II SA/Łd 871/23

II SA/Łd 871/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 672
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Dnia 30 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 roku sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 lipca 2023 roku znak: SKO.4171.2,3.23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji o zmianie klasyfikacji gruntu leśnego na cele rolnicze oddala skargę. lp
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 28 lipca 2023 r., nr SKO.4171.2,3.23 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania M.K. i J.K., uchyliło decyzję Starosty Łaskiego z dnia 24 maja 2023 r., znak: EZ.6164.2.95.2023 i umorzyło postępowanie I instancji w całości.
Jak wynika z akt administracyjnych, Starosta Łaski decyzją z dnia 16 maja 2022 r., nr EZ.6164.2.223.2022 odmówił wnioskodawcom - M.K. i J.K. zmiany lasu o powierzchni: [...] ha na użytek rolny, na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie S., gm. S.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 672), dalej jako: "u.o.l.". W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzja wydana została na wniosek właścicieli działek uzasadniony szczególną potrzebą zmiany lasu na użytek rolny, na grunty orne, ze względu na możliwość zagospodarowania ich uprawą zbóż (prosa). Do wniosku załączona została kopia ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi nr 2/2022 z dnia 13 stycznia 2022 r., znak: WOOŚ.420.21.2021.AZ1.9 o środowiskowych uwarunkowaniach. Na uzasadnienie wnioskodawcy w szczególności podali, że gwałtowne burze, jakie miały miejsce w lipcu 2021 r., spowodowały na terenie działek liczne wiatrołomy oraz ogromne, nieodwracalne straty w drzewostanie, las w zasadzie przestał istnieć. Coraz częstsze anomalie pogody powodują, że gałęzie z tych drzew spadają na sąsiadujące uprawy, co powoduje ich niszczenie i obniżenie wydajności upraw, drzewostan na działkach zacieniał uprawy. Szkody na działkach leśnych spowodowane wichurami, zostały w 2021 r. przez nich i na ich koszt uprzątnięte w całości. Nadto, wnioskodawcy z własnych środków dokonali zalesienia, co miało miejsce w 1995 r. Po 15 latach, w 2010 r. grunty zostały przekwalifikowane z gruntów rolnych, na las. Działki są jedynymi na obszarze działkami leśnymi, wokół nich znajdują się pola uprawne. Ze względu na to są bardziej narażone na szkody wywołane wichurami. Zdaniem stron, zasadzenie lasu na tych działkach było błędem, a ponowne zalesienie działek, przywróci z tym związane problemy. Zalesienie działek oraz pielęgnacja lasu wiążą się z nakładami finansowymi lub ciężką pracą fizyczną, natomiast ze względu na wiek i stan zdrowia wnioskodawcy nie mają możliwości wykonywania tych obowiązków. Działki gruntu, zniszczone po wiatrołomach są przygotowywane przez nich pod uprawę prosa. Wnioskodawcy utrzymują się ze świadczeń emerytalnych ponadto, osobiście prowadzą gospodarstwo rolne, uzyskują dochody z upraw gruntów rolnych (pszenicy i upraw zielonych) na powierzchni 1,9264 ha. W związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego otrzymują też dopłaty, złożyli stosowne wnioski na kolejny rok. Źródłem utrzymania wnioskodawców jest też działalność gospodarcza spółki jawnej "[...]", zajmującej się w szczególności przesyłaniem, handlem i dystrybucją energii. Przedsiębiorstwo to ma przyznaną koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę lasu na użytek rolny w aspekcie treści art. 13 ust. 2 u.o.l., zgodnie z którym, zmiana taka jest możliwa jedynie w sytuacjach wyjątkowych w przypadkach zaistnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, przez co rozumie się potrzeby wyjątkowe, kwalifikowane, nadzwyczajne. Starosta uwzględniając sytuację dochodową wnioskodawców, uzyskiwanie przez nich stałych dochodów z kliku źródeł stwierdził, że to w rzeczywistości nie potwierdza wyjątkowej sytuacji uniemożliwiającej utrzymanie i pielęgnację lasu. Nadto, okoliczności związane z wiekiem i stanem zdrowia właścicieli działek, zdaniem organu, również nie stanowią podstawy do uwzględnienia wniosku tym bardziej, że wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne i wyrazili zamiar uprawiania działek, co stanowi o fakcie, że stan zdrowia i wiek nie stanowią przeszkód do prac fizycznych. Pielęgnacja lasu wymaga mniejszego zaangażowania niż uprawa zbóż. Ponadto, w przypadku zniszczeń drzewostanu lasu, drewno pozyskane w ramach decyzji losowej, może zostać sprzedane i w ten sposób pozyskane środki mogą stanowić źródło sfinansowania odbudowy zniszczonego drzewostanu. W ocenie organu, zmiana przeznaczenia gruntu nie ma również ekonomicznego uzasadnienia, bowiem rentowość uprawy prosa jest wątpliwa tym bardziej, że wnioskodawcy nie prowadzą tego rodzaju upraw i ich uprawa nie stanowi powiększenia upraw istniejących na ich gruntach. Organ podkreślił, że koszt odbudowy zniszczonego drzewostanu, w tym przygotowania powierzchni pod odbudowę, jest stosunkowo niewielki, w porównaniu chociażby z kosztami przygotowania powierzchni gruntu pod uprawę prosa. Wnioskodawcy, z uwagi na wiek lasu, podlegają zwolnieniu z obowiązku odpłatności podatku za grunty leśne.
M. i J. K. wnieśli odwołanie od ww. decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z dnia 3 października 2022 r., nr SKO.4171.4.22 odmówiło przywrócenia J.K. terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem z dnia 3 października 2022 r., nr SKO.4171.2.22 stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez J.K. odwołania od decyzji Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z dnia 3 października 2022 r., nr SKO.4171.5.22 odmówiło przywrócenia M.K. terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem z dnia 3 października 2022 r., nr SKO.4171.3.22 stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez M.K. odwołania od decyzji Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r.
J.K. i M. K. wnioskiem z dnia 12 lutego 2023 r. wystąpili do Starosty Łaskiego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o zmianie klasyfikacji gruntu leśnego na cele rolne, obejmującego działki o nr ewid. [...] i [...], położonego w miejscowości S., gm. S., o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu stanowiska wnioskodawcy wskazali na decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi nr 2/2022 z dnia 13 stycznia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wyjaśniając, że zgodnie z zaleceniami wynikającymi z tejże decyzji, działki mają być i są już wykorzystywane na cele rolnicze (obecnie: uprawa prosa). W związku z tym działki te posiadają jedynie formalnie status lasu, a w rzeczywistości są gruntami rolnymi. Ponadto wnioskodawcy nie zamierzają korzystać z tego gruntu w inny sposób niż rolniczy, ani też nie zamierzają prowadzić na tym terenie żadnej działalności gospodarczej. Umowa dzierżawy działek z dnia [...] września 2022 r. nr [...] z N. Spółka z o.o. zawarta na cele inwestycji fotowoltaicznych, została rozwiązana za porozumieniem stron. Do wniosku jego autorzy dołączyli dokumentację fotograficzną działek przedstawiającą wiatrołomy, uprawę prosa na gruntach oraz grunty po uprzątnięciu prosa, kopię decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi nr 2/2022 z dnia 13 stycznia 2022 r. wraz z zaświadczeniem z dnia 28 lutego 2023 r. o jej ostateczności, potwierdzenie przyjęcia wniosku o przyznanie dotacji złożonego do ARiMR, kopię protokołu z kontroli ARiMR, kopię faktury Vat nr [...] w przedmiocie sprzedaży prosa, wniosek z dnia 16 września 2022 r. skierowany do Wójta Gminy S. zawierający prośbę o naliczenie podatku rolnego za działki.
Zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2023 r. organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku.
Następnie decyzją z dnia 24 maja 2023 r. Starosta Łaski odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu o powierzchni [...] ha na użytek rolny na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie S., gm. S.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.o.l. W motywach stanowiska organ wyjaśnił, że zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] stanowi las LslV na powierzchni 1,3774 ha i las LsV na powierzchni 0,5958 ha oraz RIV na powierzchni 0,2089 ha. Natomiast działka nr [...] to las LslV na powierzchni 0,7603 ha i las LsV na powierzchni 0,3564 ha, RIV na powierzchni 0,0701 ha. W stosunku do tych gruntów przyjęty został na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2027 r. uproszczony plan urządzenia lasu. Zgodnie z planem, na powierzchni użytków rolnych na działce nr [...] znajduje się drzewostan w wieku 20 lat oraz w niewielkiej części w wieku 10 lat, siedlisko [...], modrzew europejski oraz sosna zwyczajna. Na powierzchni użytków leśnych na działce nr [...] znajduje się drzewostan w wieku 10 lat, siedlisko [...], modrzew europejski oraz sosna zwyczajna, oraz na niewielkiej części, inne wylesienia, siedlisko [...], zabudowania. Co do tych terenów określone zostały wskazania gospodarcze o symbolach: TW, CP, ODN - LUK.
Organ ustalił również, że od przedmiotowych gruntów naliczany jest podatek od powierzchni "Ls" , zgodnie z klasyfikacją przyjętą w ewidencji gruntów. W stosunku do działek przyznane zostały dopłaty bezpośrednie w 2022 r., w związku z uprawą na nich prosa. Kontrola na gruncie przeprowadzona przez pracowników ARiMR w dniu 8 września 2022 r., potwierdziła zadeklarowaną przez rolnika powierzchnię uprawy prosa. Dotacje bezpośrednie przyznawane są do upraw faktycznie pozostających na gruntach, nie są zależne od istnienia danej klasyfikacji gruntów w ewidencji, konieczne jest jedynie ustalenie, że faktycznie są one użytkowane rolniczo.
Dodatkowo organ ustalił na podstawie danych z Krajowego Rejestru Sądowego, że J. K. jest wspólnikiem w firmie "[...]"Spółka Jawna, której głównym przedmiotem jest wytwarzanie energii elektrycznej, a także, przesyłanie energii elektrycznej, dystrybucja energii elektrycznej, handel energią elektryczną, działalność agentów zajmujących się sprzedażą maszyn, urządzeń przemysłowych, statków i samolotów. Pozostała działalność spółki obejmuje też działalność agentów zajmujących się sprzedażą towarów różnego rodzaju oraz magazynowanie i przechowywanie pozostałych towarów i pozostałą działalność usługową, gdzie indziej nie sklasyfikowaną. Na stronie Urzędu Regulacji Energetyki, dostępna jest koncesja na wytwarzanie energii udzielona ww. przedsiębiorstwu na okres od dnia 21 czerwca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2030 r.
Na tej podstawie organ przyjął, że sytuacja materialna stron jest stabilna, chociażby ze względu na dodatkowe źródła utrzymania, co wyklucza zakwalifikowanie aspektu trudnej sytuacji materialnej stron, w zakresie szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu.
Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, na gruncie art. 13 ust. 2 u.o.l., organ zaznaczył, iż w stanie faktycznym sprawy nie wykazane zostały szczególne potrzeby właścicieli lasu, mające uzasadnić zmianę lasu na użytek rolny. W rozumieniu przepisu, przekształcenie lasu w użytek rolny ma być dla właściciela lasu, niezbędne i wyjątkowe. Przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale stanowi o obowiązku właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia.
Starosta Łaski zauważył, że z przedstawionych przez wnioskodawców zaświadczeń wynikają przeciwwskazania do ciężkiej pracy fizycznej, jednak podnoszone argumenty odnoszące się do wieku i stanu zdrowia wnioskodawców, jako uniemożliwiającego odnowienie drzewostanu lasu, stanowią też o braku możliwości wykonywania przez strony prac przy uprawach. Zdaniem organu, prace przy odnowieniu drzewostanu są mniej angażujące niż przy uprawie gruntu. Również z ekonomicznego punktu widzenia, zastosowanie metod wykorzystywanych w leśnictwie do odnowienia drzewostanu, po jego usunięciu, jest bardziej racjonalne finansowo niż przywrócenie gruntów do kultury rolnej. W świetle prawa, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym do ponownego wprowadzania roślinności leśnej w lasach, w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Ma to na celu zachowanie powierzchni lasów, co ma korzystne przełożenie na klimat i środowisko, a także zachowanie równowagi w przyrodzie, z korzyścią dla człowieka.
W odwołaniu od powyższej decyzji M.K. i J.K. wskazali, że grunty od prawie dwóch lat mają charakter rolniczy, ponieważ istniejący uprzednio las uległ zniszczeniu na skutek nawałnicy, która miała miejsce w dniu [...] lipca 2021 r. Odwołujący wskazali na treść decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, z której wynika, że fragment działki o powierzchni ok. [...] podlegający zmianie na użytek rolny (grunt orny) należy docelowo wykorzystać na cele rolnicze. Zdaniem odwołujących, decyzja jest sprzeczna z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ w rzeczywistości stanowi nakaz skierowany do stron (na szczeblu powiatu, nie zaś na poziomie regulacji ustawowej), nasadzenia nowego lasu i jego pielęgnacji pomimo, że są osobami starszymi i schorowanymi. W sposób nieuzasadniony stanowi więc ograniczenie prawa własności do gruntu. Została nadto wydana z naruszeniem art. 13 u.o.l., ponieważ organ odmówił zamiany lasu na użytek rolny, pomimo wystąpienia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Odwołujący zarzucili decyzji jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem słusznego interesu stron oraz zasady bezstronności, a także, poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia zasadności i racjonalności przesłanek rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji nastąpiło przy rażąco błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na wadliwym przyjęciu, że nie zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli uzasadniające zmianę lasu na użytek rolny na ich gruntach, zignorowaniu faktu, że na działkach nie istnieje już las od prawie dwóch lat, a grunty wykorzystywane są na cele rolnicze, pominięciu decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 13 stycznia 2022 r., pominięcie faktu uzyskania dopłat bezpośrednich do gruntów z uwagi na uprawę prosa, która została potwierdzona kontrolą przeprowadzoną przez pracowników ARiMR w dniu 8 września 2022 r. Na tej podstawie odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zgody na zmianę statusu działek z lasu na użytek rolny, alternatywnie, o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 13 ust. 1 i 2 u.o.l. wyjaśnił, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Przywołany przepis statuuje dwie podstawowe zasady: trwałego utrzymania lasów oraz zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Użyte w art. 13 ust. 2 u.o.l. pojęcie: "szczególnie uzasadnione potrzeby" nie zostało w ustawie wprost wyjaśnione. Organ wydając decyzję opiera się na uznaniu administracyjnym, a więc powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Zamiar zagospodarowania działki przez jej właściciela do celów rekreacyjnych i hodowlanych oznacza, że ma on interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza to, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.o.l., aby takiej zmiany dokonać. Podobnie, przejściowe pozbawienie lasu drzew, nie stanowi przesłanki przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i zalesienia gruntu.
Jak wskazało Kolegium, wnioskiem z dnia 10 marca 2022 r. właściciele nieruchomości zwrócili się do Starosty Łaskiego o wydanie decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie. Starosta Łaski decyzją z dnia 16 maja 2022 r., na podstawie art. 13 ust. 2 u.o.l., odmówił zmiany lasu o powierzchni [...] ha na użytek rolny, na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie S., gm. S.. Wskazana decyzja wydana została z uwzględnieniem ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 13 stycznia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i wskazaną przez właścicieli nieruchomości szczególną potrzebą zmiany lasu na użytek rolny utożsamianą jako możliwość uprawy gruntów jako użytków rolnych, poprzez uprawę na nich prosa, negatywnym wpływem zadrzewienia na działki sąsiednie (w tym: zacienienie), co stanowić miało przyczynę konfliktów sąsiedzkich oraz konieczność ponoszenia dodatkowych nakładów finansowych w związku z utrzymaniem odpowiedniego stanu lasu. Organ uwzględnił także fakt, że wichura, która miała miejsce na tych terenach w lipcu 2021 poskutkowała powstaniem licznych wiatrołomów, ogromnych strat w drzewostanie, tym samym miała miejsce losowa utrata drzewostanu na gruntach. Ponadto organ brał pod uwagę brak zamiaru stron w zalesieniu działek, położenie działek wśród pól uprawnych, powodujące duże narażanie drzewostanu na zniszczenia oraz uprzednie zalesienie działek przez wnioskodawców, na ich własne życzenie i koszt w roku 1995 r., dokonanie w 2010 r. zmiany w ewidencji gruntów na Ls, jak i zalesienie też innej działki w latach 90-tych oraz brak możliwości wykupienia polisy ubezpieczeniowej na działki z lasem. Organ jednocześnie wiedział o podeszłym wieku wnioskodawców ([...] i [...] lat) oraz ich stanie zdrowia, które nie pozwalają na fizyczne prace na działce i dokonywanie własnoręcznie prac - zalesienia. Wnioskodawcy utrzymują się z prowadzonego gospodarstwa rolnego, upraw roślinnych na ok. 2 ha powierzchni (w tym: pszenica i użytki zielone), a ponadto otrzymują świadczenia emerytalne oraz dochód ze spółki jawnej "[...]" zajmującej się handlem i dystrybucją energii elektrycznej. Organ wiedział o udzielonej ww. przedsiębiorstwu koncesji na wytwarzanie energii na okres od dnia 21 czerwca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. Organ miał także wiedzę o otrzymywaniu przez właścicieli działek dopłat bezpośrednich do upraw prowadzonych w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego i przygotowywaniu działek pod uprawę prosa, jak i przygotowywaniu dokumentacji do uzyskania dotacji bezpośrednich w przyszłości obejmującej wnioskiem działki.
Jak wskazało Kolegium, decyzja Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r. stała się ostateczna z dniem 2 czerwca 2022 r.
Następnie Kolegium cytując treść art. 16 i art. 156 § 1 k.p.a. wyjaśniło, że dotknięta wadą nieważności jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Kolejne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej już wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe jedynie po uchyleniu pierwotnej decyzji, w ustalonym przez prawo trybie
Dokonując rozważań w sprawie, na tle wskazanego stanu prawnego oraz faktycznego, Kolegium stwierdziło, że decyzja Starosty Łaskiego z dnia 24 maja 2023 r. o odmowie wyrażenia zgody na zmianę lasu o powierzchni [...] ha na użytek rolny na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie S., gm. S., wydana została przy stanie rzeczy już ostatecznie rozstrzygniętym decyzją Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r. Obie decyzje są tożsame w zakresie przedmiotu sprawy (zmiana lasu na użytek rolny), podmiotów i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym.
Rozbieżność dotycząca okoliczności, że przy rozstrzygnięciu sprawy w 2022 r. grunt był przygotowywany pod uprawę prosa, natomiast aktualnie, uprawy te zebrano i otrzymano do gruntów dopłaty bezpośrednie, zdaniem organu, nie ma znaczenia dla stanu faktycznego sprawy w aspekcie art. 13 ust. 2 u.o.l. Istotną kwestią w zakresie stanu faktycznego, której tożsamość zachodzi jest to, że na działkach nr [...] i [...] nie ma już drzewostanu, co nastąpiło wskutek zniszczeń po nawałnicach mających miejsce w lipcu 2021 r. Okoliczność związana z dopłatami bezpośrednimi, o które właściciele gruntu wnioskowali w związki z uprawą, która prowadzona była w 2022 r. stanowi kwestię drugorzędną, nieistotną dla tożsamości stanu faktycznego sprawy, tym bardziej, że dopłaty przyznawane są bez względu na klasyfikację gruntów znajdującą się w rejestrze gruntów.
Końcowo Kolegium napisało, że w związku z istnieniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w tym samym przedmiocie sprawy, na tle tego samego stanu prawnego i faktycznego, z udziałem tych samych stron, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co przesądzało o konieczności wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze M.K. i J.K. wskazali na:
1. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, z którego niezbicie wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w ogóle nie dokonało merytorycznego rozpoznania zaskarżonej decyzji Starosty Łaskiego z dnia 24 maja 2023 r., uznając że decyzja Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r. jest prawomocna od dnia 2 czerwca 2022 r.;
2. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty Łaskiego z dnia 24 maja 2023 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r. pomimo że Starosta Łaski swoją decyzję z dnia 24 maja 2023 r. wydał w zmienionym stanie faktycznym, tj. pogarszającego się stanu zdrowia skarżących oraz możliwości wydzierżawienia przez nich gruntów, jeśli będą one posiadać status "rolnych", a nie "leśnych";
3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 5 k.p.a., ponieważ decyzja Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r. rażąco naruszała prawo własności wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto decyzja ta była niewykonalną, a jej niewykonalność ma charakter trwały;
4. naruszenie art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, z których wynika prawo własności gruntów, które wskutek działania sił przyrody stały się rolniczymi, a które są we władaniu skarżących. Jest to jednak władanie znacząco ograniczone, zarówno dwiema decyzjami Starosty Łaskiego, jak i decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 lipca 2023 r., będącą przedmiotem skargi;
5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli RP;
6. naruszenie art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudujący zaufania do organów administracji, bez zachowania zasady bezstronności, oraz bez wyjaśnienia skarżącym zasadności i racjonalności przesłanek, którymi kieruje się organ wydający decyzję;
7. pominięciu bardzo istotnej okoliczności, tj. faktu, że skarżący w dniu 4 października 2021 r. wystąpili do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z wnioskiem o rozpatrzenie możliwości przekwalifikowania działek nr [...] i [...] z powrotem na użytki rolne, a w dniu 13 stycznia 2022 r. otrzymali w tej sprawie prawomocną i pozytywną decyzję, w której wskazano, że fragment działki o powierzchni ok. 3 ha, podlegający zmianie lasu na użytek rolny (grunt orny), należy docelowo wykorzystać na cele rolnicze;
8. pominięcie informacji wynikających z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 maja 2023 r., gdzie Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łasku poinformowało, iż dla działek nr [...] i [...] zostały przyznane dopłaty bezpośrednie w 2022 r., a przeprowadzona w dniu 8 września 2022 r. kontrola na miejscu (metodą FOTO) potwierdziła zadeklarowaną przez rolnika powierzchnię uprawy prosa w 2022 r.;
9. rażące błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegające w szczególności na nieprawidłowym przyjęciu, że w sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby skarżących uzasadniające zmianę lasu na działkach nr [...] i [...] na użytek rolny oraz zignorowaniu oczywistego faktu, że las na tych działkach nie istnieje już prawie od dwóch lat, ponieważ zniszczyła go pogodowa nawałnica w dniu [...] lipca 2021 r, a przedmiotowe grunty są wykorzystywane na cele rolnicze.
Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 lipca 2023 r., z powodu braku merytorycznego rozpoznania przez ten organ decyzji Starosty Łaskiego z dnia 24 maja 2023 r. uznając, że decyzja Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r. jest prawomocna od dnia 2 czerwca 2022 r. mimo, iż wydanie przez Starostę Łaskiego nowej (drugiej) decyzji w dniu 24 maja 2023 r., w zmienionym stanie faktycznym sprawy, spowodowało nieważność wcześniejszej decyzji z dnia 16 maja 2022 r. Ponadto skarżący wnieśli o wydanie orzeczenia o zmianie statusu działek nr [...] i [...] z leśnych na użytek rolny, ponieważ faktycznie las na tych gruntach nie istnieje już od lipca 2021 r., bo zniszczyła go nawałnica pogodowa, a w związku z tym są one już gruntami rolnymi - zgodnie z prawomocną decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 13 stycznia 2022 r.
Ponadto z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.:
a. wniosku skarżących z dnia 22 sierpnia 2023 r. skierowanego do Starosty Łaskiego w dniu 23 sierpnia 2023 r. o uchylenie lub o zmianę decyzji z dnia 16 maja 2022 r.;
b. skierowanego do skarżących pisma Starostwa Powiatowego w Łasku z dnia 29 sierpnia 2023 r. podpisanego przez Wicestarostę Łaskiego, doręczonego w dniu 31 sierpnia 2023 r. wzywającego do wskazania podstawy prawnej rozpoznania wniosku skarżących;
c. pisma skarżących z dnia 31 sierpnia 2023 r., tj. wniosku o zmianę decyzji z dnia 16 maja 2022 r. złożonego w Starostwie Łaskim w dniu 1 września 2023 r.
Skarżący wnieśli również o zasądzenie od Starosty Łaskiego na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów skarżący złożyli na okoliczność wykazania, że aktualnie u Starosty Łaskiego toczy się kolejne postępowanie w sprawie merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2023 r. o zmianę decyzji tego organu z dnia 16 maja 2022 r., a jeśli wniosek zostanie przez Starostę Łaskiego pozytywnie rozpoznany, skarżący cofną skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że w zakresie jego ustaleń w toku rozpoznania sprawy znalazła się także decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 stycznia 2022 r. Zdaniem organu, jakkolwiek decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest przed wszczęciem postępowania w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny i wiąże ona organ właściwy w sprawie zgody na zmianę lasu na użytek rolny, to jednak nie determinuje rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem to wydawane jest w ramach uznania administracyjnego. Jedynie w przypadku wydania decyzji pozytywnej organ właściwy w sprawie byłby zobowiązany do uwzględnienia warunków korzystania ze środowiska określonych w decyzji środowiskowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 lipca 2023 r., nr SKO.4171.2,3.23 uchylająca decyzję Starosty Łaskiego z dnia 24 maja 2023 r., nr EZ.6164.2.95.2023 i umarzająca postępowanie I instancji w całości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast podstawę faktyczną - ustalenie, że opisywana sprawa administracyjna jest tożsama przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą zakończoną decyzją Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r.
Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu I instancji została, w szczególności, wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, bądź została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, bądź dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Tożsamość sprawy administracyjnej istnieje gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem tożsamość zarówno podmiotową, jak i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujący tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 2/09; wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło decyzję Starosty Łaskiego z dnia 24 maja 2023 r. o odmowie wyrażenia zgody na zmianę lasu o powierzchni [...] ha na użytek rolny, na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w obrębie S., gmina S. i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że opisywana sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżących z dnia 12 lutego 2023 r. o "zmianie kwalifikacji gruntu leśnego na cele rolnicze". Starosta Łaski, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia 24 maja 2023 r. odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny. Jednakże, z akt sprawy oraz dokumentów nadesłanych przez organ w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 23 listopada 2023 r. wynika, że wcześniej skarżący pismem z dnia 10 marca 2022 r. wystąpili do Starosty Łaskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, po czym Starosta Łaski decyzją z dnia 16 maja 2022 r. odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny. Decyzja ta aktualnie jest ostateczna w administracyjnym toku postępowania, bowiem odwołanie skarżących zostało wniesione z uchybieniem terminu, a organ odwoławczy odmówił przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r., a sprawą zakończoną decyzją z dnia 24 maja 2023 r. zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawcy. Wnioski skarżących o zmianę lasu na użytek rolny z dnia 10 marca 2022 r. oraz dnia 12 lutego 2023 r. zostały bowiem złożone przez ten sam podmiot. Żądanie obydwu wniosków, jakkolwiek inaczej nazwanych, w istocie odnoszą się do tego samego przedmiotu, czyli dotyczą udzielenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 u.o.l. Argumentacja obu wniosków zasadniczo jest analogiczna. Ustalenie powyższego wyklucza możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem z dnia 12 lutego 2023 r. Rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a taką w świetle art. 16 § 1 k.p.a. jest niewątpliwie decyzja Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r., stanowiłoby wydanie decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec tego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w pełni legalnie.
Również podzielając argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy wskazać, że między wydaniem przez Starostę Łaskiego decyzji z dnia 16 maja 2022 r. i złożeniem przez skarżących w dniu 12 lutego 2023 r. ponownego wniosku w tym samym przedmiocie, nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani prawnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Zmianą stanu faktycznego nie jest podnoszona przez skarżących okoliczność pogorszenia stanu ich zdrowia, która wyklucza możliwość odtworzenia lasu. Trafnie dostrzegło Kolegium, że zły stan zdrowia wyklucza również uprawę gruntu, jako rolnego (produkcję prosa). Przede wszystkim jednak podeszły wiek, czy zły stan zdrowia właściciela gruntu - zdaniem Starosty Łaskiego - nie jest "szczególnie uzasadnioną potrzebą właściciela lasu" w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.o.l. Z tego powodu pogorszenie stanu zdrowia nie stanowi nowej okoliczności, nie zmienia stanu faktycznego sprawy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny. W tym miejscu należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji trafnie wyartykułowało i kompleksowo uwzględniło wszystkie okoliczności brane pod uwagę przez organ I instancji w trakcie rozpoznawania wniosku skarżących z dnia 10 marca 2022 r. odnosząc je do oceny wniosku skarżących z dnia 12 lutego 2023 r.
Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że wobec stwierdzenia, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 12 lutego 2023 r. jest bezprzedmiotowe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało obowiązku merytorycznego odniesienia się do kwestii wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny. Okoliczność pogorszenia stanu zdrowia skarżących bądź możliwość wydzierżawienia użytku rolnego, nie zmieniają stanu faktycznego sprawy w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie. Jeśli skarżący uważają, że decyzja Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r. jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. to mogą wystąpić z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu. Kwestia wadliwości decyzji Starosty Łaskiego z dnia 16 maja 2022 r. nie podlega ocenie w toku przedmiotowego postępowania, bowiem wskazana decyzja jest ostateczną w administracyjnym toku postępowania. Również bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zarzut naruszenia art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, bowiem w przedmiotowym postępowaniu organ nie rozpoznawał merytorycznie wniosku skarżących o zmianę klasyfikacji prawnej gruntu. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający, zatem nie można mówić o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 7, art. 77 § 1, ani art. 80 k.p.a. Ponadto postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z art. 8, jak i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Fakt wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi w dniu 13 stycznia 2022 r. decyzji środowiskowej był uwzględniony przez Starostę Łaskiego w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 16 maja 2022 r., zatem powołanie się przez skarżących w toku aktualnie prowadzonego postępowania nie jest nową okolicznością faktyczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie pominęło ustaleń pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczących dopłat, bowiem stwierdziło, że jest to okoliczność pozostająca bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie badało w sprawie spełnienia przez skarżących przesłanek z art. 13 ust. 2 u.o.l., stąd nie mogło popełnić rażących błędów w ustaleniach faktycznych polegających na nieprawidłowym przyjęciu, że w sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby skarżących uzasadniające zmianę lasu na użytek rolny, czy zignorowaniu, że na gruncie od dwóch lat nie istnieje już las, a grunt jest wykorzystywany rolniczo.
Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, że Starosta Łaski decyzją z dnia 17 października 2023 r. nr EZ.6164.2.223.2023 odmówił uwzględnienia wniosku skarżących z dnia 23 sierpnia 2023 r. o zmianę własnej decyzji z dnia 16 maja 2022 r. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., nr SKO.4171.4,5.23 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.