II SA/Łd 872/25

II SA/Łd 872/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1576
Art. 13a ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 107 § 1 pkt 5 i § 3, art. 123 § 2, art. 124 § 1 pkt 5 i § 2, art. 134, art. 138 § 1 pkt 1 i 3, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2026 roku sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 16 października 2025 roku znak: 010070/680/1414225/2025 (postępowanie: [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz skarżącej M. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 listopada 2025 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 16 października 2025 r., znak sprawy: 010070/680/1414225/2025, postępowanie: [...], na mocy którego po rozpatrzeniu odwołania M. K. od informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 marca 2025 r. o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie na dziecko A. K. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
W dniu 5 lutego 2025 r. M. K. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci A. K. i M. K.1 na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. Do swojego wniosku M. K. dołączyła m.in. skan wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. [...], w którym Sąd m.in. rozwiązał związek małżeński P. K. i M. K., pozostawił obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej i ustalił opiekę naprzemienną nad dziećmi. Ponadto wnioskodawczyni załączyła skan zawartej przed notariuszem ugody pozasądowej wraz z planem wychowawczym, w którym ona oraz jej były mąż ustalili m.in., że to M. K. będzie pobierała na dzieci świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1576 ze zm., dalej również jako: "u.p.p.w.d.").
Informacją z dnia 12 marca 2025 r., znak sprawy: 010070/680/1414225/2025, postępowanie: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na dziecko A. K. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. w wysokości 400 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Odwołanie od powyższej informacji wniosła M. K., lecz zaskarżonym postanowieniem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób nierzetelny oceny dowodów i nieprawidłowe uznanie, iż za sporny okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. skarżącej przysługiwała jedynie połowa świadczenia wychowawczego;
2. art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że za ww. okres przysługuje skarżącej jedynie połowa świadczenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi M. K. wskazała m.in., iż odwołanie powinno być ocenione jako dopuszczalne. Skoro bowiem wniosek został złożony co do całości świadczenia, tj. wnioskodawczyni domagała się przyznania jej kwoty 800 zł, to przyznając jej kwotę wyłącznie 400 zł organ nie przyznawał tego świadczenia zgodnie z wnioskiem, lecz w sposób władczy ograniczył przysługujące wnioskodawczyni uprawnienie.
Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w dniu 24 listopada 2025 r. Centrum Świadczeń dla Rodzin wydało decyzje o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r w kwocie 800 zł miesięcznie na dzieci A. K. i M. K.1, ponadto decyzją tą stwierdzono, iż w ww. okresie świadczenie wychowawcze przysługuje w kwocie 400 zł na każde z dzieci zgodnie z informacją z dnia 12 marca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od treści zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze, Sąd z urzędu stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 października 2025 r.
W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że treść sentencji kontrolowanego postanowienia w sposób jednoznaczny wskazuje, iż przedmiotem rozstrzygnięcia jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, w którym organ wskazuje, że w sprawie nie została wydana decyzja w przedmiocie świadczenia wychowawczego na dziecko A. K., natomiast skarżąca została poinformowana o przyznaniu świadczenia w określonej wysokości. W ocenie organu wyrażonej w uzasadnieniu od tej informacji nie przysługuje odwołanie, co skutkuje w ten sposób, że odwołanie wniesione przez skarżącą jest niedopuszczalne.
Sentencja postanowienia wskazuje zatem, że organ rozpoznał merytorycznie odwołanie od informacji z dnia 12 marca 2025 r. i każe wnioskować, że w ocenie organu odwołanie to jest dopuszczalne zaś zaskarżona informacja stanowi decyzję, co więcej decyzję prawidłową, którą organ utrzymuje w mocy. Przeczy temu jednakże treść uzasadnienia. Wypada także zauważyć, że stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie organu w kontrolowanej sprawie pokazuje natomiast, że Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję wydając postanowienie, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać też trzeba na naruszenie art. 123 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Powyższa sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem nie pozwala Sądowi na dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia i odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących zarówno nieprawidłowego rozstrzygnięcia odnośnie dopuszczalności odwołania jak i przyznania skarżącej świadczenia w wysokości odpowiadającej połowie świadczenia wychowawczego.
Przede wszystkim jednak trzeba wskazać, że rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie aktu prawnego jakim jest decyzja lub postanowienie, o którym mowa w art. 124 § 2 k.p.a., stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym, i z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne. Funkcją uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Pozwala ono na prześledzenie toku oraz prawidłowości rozumowania organu i ma kluczowe znaczenie dla skuteczności procesu weryfikacji decyzji w trybie odwoławczym oraz w trybach nadzwyczajnych, a w szczególności dla prawidłowej realizacji kontrolnej funkcji sądu administracyjnego w stosunku do działalności administracji publicznej. Rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w sentencji decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem nie może być niedających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji a w kontrolowanej sprawie ta sprzeczność jest tego rodzaju, że nie pozwala na jednoznaczne ustalenie wyniku sprawy.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie i uzasadnienie postanowienia wykluczają się nawzajem. Istniejąca między nimi rozbieżność nie pozwala na odkodowanie intencji i toku rozumowania organu. W myśl argumentacji przytoczonej przez organ w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie dokonane zostało bowiem z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a. nakazującego organowi odwoławczemu stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Organ wywodzi w uzasadnieniu, że rozpoznanie merytoryczne odwołania, którego dokonuje w osnowie, jest niedopuszczalne. Innymi słowy w uzasadnieniu postanowienia organ zarzuca wadliwość zawartego w tym samym postanowieniu własnego rozstrzygnięcia.
Postanowienie dotknięte taką wadą należało uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W sposób oczywisty i rażący nie wypełnia ono dyspozycji art. 124 § 1 pkt 5 oraz § 2 k.p.a., skoro rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem sformułowane zostało w sposób uniemożliwiający ustalenie intencji organu co do sposobu rozwiązania kwestii wynikłej w toku postępowania, t.j. kwestii dopuszczalności odwołania. Ponadto należy zważyć, że treść rozstrzygnięcia wskazuje jakoby organ rozpoznał odwołanie od decyzji. Jednakże, wobec wskazanych powyżej sprzeczności, postanowienie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy decyzją utrzymywaną w mocy, do której odnosi się sentencja, jest informacja z dnia 12 marca 2025 r., będąca czynnością materialno-techniczną. Zaskarżony akt administracyjny nie reguluje zatem w sposób kategoryczny sytuacji prawnej strony, przez co nie wypełnia dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 a także art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto wypada wskazać na wadliwość działania organu polegającą na powołaniu się na przepisy niewłaściwe w sprawie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazuje bowiem jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, podczas gdy zaskarżony akt nie rozstrzyga w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Zauważyć należy, że rażące, kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także naruszenia przepisów kompetencyjnych oraz procesowych, co podważa byt prawny aktu administracyjnego ciężko wadliwego. "Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, iż wtedy, gdy rzeczywiście decyzja była nimi dotknięta, nie wystarczy jej uchylenie ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania – ex tunc – jest ona nieważna." (Chróścielewski Wojciech (red.), Krawczyk Agnieszka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2025). Sąd w składzie orzekającym podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, iż rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść aktu administracyjnego pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ów akt nie może być akceptowany jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki z dnia 22 lutego 2013 r., II GSK 2098/11, z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Łd 1261/12, z dnia 20 czerwca 2013 r., II SA/Bk 273/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że: "«Rażące naruszenie prawa» może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień «rażących». Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić" (wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II GSK 1451/15, CBOSA). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie doszło do takiego właśnie "rażącego" uchybienia wskazanym powyżej przepisom prawa procesowego. W samej treści postanowienia, w jego rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu, trzeba bowiem dostrzec opisane powyżej cechy (sprzeczności), które skutkują niemożnością jednoznacznego ustalenia rozstrzygnięcia.
Końcowo Sąd zauważa, że z akt postępowania bezspornie wynika, iż w dacie wydania spornego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym nie istniała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. na okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r., natomiast decyzja taka została wydana w dniu 24 listopada 2025 r. Stosownie do art. 13a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1576 z późn. zm.), przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Natomiast w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d.). Jak wynika z akt postępowania nr [...] przedmiotem odwołania inicjującego postępowanie odwoławcze zakończone wydaniem zaskarżonego aktu, była informacja ZUS z dnia 12 marca 2025 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. na okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. w kwocie 400 zł miesięcznie. Natomiast decyzja odmawiająca przyznania świadczenia na dziecko A. K. na okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 24 listopada 2025 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
ds