II SA/Łd 872/18

II SA/Łd 872/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1862/19 - Wyrok NSA z 2022-11-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 10 ust. 1, art. 82
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Dz.U. 1984 nr 35 poz 185
art. 26 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 10 par. 1, art. 16 par. 1, art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 5 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 52 par. 3, art. 145 par. 1 plt 1 lit. c), art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lp/
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Miasta Ł. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 53, objętej księgą wieczystą nr [...], na działki nr: 294/2 o powierzchni 602 m2, 294/3 o powierzchni 37 m2, 294/4 o powierzchni 58 m2 i 294/5 o powierzchni 72 m2, zgodnie z załączoną do tej decyzji mapą z projektem podziału L.ks.rob. [...] z dnia [...], wykonaną przez geodetę J. J.. Jak wynika z adnotacji urzędowej na egzemplarzu decyzji pozostawionym w aktach sprawy, stała się ona ostateczna w dniu 23 września 1993 r.
W dniu 22 stycznia 2016 r. B. P. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji, który został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku B. P. wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i fakt wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę sformułowanego w nim żądania. Podniosła, że w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. i na załączonej do niej mapie brak jest wzmianki o tym, iż nieruchomość objęta postępowaniem podziałowym była już w tym czasie przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, co do 596/1000 części, przysługującego właścicielom lokali mieszkalnych, będących jednocześnie współwłaścicielami garaży. Następnie powołuje się na okoliczność złożenia przez ten organ wniosku do Sądu Rejonowego w Ł. o ujawnienie dokonanego podziału działki nr 294 w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr [...] oraz odłączenie z niej i założenie nowych ksiąg wieczystych dla działki nr 294/3 (pod stacją transformatorową) oraz działek nr: 294/4 i 294/5 (pod garażami). Wskazuje, że wniosek ten, który został uwzględniony przez Sąd, zawierał również zapis o konieczności sprostowania danych zamieszczonych w KW nr [...], tj. z działki nr 294 o powierzchni 602 m2 na działkę nr 294/2 o powierzchni 602 m2 (pomimo braku tożsamości tych działek). Tym samym, w ocenie wnioskodawczyni, właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się pierwotnie na działce nr 294, a po jej podziale na działce nr 294/2, pozbawiono praw do części gruntu o powierzchni 167 m2 i garaży. Dalej B. P. stwierdziła, że żaden z właścicieli odrębnych lokali nie został powiadomiony ani o przeprowadzonym podziale nieruchomości (przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł.), ani o dokonanych zmianach w księgach wieczystych (przez Sąd Rejonowy w Ł.), pomimo wiedzy organu właściwego w sprawie podziału nieruchomości o fakcie ustanowienia odrębnej własności lokali. Wnioskodawczyni powiązała zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji z faktem pozbawienia właścicieli lokali mieszkalnych praw przysługujących im w stosunku do części nieruchomości wspólnej, związanych z odrębną własnością tych lokali. W toku postępowania złożyła kolejne pisma w uzupełnieniu jej pierwotnego żądania: z dnia 31 stycznia 2018 r. (w którym m.in. powołała się dodatkowo na art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jako podstawę prawną wniosku), z dnia 12 lutego 2018 r., z dnia 7 marca 2018 r. i z dnia 6 kwietnia 2018 r.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni jako właścicielce lokali wyodrębnionych z nieruchomości gruntowej objętej kwestionowaną decyzją i współużytkowniczce wieczystej gruntu - nie przysługuje własny, indywidualny interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, odrębny od interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości A 53, która miałaby status strony w ewentualnym postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie.
Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym po rozpoznaniu wniosku B. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie nr [...].
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. P.
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 300/17 Sąd uchylił postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydane w obu instancjach.
Następnie pismem z dnia [...] nr [...] organ zawiadomił strony o wszczęciu, na żądanie B. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] nr [...].
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. póz. 1257 z późn. zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Kolegium wskazało, że przy ustalaniu interesu prawnego określonych podmiotów w sprawie oparło się na kryterium aktualnego stanu prawnego nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr 294, badając kwestię przysługiwania w stosunku do nich prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, a dodatkowo uwzględniając reguły określone w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Kolegium uznało za stronę niniejszego postępowania wnioskodawczynię, czyli B. P.. W ocenie Kolegium, w swoich licznych wystąpieniach wnioskodawczyni przekonująco wykazała, że na gruncie niniejszej sprawy przysługuje jej własny, indywidualny interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], rozmijający się z interesem prawnym Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości A 53, której jest członkiem. Należało zatem potraktować ją jako odrębną stronę w postępowaniu nadzorczym, uprawnioną do żądania wszczęcia tego postępowania (niezależnie od faktu, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie przysługiwał jej żaden tytuł prawny do dzielonej nieruchomości). Równocześnie Kolegium uznało jednak za stronę ww. Wspólnotę jako podmiot zrzeszający i reprezentujący interesy pozostałych właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, który - zgodnie z art. 6 u.w.l. - może występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot praw i obowiązków. Zdaniem organu, takie stanowisko jest w pełni zgodne z wywodem WSA w Łodzi zamieszczonym w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 300/17. Ponadto, Kolegium stwierdziło, że legitymację prawną do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze stron mają: A S.A. w L. (jako użytkownik wieczysty działki nr 294/3), Wspólnota Mieszkaniowa utworzona z mocy prawa w związku z ustanowieniem odrębnej własności garaży zlokalizowanych na nieruchomości gruntowej złożonej z działek nr: 294/4 i 294/5 (jako podmiot zrzeszający i reprezentujący interesy właścicieli tych lokali, będących jednocześnie współużytkownikami wieczystymi gruntu) oraz Gmina Miejska Ł. (w zakresie, w jakim pozostaje właścicielem gruntu i niewyodrębnionych od niego lokali). Po dokonaniu analizy dokumentów zawartych w archiwalnych aktach postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz dokumentów zgromadzonych w wyniku podjętych z urzędu czynności wyjaśniających (pismo z dnia [...] nr [...] i odpowiedź udzielona w piśmie Urzędu Miasta Ł. z dnia 15 stycznia 2018 r.) w aspekcie wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. doszło do konkluzji, że wzmiankowana wyżej decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, z którymi ustawodawca powiązał skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Co do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., wyjaśniło, że właściwość rzeczowa Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. do wydania zaskarżonej decyzji wynikała wprost z art. 10 ust. 3 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie 7 września 1993 r.). Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości następował bowiem na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium wskazało, że w regulacji tej określono dwie różne okoliczności obligujące właściwy organ do stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie: wydanie decyzji bez podstawy prawnej i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły prawidłowo w niej powołane przepisy prawa materialnego w postaci art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g.w.n., co wyklucza możliwość uznania, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Kolegium stanęło na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które można byłoby uznać za rażące w przedstawionym powyżej ujęciu. Stwierdzenie wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa wymagałoby wykazania oczywistej, rzucającej się w oczy sprzeczności zaaprobowanego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego dla niej w tym czasie planu miejscowego. Kolegium nie dopatrzyło się jednak żadnych przeszkód w dokonaniu podziału tej nieruchomości w sposób uwidoczniony na mapie załączonej do decyzji podziałowej. Z ustaleń planu dotyczących działki nr 294 wynikało bowiem w istocie tylko to, że przedmiotowy grunt wchodził w skład terenu 09.02.06 o wiodącej funkcji mieszkalnictwa (z czym zgodny był rzeczywisty sposób jego zagospodarowania). Analizowany plan miejscowy nie ustalał natomiast żadnych ogólnych czy tym bardziej szczegółowych warunków w zakresie podziałów geodezyjnych nieruchomości na oznaczonym w ten sposób terenie, obejmującym m.in. działkę nr 294. Za całkowicie nieuzasadnione Kolegium uznało z kolei powiązanie faktu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] z pozbawieniem właścicieli lokali mieszkalnych praw przysługujących im w stosunku do części gruntu o powierzchni 167 m2, odpowiadającej łącznej powierzchni wydzielonych działek nr: 294/3, 294/4 i 294/5, oraz garaży znajdujących się na działce nr 294/4. Treść zaskarżonej decyzji jest ograniczona do zatwierdzenia podziału geodezyjnego działki nr 294, zgodnie z załączoną do niej mapą z projektem podziału nieruchomości. Nie zawiera ona żadnych dodatkowych rozstrzygnięć, które stanowiłyby ingerencję w sferę praw rzeczowych do nieruchomości, w tym przysługujących właścicielom wyodrębnionych lokali w stosunku do powstałych w wyniku podziału działek gruntu nr: 294/3, 294/4 i 294/5 oraz wzniesionych na nich zabudowań. Skutki, na które powołuje się wnioskodawczyni, wynikające z błędnego utożsamienia dotychczasowej całej działki nr 294 z wyodrębnioną z niej działką nr 294/2, są zaś następstwem czynności, jakie miały miejsce już po wydaniu analizowanej decyzji, a konkretnie na etapie ujawniania podziału nieruchomości w księdze wieczystej nr [...]. Na mapie z projektem podziału nr 3/1169, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, geodeta prawidłowo określił skorygowaną, doprecyzowaną powierzchnię całej nieruchomości (769m2) oraz powierzchnie wydzielonych z niej działek nr: 294/2 (602 m2), 294/3 (37 m2), 294/4 (58 m2) i 294/5 (72 m2), zamieszczając przy tym uwagę o niezgodności powierzchni dzielonej nieruchomości cyt. "z powierzchnią hipoteczną na skutek błędów rachunkowych na mapie załączonej do KW [...]" (tzw. powierzchnia hipoteczna działki przed podziałem wynosiła 602 m2, co zbiegło się z wyliczoną powierzchnią działki nr 294/2 po podziale i owa zbieżność była źródłem zaistniałego błędu). Kolegium nie stwierdziło w oparciu o dostępne mu dokumenty, by zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy, która została już wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Ponadto, treść zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), bowiem została skierowana do wnioskodawcy podziału działki nr 294, określonego jako Urząd Miasta Ł. - Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Jest to niewątpliwie błędne oznaczenie podmiotu będącego rzeczywistym wnioskodawcą, którym - w ocenie Kolegium - była Gmina Miejska Ł. Jednostka samorządu terytorialnego miała jednak legitymację prawną do złożenia wniosku o podział przedmiotowej nieruchomości, mając na uwadze, że teren nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją (z wyjątkiem jedynie działki nr 294/3) został skomunalizowany z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a skutek ten został potwierdzony w deklaratoryjnych decyzjach wydanych przez Wojewodę [...]. Organ nadmienił, że Gmina Miejska Ł. nie była jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie dotyczącej podziału działki nr 294. W ocenie Kolegium przymiot strony przysługiwał także właścicielom lokali mieszkalnych będących już wtedy przedmiotem odrębnej własności, z którym to prawem był związany odpowiedni udział w nieruchomości wspólnej, składającej się z gruntu oraz części budynków i urządzeń niesłużących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Osoby te zostały pominięte przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], co stanowi poważną wadę postępowania i wydanej w nim decyzji. Nie jest to jednak uchybienie, które podlega uwzględnieniu w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie mieści się ono w hipotezie art. 156 § 1 K.p.a. Wada postępowania administracyjnego polegająca na pozbawieniu strony bez jej winy udziału w postępowaniu stanowi natomiast podstawę do wdrożenia odrębnego trybu nadzwyczajnego, tj. wznowienia postępowania (zob. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Kolegium w odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wyjaśniło, że wykonanie decyzji podziałowej, której rozstrzygnięcie sprowadza się do zatwierdzenia podziału geodezyjnego nieruchomości, jest w zasadzie ograniczone do kwestii czysto technicznej, jaką jest ujawnienie dokonanego na jej podstawie podziału w stosownych rejestrach urzędowych. Wbrew twierdzeniom B. P. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] nr [...] jest wykonalna i miała tę cechę już w chwili jej wydania, gdyż spełnia (wraz z załączoną do niej mapą) wszystkie warunki formalne i materialne konieczne do dokonania zmian w zakresie oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków czy księdze wieczystej (zmiany takie zostały zresztą w oparciu o nią wprowadzone), a wydzielone na jej podstawie działki gruntu bezsprzecznie mogą być przedmiotem samoistnego obrotu. Co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. Kolegium nie stwierdziło w oparciu o dostępne mu dokumenty, by wykonanie zaskarżonej decyzji miało się wiązać z wywołaniem czynu zagrożonego karą, ani też by zawierała ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez wadliwe określenie stron postępowania i pominięcie podmiotów, które winny występować jako strony postępowania, nadto pozbawienie skarżącej przed wydaniem decyzji możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądać. Zarzucono naruszenie art. 40 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia i doręczenia zaskarżonej decyzji wszystkim stronom postępowania tj. właścicielom wydzielonych samodzielnych lokali mieszkalnych przed datą dokonania podziału nieruchomości lub ich następcom prawnym. Wskazano na naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wniosków podniesionych przez skarżącą i brak poinformowania jej o załączeniu do akt sprawy odpowiedzi z Biura Architekta Miasta Ł. z dnia 15 stycznia 2018r., co skutkowało brakiem możliwości zapoznania się przez skarżącą z tym dokumentem przed wydaniem decyzji i wniesieniem uwag istotnych dla rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej naruszono także art. 6, art. 7, art. 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich kwestii faktycznych i prawnych podniesionych i udokumentowanych przez skarżącą w pismach z dnia 31 stycznia 2018r., 12 lutego 2018r., 7 marca 2018r. i 6 kwietnia 2018r. Ponadto, naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127) poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji poczynienia nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie przeznaczenia nieruchomości i obowiązywania w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędne nie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] w sytuacji poczynienia nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sytuacji złożenia wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości przez Gminę Ł. nie będącą stroną postępowania podziałowego, uzasadnionego podejrzenia wypełnienia znamion art. 271 k.k. przy wykonywaniu roboty geodezyjnej będącej podstawą wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. i przyjęcie, że działka nr 294 (w stanie sprzed dokonanego podziału) stanowiła działkę nr 294/2 powstałą w wyniku podziału, co skutkowało wadliwym określeniem przedmiotu podziału i w konsekwencji błędnym wykonaniem mapy z projektem podziału. Skarżąca zwróciła również uwagę na naruszenie art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez brak ustalenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz art. 7 K.p.a. art. 8 K.p.a. poprzez pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej, zasady pozostawania na straży praworządności i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, to jest zgodność z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który to przepis w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Kontroli sądu poddane zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], zatwierdzającej podział nieruchomości. Organ wydający decyzję w 1993 rok procedował w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1885 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Na wstępie stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. P. Stanowisko organu nie było zresztą w toku postepowania kwestionowane.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji toczy się na podstawie przepisu art. 156 k.p.a. Zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma odmienny zakres, niż postępowanie prowadzone w trybie zwykłym. Jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, postępowaniem o charakterze szczególnym, jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć ostateczne rozstrzygnięcie. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności. Rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast rozważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego przy wydawaniu badanej decyzji ostatecznej, ale ocena czy organ, czyniąc te ustalenia, rażąco nie naruszył prawa.
Skarżąca we wniosku z dnia 19 stycznia 2016 r., domagała się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zarzucając, że decyzja ta wydana została kwalifikowaną wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W toku postępowania powołała się dodatkowo art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako podstawę prawną wniosku tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący, a jedynie takie gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Chodzi o niedopuszczalne przekroczenie prawa, sformułowanego w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. SA/Łd 915/12, Lex nr 1270513). Nie wystarczy przy tym jedynie powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, lecz istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/2007, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2o18 roku (sygn. akt. I OSK 1768/16, LEX nr 22526725) rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma dotyczyć samej decyzji a nie poprzedzającego ją postępowania. Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności musi tkwić w samej decyzji, a to oznacza, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu.
W skardze zawarto zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, przy czym zarzuty te skierowane zostały pod adresem i postępowania zakończonego decyzją o podziale nieruchomości w 1993 roku, jak i pod adresem postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.
Nie może odnieść skutku zarzut nieważności decyzji z powodu pozbawienia udziału w postępowaniu osób czy podmiotów, którym przysługiwało odrębne prawo własności do lokali, którym służyło prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że zarzut taki stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, nie jest natomiast przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2016 roku sygn., akt. II OSK 1085/16, LEX nr 2446296).
Natomiast rozważenia przez organ wymagałoby, czy wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie należało ustalić kręgu stron także na podstawie stanu prawnego nieruchomości z chwili podziału. Zasadą bowiem jest, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji powinno toczyć się z udziałem stron postępowania zwykłego i ewentualnie podmiotów, które nie brały udziału w tym postępowaniu, ale wywodzą swój interes prawny z treści ostatecznej decyzji. Podstawowym kryterium ustalenia stron postępowania jest interes prawny - art. 28 k.p.a. Nie zawsze zatem krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym będzie się pokrywał z kręgiem stron postępowania zakończonego w postępowaniu zwykłym. Wydaje się jednak, że badanie legalności decyzji ostatecznej winno się odbywać z udziałem osób, które przy prawidłowym działaniu organu byłyby uczestnikami postepowania zwykłego. Tym samym jako niewystarczające należy ocenić ustalenie kręgu stron w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Ponadto zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w stosunku do skarżącej jest uzasadniony w postępowaniu, prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzut ten skarżąca odnosi zarówno do postępowania, zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego, jak i do postępowania nadzwyczajnego. Z akt postępowania wynika, że istotnie skarżąca nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami. Nie czyni zadość temu obowiązkowi pismo organu z dnia 20 grudnia 2017 roku (k.108 akt administracyjnych), w którym informowano skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach w toku postępowania, było to bowiem pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania. Zatem, na jego podstawie skarżąca miała prawo oczekiwać właściwego powiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. . W takiej sytuacji organ nie może skutecznie podnosić, że pewne zarzuty zostały sformułowane dopiero w skardze do sądu administracyjnego.
Słusznie wskazuje Kolegium, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest skuteczny, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Jednakże oceniając wagę zarzutu naruszenia powyższej zasady w niniejszym postępowaniu należy mieć na uwadze, że SKO procedowało w momencie, gdy przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowił, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Takie brzmienie przepisu w ocenie sądu w sposób szczególny obliguje organ w postępowanie w I instancji nie tylko do szczególnie wnikliwego rozpatrzenia wniosków stron i materiału dowodowego, ale i do wyjątkowo starannego zachowania zasad postępowania, w tym zapewnienia stronie udziału w całym postępowaniu. Wolą strony bowiem postępowanie może się zakończyć na jednej instancji i tym samym organ administracji publicznej zostanie pozbawiony możliwości wyeliminowania uchybień na etapie II instancji.
Należy też podnieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przyjęło, że legitymacja organu wnioskującego o podział nieruchomości wynikała z faktu, że nieruchomość powyższa z mocy prawa stała się własnością Gminy, a późniejsze decyzje komunalizacyjne potwierdzają jedynie powyższy stan prawny. Jednakże słusznie wskazuje skarżąca, że powołane przez SKO decyzje Wojewody wskazują na własność nieruchomości powstałych po podziale, nie wyjaśniają jednak własności całej nieruchomości na datę zatwierdzenia jej podziału. W szczególności SKO, choć odnotowało aktualny stan prawny nieruchomości w ustaleniach, to pominęło w swych rozważaniach, iż decyzje Wojewody [...] z dnia [...], stwierdzające przejście z mocy prawa na własność Gminy dotyczą części powstałych po podziale działek ewidencyjnych - nr 294/2, 294/4 i 294/5. Niesporne jest przy tym, ze skarżąca złożyła do akt decyzję Wojewody, którą odmówiono przejścia na rzecz Gminy własności powstałej po podziale działki nr 294/3 z uwagi na to, że ta część nieruchomości została w 1983 roku przekazana w użytkowanie [...] Zakładowi Energetycznemu Ł. – Miasto w Ł. i na mocy art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła w zarząd tej jednostki. Kopię decyzji skarżąca załączyła do pisma uzupełniającego z dnia 8 kwietnia 2018 roku. Kolegium w uzasadnieniu decyzji przy ustalaniu stanu prawnego działki nr 294/3 powołuje się na decyzję Wojewody z dnia [...], jak się wydaje jest to data decyzji dotyczących pozostałych działek. Powyższe świadczy, że Kolegium nie dość wystarczająco pochyliło się nad kwestią legalności dokonanego w 1993 roku podziału w kontekście ówczesnego tytułu prawnego do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 53.
Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy prowadzonej przez SKO okazały się w powyższym zakresie uzasadnione.
Natomiast nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w 1993 roku. Jak bowiem wyjaśnione zostało to wcześniej, zarzut rażącego naruszenia prawa skierowany może zostać do decyzji kończącej postępowanie.
Skarżąca wskazuje, że na skutek decyzji podziałowej doszło do pozbawienia dotychczasowych użytkowników wieczystych i ich następców prawnych przysługującego im udziału w prawie użytkowania wieczystego działek powstałych w wyniku podziału, doszło do sytuacji w której współwłaściciele tej samej nieruchomości budynkowej są współużytkownikami wieczystymi różnych działek gruntu (294 i 294/2) oraz nastąpiło pozbawienie Wspólnoty garaży murowanych. Te zarzuty również nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, bowiem nie dotyczą treści kwestionowanej decyzji ostatecznej. Podział nieruchomości dokonywany w trybie art. 10 powołanej ustawy był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzygała natomiast innych kwestii, o których wspomina skarżąca. Tymczasem zarzuty skarżącej skierowane są w znacznej mierze wobec dalszych postępowań, prowadzonych do nieruchomości przy ul A 53 Ł. Skarżąca miedzy innymi podnosi zarzut, że przyjęto wadliwą powierzchnię nieruchomości, przez co doszło do utożsamienia powstałej po podziale działki nr 294/2 - 602m2 - z działką pierwotną nr 294, również o pow. 602 m oraz , ze przy podziale nie uwzględniono badania hipotecznego i wyrysu nieruchomości z 1977 roku, opierając się na badaniu z 1975 roku. Tymczasem wbrew twierdzeniom skarżącej decyzją dokonano podziału nieruchomości o łącznej powierzchni 796 m, na co wskazują dane na mapie podziału, a wiec o powierzchni zgodnej z badaniem hipotecznym z 1977 roku. Ponadto jak trafnie wskazało Kolegium na mapie podziału geodeta sygnalizowała niezgodność powierzchni w zapisach hipotecznych.
Nie mogą odnieść również skutku kolejne zarzuty związane z dalszymi skutkami decyzji o podziale, będące konsekwencją działań organów w kolejnych postępowaniach administracyjnych i dokonywanych później przekształceń własnościowych. Należy zgodzić się z SKO, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ma charakter techniczny, zatwierdza jedynie podział geodezyjny nie wywołuje bezpośrednich skutków w zakresie prawa rzeczowego. Nie można też mówić o jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Jak słusznie wskazuje Kolegium okoliczności powoływane przez skarżącą są skutkiem zdarzeń mających miejsce po wydaniu decyzji podziałowej i będących efektem kolejnych czynności prawnych. Nie mogą zatem odnieść skutku w postepowaniu o podział nieruchomości. W szczególności wskazać należy, że decyzja o podziale nieruchomości nie zawierała rozstrzygnięć w zakresie własności czy użytkowania nieruchomości, samodzielnie zatem nie wpływała na sytuację prawną współwłaścicieli czy współużytkowników wieczystych.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że decyzja podziałowa została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.. Zgodnie z tym przepisem jedyną przesłanką dokonania podziału była jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego.
Jak słusznie zauważyła skarżąca, w toku postępowania przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Ł. najprawdopodobniej oceniono zgodność podziału z zapisami ogólnego m.p.z.p. uchwalonego przez Radę Narodową miasta Ł. w dniu [...], którego działanie przedłużono uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. Zgodnie z zapisami tego planu teren nieruchomości przeznaczony był pod teren budownictwa mieszkaniowego.
W związku z powołany art. 10 ust.1 ustawy z 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i podziale nieruchomości skarżąca podniosła zarzut, że dokonano oceny zgodności z planem w chwili podziału nieistniejącym oraz zarzut, że plan ten, jako plan ogólny nie mógł być podstawą uzgodnień, bowiem nie przewidywał przeznaczenia gruntów.
Poza sporem jest, że istotnie plan z 1991 roku nie obowiązywał w dacie dokonania podziału nieruchomości. Jednakże zarzut ten sam w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Kolegium bowiem zweryfikowało podział z zapisami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] i ustaliło, że podział nie jest sprzeczny z zapisami tego planu, bowiem dzielony grunt znajduje się w obszarze o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Tak więc pomimo odniesienia się przez organ zatwierdzający podział nieruchomości do niewłaściwego planu, zarzut naruszenia art. 10 ust.1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku nie spowodował rażącego naruszenia prawa, bowiem podział okazał się zgodny z faktycznie obowiązującym planem zatem decyzja o podziale ni narusza art. 10 ust.1 ustawy z 1985 roku.
Rozważenia jednak wymaga, czy zawarty w powoływanym art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wymóg zgodności podziału z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnosi się do miejscowych planów ogólnych czy szczegółowych. Skarżąca precyzuje zarzut rażącego naruszenia prawa, odwołując się do wyjaśnienia Biura Architekta Miasta w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r.,- według którego obowiązujący w dacie wydania decyzji ogólny plan nie mógł ustalić przeznaczenia gruntów (zgodnie z ustawą z 1984 r. o planowaniu przestrzennym). Przyjęcie powyższej argumentacji przesądzałoby o dokonaniu podziału nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa, jako orzeczonego pomimo braku planu szczegółowego dla tego terenu. Orzeczenie o podziale nieruchomości dokonane w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi o dokonaniu go z rażącym naruszeniem prawa, a jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych to samo dotyczy również dokonania podziału w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednakże zważyć należy, że ustawodawca w art. 10 ust.1 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 roku wymaga ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie precyzując, o który plan chodzi. Wprawdzie przeznaczenie gruntu określał szczegółowy plan zagospodarowania, zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy o planowaniu z 1984 roku ale i w planie ogólnym, stosownie do art. 26 ust.2 pkt 1 i 6 tej ustawy wskazywano na warunki i sposób zagospodarowania i wykorzystywania gruntów, stosowanych rozwiązań architektonicznych i budowlanych. Są to warunki, które pozwalały na ustalenie o zgodności podziału z postanowieniami planu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że możliwe jest ustalanie zgodności z ogólnym planem zagospodarowania, gdy nie został uchwalony plan szczegółowy (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 1998 roku, sygn.. akt I OSK 1112/97, LEX nr 44540, wyrok NSA z 16 września 2016r., sygn. akt I OSK 2665/141).
Zarzut skarżącej sprowadza się zatem do wykładni normy zawartej w art. 10 ust.1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i podziale nieruchomości. Jak zaś już wskazano wcześniej, rozbieżności wykładni prawa nie są oceniane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Reasumując, pomimo niezasadności większości zarzutów skargi, skierowanych w istocie do dalszych skutków kwestionowanego podziału nieruchomości, a więc nieskutecznych z uwagi na charakter decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, skarga okazała się zasadna wobec stwierdzonego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wobec skarżącej, wadliwego ustalenia stron niniejszego postępowania i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do oceny, czy decyzja z [...] rażąco narusza prawo. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają zatem z zawartych w uzasadnieniu uwag. Ponadto nawet w przypadku pozytywnego ustalenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa należy dodatkowo rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, o których stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a.
Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu równowartość uiszczonego wpisu. Jednocześnie stwierdzić należy, ze brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie innych kosztów ponoszonych w toku postępowania administracyjnego, w tym kosztów sporządzenia map, odpisów dokumentów itp.
ał