II SA/Łd 874/23

II SA/Łd 874/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 957/24 - Wyrok NSA z 2025-05-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 2, art. 135, art. 200, at. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1520
art. 144 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t. j.)
Sentencja
[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Z. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 lipca 2023 r. nr 156/2023, znak: WOP.7721.640.2022.KD w przedmiocie nakazu rozbiórki drenażu rozsączającego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego [...] z dnia 22 czerwca 2022 r. nr 45/2022, znak: PINB.5160.4.2020.AS; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Syndyka masy upadłości Z.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 lipca 2023 r. nr 156/2023, znak: WOP.7721.640.2022.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A.B. - syndyka masy upadłości Z. K., Z. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego [...] z 22 czerwca 2022 r. nr 45/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki drenażu rozsączającego.
Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy A. pismem z 15 maja 2020 r. zwrócił się do organu stopnia powiatowego o sprawdzenie, czy roboty budowlane prowadzone na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w B. wykonywane są zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Poinformował również, że z wniosku Z.K. toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji drenażu rozsączającego na działkach nr [...] i [...]. Postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. do czasu przedłożenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.
Dnia 5 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji sporządził adnotację służbową, na okoliczność przeprowadzenia oględzin na wskazanej wyżej działce, które wykazały, że na nieruchomości znajduje się wykop częściowo zakopany, teren nie jest uprzątnięty, z gruntu wystają metalowe pręty oraz żelbetowe stopy fundamentowe.
Pismem z 9 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Łodzi o udzielenie informacji czy Z.K. uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia do Starosty Łódzkiego [...] dla przedmiotowych robót budowlanych (bądź obiektu budowlanego) prowadzonych obecnie na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w B.
W odpowiedzi z 22 czerwca 2020 r. Starostwo poinformowało, że brak jest w rejestrach adnotacji dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jak również brak zgłoszenia robót budowlanych realizowanych na terenie wspomnianej nieruchomości.
W trakcie oględzin działki nr ew. [...], obręb B. przeprowadzonych 1 lipca 2020 r. z udziałem M. D. upoważnionego przez Z.K. do reprezentowania go przed organem pierwszej instancji stwierdzono, że w środkowej części działki od strony północno-[...] znajduje się obszar o wymiarach 15,0 m x 50,0 m z widocznymi śladami wykonywania robót ziemnych, tj. wykonania wykopu, który następnie zasypano kruszywem. Na opisanym obszarze znajdują się cztery słupy żelbetowe, których górna część jest na poziomie ok. 0,85 m powyżej terenu rodzimego. Obszar nie jest zabezpieczony ani oznakowany. W dniu oględzin nie prowadzono robót budowlanych. M. D. oświadczył, że na wskazanym obszarze został wykonany drenaż pod rozsączkowanie. Nie jest on połączony z zakładową oczyszczalnią ścieków i nie jest użytkowany. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.
Pismem z 3 lipca 2020 r. organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w zakresie odprowadzania ścieków do ziemi z zakładowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości B..
Pismem z 3 lipca 2020 r. PINB wezwał również Z.K. do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie robót budowlanych jakie zostały zrealizowane na dz. nr [...] oraz przeznaczenia powstałego obiektu; materiałów budowlanych zastosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych; nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane; sporządzenia dziennika budowy oraz wykonania rozruchu technologicznego wykonanego obiektu. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
W dniu 26 października 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska informujące o przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] w B. oraz wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za utrudnianie czynności kontrolnych. Poinformowano, że w toku kontroli nie przedstawiono dokumentów regulujących stan formalnoprawny drenażu rozsączającego.
27 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu drenażu rozsączającego, zlokalizowanego w miejscowości B., na działce nr ew. [...].
Postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji zobowiązał Z.K. do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2021 r. dokumentów dotyczących samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu drenażu rozsączającego położonego na wskazanej wyżej działce, które umożliwiłyby ich legalizację.
Po rozpatrzeniu zażalenia Z.K., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z 15 lutego 2021 r., sprostowanym postanowieniem z 5 marca 2021 r. w zakresie numeru rozstrzygnięcia, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji, organ stopnia powiatowego przedwcześnie wydał postanowienie z uwagi na nieprzeprowadzenie pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej inwestycji. Nie ustalił on ponad wszelką wątpliwość, że w postępowaniu nie zachodzą przesłanki negatywne do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego budowy drenażu rozsączającego.
Postanowieniem z 30 marca 2021 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Pr. bud., wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie drenażu rozsączającego położonego na wspomnianej wyżej działce nr ew. [...], a także zobowiązał Z.K. do przedłożenia w terminie do 30 września 2021 r. dokumentów, dotyczących samowolnych robót budowlanych:
1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami,
pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego;
2. oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3. zaświadczenia Wójta Gminy A. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Do akt załączono wydruk z Monitora Sądowego i Gospodarczego Nr [...]/2022 ([...]) zawierający ogłoszenia wymagane przez prawo upadłościowe. Zgodnie z poz. [...] K.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z. Z.K., Sąd Rejonowy dla Łodzi-[...] w Ł., [...] wydział gospodarczy postanowieniem [...],[...] z [...] 2022 r. ogłosił upadłość dłużnika Z.K. Z. Sąd wyznaczył syndyka masy upadłości w osobie A.B., numer licencji doradcy restrukturyzacyjnego [...].
Pismem z 30 maja 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił syndyka masy upadłości Z Z.K. - A.B. o toczącym się postępowaniu w sprawie spornego drenażu rozsączającego.
Decyzją z 22 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowalne, nakazał A. B.- syndykowi masy upadłości - Z.K. Z. z siedzibą w W., rozbiórkę drenażu rozsączającego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości B., ul. [...], obr. B., gm. A..
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Syndyk masy upadłości Z.K. Z. w B., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 230 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego. Autor odwołania wniósł o zmianę decyzji i orzeczenie o braku obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, alternatywnie o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja nakłada na syndyka masy upadłości obowiązki, które nie są możliwe do zrealizowania. Brak możliwości wynika z przepisów ustawy Prawo upadłościowe, które wiążą syndyka w sposób bezwzględny. Zgodnie z art. 343 ust. 1 Prawa upadłościowego, z masy upadłości zaspokaja się w pierwszej kolejności koszty postępowania, a jeżeli fundusze na to pozwalają - również inne zobowiązania (o których mowa w art. 230 ust. 2 Pr. upad.), w miarę wpływu do masy upadłości stosownych sum. (...) Środki na rozbiórkę drenażu zostaną najprawdopodobniej uzyskane przez syndyka dopiero po sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, przy czym nieruchomość będzie wówczas w gestii nowego właściciela, co uczyni wykonanie decyzji przez syndyka niemożliwym.
Wskazaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wolą ustawodawcy - rozpoczęcie procesu inwestycyjnego (robót budowlanych) mogło nastąpić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym przesądzał art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w okresie powstania przedmiotowej inwestycji. Wyjątek od powyższej zasady wprowadzały przepisy art. 29-30 Pr. bud. Przepisy te nie przewidywały jednak zwolnienia przedmiotowej budowy z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 3 Pr. bud. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Jak wynika z akt sprawy inwestycja w postaci drenażu rozsączającego wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia zobowiązano inwestora Z.K. do przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla robót budowlanych wymagających dokonania zgłoszenia właściwemu organowi nie oznacza jednocześnie, że zastosowanie będzie miał omawiany przepis. Decydujące jest bowiem to, czy określone przedsięwzięcie środowiskowe wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019). Z uwagi na konieczność przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez inwestora przedmiotowej inwestycji, organ uznał, że inwestycja polegająca na budowie drenażu rozsączającego jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia odpowiedniej oceny w tym zakresie, dlatego też, na podstawie art. 29 ust. 3 Pr. bud., wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Według organu odwoławczego w sprawie bezspornym jest, że inwestor Z.K. w chwili rozpoczęcia budowy drenażu rozsączającego na spornej działce nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że budowa drenażu rozsączającego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Powyższą okolicznością organ II instancji zajmował się w postanowieniu ŁWINB z 15 lutego 2021 r. i podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie.
Jednocześnie organ odwoławczy nadmienił, że w przypadku wykonania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej ustawodawca w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. stworzył możliwość zalegalizowania przez inwestora takiej samowoli. Warunkami legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nienaruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle uchwały nr [...] Rady Gminy A. z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości B. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 11.07.2016 r., poz. [...]) działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem "P"- tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, tereny rozsączkowania ścieków przemysłowych. Zachodzi więc przesłanka pozytywna do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Natomiast kwestia zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi będzie możliwa do rozstrzygnięcia dopiero po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji budowlanej niezbędnej w postępowaniu legalizacyjnym (np. projektu budowlanego). Wobec przyjęcia, że sporny obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli, organ wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Pr. bud. W pierwszym etapie organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, 30 marca 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Pr. bud. wydał postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone, a zatem jest ostateczne.
Organ drugiej instancji nadmienił również, że postępowanie legalizacyjne na gruncie przepisów Prawa budowlanego jest co do zasady pewnym wyłomem w stosunku do ogólnej zasady stosowania środka represji w postaci nakazu rozbiórki obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego przeprowadzenie umożliwia uprawnionym organom legalizację obiektów zrealizowanych w warunkach samowoli po spełnieniu wymagań określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Jednym z wymogów skuteczności prowadzonego postępowania legalizacyjnego jest złożenie dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 Pr. bud. we wskazanym przez organy terminie.
W rozpatrywanej sprawie, inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem organu pierwszej instancji z 30 marca 2021 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 48 ust. 4 Pr. bud., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a zatem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nie dysponuje swobodą, co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Pr. bud. nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wynikającego z przepisu, rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność legalizacji zależy wyłącznie od woli inwestora. To od działań inwestora zależy, czy zdecyduje się on na wykonanie nakładanych w toku postępowania obowiązków, czy też wobec jego całkowicie biernej postawy organ podejmie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 48 ust. 1 Pr. bud. ŁWINB podkreślił, że inwestor świadomie zaniechał przedstawienia stosownej dokumentacji wymaganej przez przepisy art. 48 ust. 3 Pr. bud. wiedząc jakie może to rodzić konsekwencje na gruncie ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, że ustawodawca w art. 52 Pr. bud. przewidział, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Pr. bud. Wybór adresata zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Co do zasady w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej, lecz rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przechodząc do adresata zaskarżonej decyzji ŁWINB stwierdził, że nie został nim pierwotny inwestor instalacji drenażu rozsączającego. Niewątpliwie Z.K. Z., dysponował tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Powyższe potwierdza m.in. znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, a także treść ogólnodostępnej księgi wieczystej nr [...]. Jednocześnie z dniem ogłoszenia upadłości, podmiot upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości, a legitymację tę nabywa z mocy prawa syndyk masy upadłościowej, co wynika z art. 144 Prawa upadłościowego.
Wobec powyższego, organ pierwszej instancji, po powzięciu informacji o wydaniu przez Sąd Rejonowy postanowienia o upadłości Z.K. Z. w dniu [...] 2022 r. sygn. [...]; [...], trafnie uczynił adresatem obowiązków w zaskarżonym rozstrzygnięciu syndyk masy upadłościowej - A.B., a także wyłącznie do niej skierował ten akt administracyjny.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieuwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji rozbiórkowej, okoliczności związanych z pierwszeństwem zaspokajania wierzytelności z masy upadłości, uznał je za bezpodstawne. W doktrynie podkreśla się, że "koszty postępowania upadłościowego stanowią zobowiązania masy upadłości, które powinny być zaspokojone w pierwszej kolejności z funduszów masy upadłości (art. 343 ust. 1 Pr. upad.). Pozostałe zobowiązania, o których mowa w ust. 2 art. 230 Prawa upadłościowego, mieszczą się w zakresie ugruntowanego już w doktrynie pojęcia zobowiązań masy i jako takie będą zaspokajane zaraz po kosztach postępowania (art. 230 ust. 1 i 2 w zw. z art. 343 ust. 1 Pr. upadł.) (por. A. Malmuk-Cieplak [w:] Prawo upadłościowe. Komentarz, wyd. II, red. A. J. Witosz, Warszawa 2021, art. 230). Powyższe oznacza, że nie dochodzi do żadnej kolizji pomiędzy wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, którego inwestorem był podmiot, którego upadłość ogłoszono, a jego zobowiązaniami publicznoprawnymi związanymi z nieruchomością wchodzącą w skład masy upadłości. Na gruncie art. 144 ust. 2 Prawa upadłościowego, należy przyjąć, że przepis ten zakłada bezwzględne podstawienie syndyka w miejsce upadłego w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących masy upadłości. Ogłoszenie upadłości wywołuje "ipso iure" skutek procesowy w postaci utraty legitymacji procesowej upadłego w odniesieniu do postępowań dotyczących masy upadłości. Reguła ta dotyczy zarówno postępowań wszczętych przed ogłoszeniem upadłości, jak i postępowań wszczętych po ogłoszeniu upadłości. Co istotne jednak, upadły pozostaje stroną tych postępowań w znaczeniu materialnoprawnym. W ocenie organu odwoławczego nakaz rozbiórki samowoli budowlanej będzie mógł być egzekwowany w drodze odpowiedniego postępowania wynikającego z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 z późn.zm.) bądź wobec syndyka bądź wobec innego następcy prawnego inwestora (np. nowego właściciela nieruchomości, która stanowi część masy upadłościowej), a zatem i w tej mierze nie zachodzi kolizja między treścią decyzji a ogłoszeniem upadłości inwestora.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki spornego drenażu rozsączającego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 Pr. bud. Wobec powyższego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Syndyk masy upadłości Z.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. Z.K., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy o braku obowiązku rozbiórki oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 230 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej decyzja nakłada na syndyka masy upadłości obowiązki, które nie są możliwe do zrealizowania. Nadto syndyk nie inicjowała prac objętych decyzją, ani też ich nie kontynuowała. Zostały one w całości wykonane na długo przed ogłoszeniem upadłości. Środki na rozbiórkę drenażu zostaną najprawdopodobniej uzyskane przez syndyka dopiero po sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, przy czym nieruchomość będzie wówczas w gestii nowego właściciela, co uczyni wykonanie decyzji przez syndyka niemożliwym.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: pkt 1 - uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2 - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 28 lipca 2023 r., wydana po rozpatrzeniu odwołania A.B. - syndyka masy upadłości Z.K., Z., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego [...] z 22 czerwca 2022 r. w przedmiocie nakazania A. B.– syndykowi masy upadłości – Z.K. Z. z siedzibą w W. rozbiórki drenażu rozsączającego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości B., ul. [...], obr. B., gm. A..
Zgodnie z art. 52 Pr. bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Z akt sprawy wynika, że inwestorem robót budowlanych objętych nakazem rozbiórki wydanym w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 Pr. bud., a zarazem właścicielem nieruchomości, na której roboty te były prowadzone (działka nr ew. [...] w miejscowości B.) był Z.K.. Postanowieniem z 28 marca 2022 r. sygn. akt [...], [...], Sąd Rejonowy [...]-[...] w Ł., [...] Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, ogłosił upadłość dłużnika Z.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. Z.K. z siedzibą w W. i wyznaczył syndyka masy upadłości w osobie A.B. (obwieszczenie opublikowano MSiG [...]/2022 ([...]), poz. [...]).
Kwestie legitymacji procesowej po ogłoszeniu upadłości reguluje art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1520 z późn.zm.). Stanowi on mianowicie, że po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Przywołany przepis zakłada bezwzględne podstawienie syndyka w miejsce upadłego w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących masy upadłości. Ogłoszenie upadłości wywołuje ipso iure skutek procesowy w postaci utraty legitymacji procesowej upadłego w odniesieniu do postępowań dotyczących masy upadłości. Reguła ta dotyczy zarówno postępowań wszczętych przed ogłoszeniem upadłości jak i postępowań wszczętych po ogłoszeniu upadłości. Co istotne jednak, upadły pozostaje stroną tych postępowań w znaczeniu materialnym (rzeczywistym). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 lipca 2011 r. V CZ 37/11 (Lex nr [...]) wejście do sprawy syndyka w miejsce upadłego jest szczególnym podstawieniem procesowym uregulowanym w art. 144 p.u.n. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy, pozostaje natomiast stroną w znaczeniu materialnoprawnym, jako podmiot stosunku prawnego, z którego wyniknął spór. Brak legitymacji formalnej upadłego nie jest równoznaczny z brakiem po jego stronie zdolności prawnej, tj. zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków, a syndyk prowadzi postępowanie sądowe na rzecz upadłego; świadczenia stanowiące przedmiot postępowania zasądzane są na rzecz lub od upadłego. Z kolei, w wyroku z 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3961/21 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że udział w procesie syndyka zamiast upadłego jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu, oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Syndyk nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim upadłego, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli upadłego, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego. Podstawienie procesowe polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy upadłości legitymację procesową ma tylko syndyk, który działa na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Zarządca jako zastępca pośredni upadłego występuje w procesie dotyczącym masy upadłościowej w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego upadłego lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do upadłego. Zarządca realizuje więc w procesie prawa upadłego. Podobnie w wyroku z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5034/21 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że udział w procesie syndyka zamiast upadłego jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. Dokonywanie czynności prawnej przez zastępcę pośredniego we własnym imieniu oznacza, że skutki tej czynności - nabycie praw lub zaciągnięcie zobowiązań - dotykają jego sfery majątkowej. Należy jednak pamiętać, iż syndyk nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim upadłego, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli upadłego, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego, które polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W przypadku spraw dotyczących masy upadłości legitymację procesową ma tylko syndyk, który działa na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym, co należy zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. W sytuacji tej legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Tym samym zarządca realizuje w procesie dotyczącym masy upadłościowej prawa upadłego w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego upadłego lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do upadłego.
Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela powyższe poglądy, czyniąc je swoimi i podkreśla, że konstrukcja prawna podstawienia procesowego bezwzględnego sprawia, że w każdym momencie postępowania administracyjnego istnieje podmiot tego postępowania i jednocześnie adresat obowiązków wynikających z decyzji organu administracyjnego. W wyniku ogłoszenia upadłości i wyznaczenia syndyka, upadły zostaje pozbawiony zdolności do podejmowania działań w postępowaniu (a więc w swojej części zdolności do czynności prawnych) w takim zakresie, w jakim legitymację uzyskuje syndyk (subrogacja). Innymi słowy, otwarcie postępowania upadłościowego, spowodowało, że tylko syndyk mógł być adresatem decyzji nakładającej obowiązki na gruncie przepisów prawa budowlanego, w tym wypadku obowiązek rozbiórki drenażu rozsączającego. Zaakcentować jednak trzeba, że syndyk w postępowaniach dotyczących masy upadłości występuje jako organ postępowania upadłościowego, a nie jako konkretna zindywidualizowana w wyroku osoba. Z tego też względu za błędną należy uznać praktykę oznaczania w orzeczeniach z imienia i nazwiska syndyka jako strony postępowania (vide: D. Chrapoński [w:] Prawo upadłościowe. Komentarz, wyd. II pod red. J.A. Witosz, H. Buk, W. Gewald, W. Klyta, A. Malmuk-Cieplak, M. Mozdzeń, A. Torbus, opubl. WKP 2021). Nieprawidłowe jest więc wskazywanie w oznaczeniu strony w sprawach dotyczących stosunków, w których stroną jest lub był upadły, jak też czynności syndyka wywierających skutki w stosunku do masy upadłości – imienia i nazwiska syndyka. Takie oznaczenie może powodować problemy np. w związku ze zmianą syndyka w postępowaniu. Wskazywanie imienia i nazwiska syndyka, co jest niestety częstą praktyką może powodować wątpliwości co do dopuszczalności przekształceń podmiotowych i stać się podstawą późniejszych zarzutów. Wystarczające i prawidłowe oznaczenie to "Syndyk Masy Upadłości (...)", plus oznaczenie upadłego (firma, imię i nazwisko, nazwa). Należy również zwrócić uwagę, że w takich przypadkach, po wskazaniu nazwy czy imienia i nazwiska upadłego, określenie wymagane zgodnie z art. 601 pr. up. (firma z dodaniem oznaczenia w "upadłości"), a to, że podmiot jest postawiony w stan upadłości, jest niepotrzebne, a wystarczające jest wskazanie: "Syndyk Masy Upadłości (...)". Tym samym także ustalenia dotyczące praw i obowiązków zawarte w decyzjach administracyjnych, dokonane w postępowaniach sądowoadministracyjnych, a także zasądzane w procesach cywilnych świadczenia powinny być zasądzane na rzecz lub od Syndyka Masy Upadłości.
W rozpatrywanej sprawie adresatem nakazu rozbiórki określonego w decyzjach organów obu instancji jest wskazana z imienia i nazwiska – A.B. syndyk masy upadłości. Prawidłowe oznaczenie strony (adresata) w decyzji organów orzekających w sprawie powinno bez wątpienia obejmować Syndyka Masy Upadłości Z.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. Z.K.. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie powoduje, że decyzja taka obarczona jest ciężką wadą materialnoprawną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc) (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. C.H. Beck. Warszawa 1996, s. 699), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
Mając wobec tego na względzie fakt, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), Sąd zobligowany był stwierdzić ich nieważność.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji dotkniętych wadą kwalifikowaną, za zbędne uznał odnoszenie się do zagadnień natury merytorycznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2011 r. I OSK 1261/10 (Lex nr 1082605) kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (patrz: Tadeusz Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 307-308).
Ponownie rozpatrując sprawę organy orzekające w sprawie zadbają o prawidłowe określenie strony postępowania.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że strona skarżąca nie była w tej sprawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w związku z powyższym nie zachodziły przesłanki do zasądzenia na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego.