II SA/Łd 877/24

II SA/Łd 877/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1  pkt 4, art. 148 par. 2, art. 149 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 19 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2025 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 września 2024 r. znak: SKO.4150.581.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 września 2024 r. znak: SKO.4150.581.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania K. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 19 lipca 2024 r. nr DPRG-UA-IX.976.2024 o odmowie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 18 kwietnia 2023 r. nr DPRG-UA-IX.424.2023 Prezydent Miasta Łodzi ustalił na wniosek E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz urządzeniami budowlanymi, w tym budowie/przebudowie dojazdów przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach nr [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...], w obrębie [...].
W dniu 20 maja 2024 r. K. P. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wznowienie, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, podnosząc iż bez własnej winy nie brała w nim udziału. Wnioskodawczyni wskazała, iż zamieszkuje w bloku przy ul. [...], w lokalu nr [...], do którego przysługuje jej tytuł prawny w postaci mieszkania własnościowego. Jej zdaniem, sporny budynek znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, która zagraża jej indywidualnym interesom w następujący sposób:
- bliskość i zakres inwestycji stwarza uzasadnione obawy co do ryzyka powstania w zajmowanym lokalu uszkodzeń i awarii, które najpewniej powstaną na skutek związanych z tak bliską budową wibracji, hałasów, osunięć terenu itd.;
- po zrealizowaniu inwestycji, zajmowany przez wnioskodawczynię lokal w przeważającej mierze zostanie pozbawiony dostatecznego dostępu światła słonecznego;
- głębokie wykopy, realizowane w ramach inwestycji mogą skutkować ryzykiem osunięcia się gruntu, a w konsekwencji nawet zawalenia się budynku przy ul. [...], co stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia;
- bliskość realizowanej inwestycji budzi obawy wnioskodawczyni o bezpieczeństwo, mając na uwadze ryzyko uszkodzenia budynku przy ul. [...].
Postanowieniem z 5 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z 18 kwietnia 2023 r.
Decyzją z 19 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), po wznowieniu postępowania na wniosek K. P., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 18 kwietnia 2023 r. nr DPRG-UA-IX.424.2023 ustalającej warunki zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji. Zdaniem organu, wnioskującej o wznowienie postępowania nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, a zatem wskazywana we wniosku przesłanka wznowieniowa nie ma miejsca.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 i 144 k.c., poprzez brak przyznania odwołującej statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy a w szczególności:
- błędne uznanie, że skoro działka nr [...] w obrębie [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (bowiem jest od niego oddzielona działką nr [...]), to współwłaścicielom działki nr [...] nie przysługuje status strony, podczas gdy status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy interpretować szeroko i z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że status strony może przysługiwać nie tylko właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących, ale także właścicielom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji;
- błędne uznanie, że odwołująca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby chociażby potencjalne ograniczanie dla stanowiących jej współwłasność nieruchomości, podczas gdy we wniosku o wznowienie postępowania został powołany art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach ustalonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób) oraz przepisy art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, które stanowią źródło interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy;
2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przejawiającej się w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności brak ustalenia jaki jest zakres inwestycji i obszar oddziaływania inwestycji, a zamiast tego aprioryczne przyjęcie, że skoro nieruchomość stanowiąca współwłasność odwołującej nie graniczy w sposób bezpośredni z terenem inwestycji, to automatycznie nie znajduje się ona obszarze jej oddziaływania, podczas gdy rozmiar (kilkudziesięciometrowa wysokość) planowanej inwestycji będzie miała wpływ na nieruchomości znajdujące się na działce nr [...] w obrębie [...] m.in. poprzez ograniczenie dostępu do światła słonecznego;
3. art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia dostępu do akt postępowania i brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co uniemożliwiło odwołującej weryfikację parametrów inwestycji w kontekście jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania stron oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
4. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane oraz z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronie kontrolę zaskarżonej decyzji.
Powołaną na wstępie decyzją z 10 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe
stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. W pierwszym etapie organ bada kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym i przedmiotowym, a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Badając aspekt podmiotowy organ administracyjny winien zatem ustalić, czy podanie pochodzi od strony. W orzecznictwie sądowym ukształtował się jednak pogląd, że w wypadku gdy tak jak w przedmiotowej sprawie, wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.
W ocenie Kolegium zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają wnioski organu pierwszej instancji instancji, co do zaistnienia przesłanek niezbędnych do wznowienia postępowania stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 18 kwietnia 2023 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym, wniosek o wznowienie oparty został na jednej z ustawowych podstaw (tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i złożony został, wedle ustaleń organu, w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 19 lipca 2024 r. wydana została, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co jest konsekwencją ustalenia, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 18 kwietnia 2023 r. o warunkach zabudowy.
Organ odwoławczy przytoczył następnie brzmienie art. 28 k.p.a. i stwierdził, że K. P. wnioskująca o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 18 kwietnia 2023 r. o warunkach zabudowy, bezspornie nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek objętych inwestycją ani żadnej z działek graniczących z terenem inwestycji. Swój przymiot strony wnioskodawczyni wywodzi z posiadanego tytułu prawnego do lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...]. Działka nr [...] nie graniczy z terenem inwestycji, oddziela ją od niego działka nr [...] o szerokości 12 m. Ponadto nie można - według Kolegium - pominąć, iż przedmiotem planowanej inwestycji objętej decyzją z 18 kwietnia 2023 r. jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o parametrach zbliżonych do otaczającej teren inwestycji zabudowy o tej samej funkcji. Dotyczy to także budynków na działce nr [...], w tym budynku przy ul. [...], którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy przewyższa nawet wielkości ustalone dla planowanej inwestycji. Zarówno zatem funkcja jak i parametry nowego obiektu, a także jego odległość od terenu inwestycji, nie dają - w ocenie Kolegium - podstaw do wniosku, iż oddziałuje on, w tym w sposób negatywny, na nieruchomość przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się lokal, do którego prawo posiada wnioskodawczyni. Trudno bowiem przyjąć negatywny wpływ w sensie prawnym inwestycji o tożsamym charakterze i skali z zabudową zastaną. Tym samym nie może być mowy o jakimkolwiek negatywnym oddziaływaniu w sferze uprawnień właścicielskich.
Zdaniem Kolegium, również pozostałe podnoszone uciążliwości, związane de facto z samą realizacją inwestycji (uszkodzenia sąsiedniego budynku, osuwanie się mas ziemnych czy pozbawienie dostępu światła słonecznego itp.) dotyczą okoliczności faktycznych, a nie prawnych, ponadto wykraczających poza ramy postępowania jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.
Jak podkreślił organ odwoławczy, decyzja o warunkach zabudowy jako stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa innych osób. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zatem, dopiero w tym postępowaniu możliwy będzie do ustalenia rodzaj, rozmiar, stopień i zakres uciążliwości związanych z samą realizacją inwestycji. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zgody budowlanej) na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne.
W świetle powyższego nie można stwierdzić, że wnioskodawczyni K. P. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Konsekwencją powyższego jest ustalenie, iż w realiach tej konkretnej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co prawidłowo skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy z 18 kwietnia 2023 r. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. P. - reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy a w szczególności:
- błędne uznanie, że skoro działka nr [...] w obrębie [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (bowiem jest od niego oddzielona działką nr [...] o szerokości ok. 12 m), to skarżącej nie przysługuje status strony, podczas gdy status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy interpretować szeroko i z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że status strony może przysługiwać nie tylko właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących, ale także właścicielom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji;
- błędne uznanie, że o istnieniu interesu prawnego przesądza wykazanie stopnia uciążliwości inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy na należącą do niej nieruchomość podczas gdy samo potencjalne oddziaływanie jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego;
- błędne uznanie, że skoro decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o parametrach zbliżonych do otaczającej teren inwestycji zabudowy o tej samej funkcji, to zbliżone funkcja i parametry nowego budynku nie dają podstaw do uznania, że oddziałuje on w sposób negatywny na nieruchomość przy ul. [...] podczas gdy przymiot strony nie jest zależny od tego czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich;
2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, przejawiające się w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności brak ustalenia jaki jest obszar potencjalnego oddziaływania inwestycji, a zamiast tego aprioryczne przyjęcie, że skoro działka nr [...] w obrębie [...] nie graniczy w sposób bezpośredni z terenem inwestycji, to automatycznie nie znajduje się ona w obszarze jej oddziaływania, podczas gdy rozmiar (kilkudziesięciometrowa wysokość) i zakres planowanej inwestycji wskazuje na to, że będzie ona oddziaływać nie tylko na działki bezpośrednio sąsiadujące, ale będzie miała wpływ także na nieruchomości znajdujące się na działce nr [...] w obrębie [...] m.in. poprzez ograniczenie dostępu do światła słonecznego;
3. art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia dostępu do akt postępowania skarżącej w tym do samej treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, co uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji, a w szczególności co uniemożliwiło weryfikację parametrów inwestycji w kontekście jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie i jednoczesne stwierdzenie w treści rozstrzygnięcia, że skarżąca nie wykazała stopnia uciążliwości inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, pomimo że skarżąca pozbawiona prawa do zapoznania się z tymi parametrami, nie miała takiej technicznej możliwości, co stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania stron oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;
4. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane ani choćby poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych;
5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny, a nadto świadczący o dowolnej (a nie swobodnej) jego ocenie, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi albowiem, wbrew twierdzeniom obu organów, skarżącej winien przysługiwać status strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 31 grudnia 2024 r. uczestnik postępowania E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, w wysokości maksymalnych stawek przewidzianych w art. 205 § 2 w zw. z art. 33 p.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa, a sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości w pobliżu terenu planowanej inwestycji, nie jest wystarczającym argumentem do przyznania statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż należy jeszcze wykazać swój własny interes prawny, o którego ochronie stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w tym trybie wystąpiła skarżąca oraz organ.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, wydanych w toku postępowania wznowieniowego, o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, nie dopatrzył się istotnych naruszeń przepisów obowiązującego prawa, które skutkowałoby koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego.
Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej konieczne jest wyjaśnienie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Oba tryby nadzwyczajne są rozłączne, co oznacza, że nie można w ramach jednego z nich badać wystąpienia przesłanek drugiego postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a., art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145aa § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jeśli jednak termin do wznowienia postępowania nie został zachowany wówczas organ powinien, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Według art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z powyższego jasno wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z 20 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 940/15; Warszawie z 25 lutego 2015 r., VII SA/Wa 1672/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2010 r., II OSK 768/09 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sprawie skarżąca K. P. jako podstawę wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 18 kwietnia 2023 r. o ustaleniu na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz urządzeniami budowlanymi w tym budowie/przebudowie dojazdów przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach nr ew. [...] oraz fragmentach działek drogowych nr [...] w obrębie [...] powołała przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji po prawidłowym ustaleniu zachowania przez wnioskodawczynię terminu z art. 148 § 2 k.p.a., 5 czerwca 2024 r. wznowił postępowanie i poprawnie skoncentrował się na zbadaniu, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją i czy faktycznie podmiot ten bez swojej winy został w nim pominięty.
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 maja 2016 r., II OSK 2148/14; z 8 grudnia 2022 r., II OSK 2000/21; Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 25 maja 2016 r., VII SA/Wa 1622/15 i w Olsztynie z 7 marca 2017 r., II SA/Ol 77/17).
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastosowanie ma w tym wypadku art. 28 k.p.a. Na tym tle w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania są również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10; 18 października 2018 r., II OSK 2621/16; 24 października 2018 r., II OSK 2661/16). Interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją wynika z tego, że decyzja kształtująca zabudowę i zagospodarowanie danego terenu, może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) osób trzecich. W takich przypadkach przymiot strony może przysługiwać osobom, które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, podlegającym ochronie prawnej, stosownie do przepisów art. 140, art. 144, art. 233 i art. 235 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (vide: wyroki NSA z 19 lutego 2008 r., II OSK 31/07; 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10; 6 grudnia 2011 r., II OSK 1801/10; 19 października 2023 r., II OSK 1986/23; 25 lipca 2024 r., II OSK 1571/23 i II OSK 1566/23). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2017 r., II OSK 400/16 przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy. (...) Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego przez organy obu instancji wynika, że skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na siódmej kondygnacji budynku przy ul. [...] w Ł. i współwłaścicielką nieruchomości gruntowej, na której wybudowany jest blok mieszkalny. Wielkość udziału w nieruchomości wspólnej, która stanowi grunt oraz części budynku i urządzania, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali wynosi 514/100000. W rozpatrywanej sprawie nie budzi więc wątpliwości, że skarżąca nie jest właścicielem, współwłaścicielem ani użytkownikiem wieczystym terenu inwestycji (działek nr [...]). Nie jest również właścicielem, współwłaścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (działek nr [...]). Działka nr [...] w obrębie [...], wobec której skarżącej przysługuje współwłasność i, na której znajduje się blok mieszkalny, w którym skarżąca posiada własność lokalu mieszkalnego nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, jest bowiem oddalona od terenu inwestycji o działkę nr [...] o szerokości 12m. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] usytuowana jest w granicach terenu analizowanego, co jednak nie przesądza automatycznie o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Konieczne jest bowiem w takiej sytuacji przeanalizowanie przez organ rodzaju inwestycji i zasięgu jej ewentualnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. W tej sprawie na działkach nr [...] inwestor planuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o parametrach zbliżonych do otaczającej teren inwestycji zabudowy o tej samej funkcji. Dotyczy to także, jak poprawnie ustaliło Kolegium, budynków na działce nr [...], w tym budynku przy ul. [...], którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy przewyższa nawet wielkości ustalone dla planowanej inwestycji (planowany budynek ma posiadać VI kondygnacji). Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ponad wszelką wątpliwość, jest zbieżna z zabudową występującą na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącej. Nie sposób wobec tego przyjąć, jak chce tego skarżąca, że projektowana inwestycja, pod względem funkcji, parametrów nowego obiektu i jego odległości od terenu inwestycji oddziałuje, w tym także w sposób negatywny na nieruchomość przy ul. [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się lokal nr [...], stanowiący własność skarżącej. Rację ma wobec tego organ drugiej instancji twierdząc, że trudno przyjąć negatywny wpływ w sensie prawnym inwestycji o tożsamym charakterze i skali z zabudową zastaną.
Kwestie potencjalnych uciążliwości związanych z budową, a więc wibracji, hałasu, obawa osunięcia terenu, a nawet zawalenia budynku czy wystąpienia awarii w budynku, powstanie uszkodzeń i awarii w zajmowanym lokalu, ograniczenie dostępu światła słonecznego, w których to skarżąca upatruje źródła przysługującego jej interesu prawnego w spornym postępowaniu, jak trafie oceniło Kolegium, wykraczają poza ramy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe zagadnienia, co należy wyraźnie podkreślić, podlegają ocenie organu architektoniczno-budowlanego na etapie postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zgody budowlanej) na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie czy hałas (vide: wyroki NSA: z 13 lipca 2020 r., II OSK 3020/18; 12 stycznia 2022 r., II OSK 290/19; 15 maja 2024 r., II OSK 2050/21 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc, organy obu instancji trafnie oceniły, że lokal mieszkalny nr [...] stanowiący własność skarżącej w budynku przy ul. [...] w Ł. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, to w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji, K. P. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji nie można stwierdzić, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 18 kwietnia 2023 r. Wobec powyższego poprawne jest ustalenie poczynione przez organy orzekające, iż w realiach tej konkretnej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy z 18 kwietnia 2023 r., a organ odwoławczy do utrzymania tej decyzji w mocy. W związku z powyższym zaskarżona decyzja podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - wbrew przekonaniu skarżącej - nie naruszają przepisów obowiązującego prawa.
Sąd nie dopatrzył się również jakichkolwiek podstaw uchylenia wspomnianych wyżej rozstrzygnięć w oparciu o liczne zarzuty podniesione w skardze. W świetle poczynionych wyżej rozważań za chybione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej w sprawie nie zostały również naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy, który został poddany wnikliwej i wszechstronnej ocenie, stanowiący podstawę ustalenia poprawnego stanu faktycznego sprawy. W motywach decyzji, sporządzonych z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. organ jasno i rzeczowo wyjaśnił dlaczego skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Fakt, że wydane w toku kontrolowanego postępowania rozstrzygnięcia organów obu instancji są niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie świadczy automatycznie o ich wadliwości skutkującej koniecznością usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Nie sposób też uznać, że w sprawie została naruszona zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżąca nie będąc stroną postępowania prawidłowo nie miała prawa zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przypomnieć trzeba, że w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów posiada wyłącznie strona.
Godzi się wreszcie zauważyć, że podnoszona w skardze kwestia zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi nie podlega badaniu na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest również subiektywne odczucie skarżącej o pogorszeniu komfortu zamieszkania czy spadku wartości nieruchomości należącej do skarżącej. Argumenty tego rodzaju nie stanowią warunku sine qua non do przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, z całą zaś pewnością nie są to przesłanki wynikające z przepisów obowiązującego prawa, które stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, w wysokości maksymalnych stawek wyjaśnić trzeba, że w przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dj