istocie powielenie zarzutów z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Sąd oddalił skargę.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc