II SA/Łd 871/05

II SA/Łd 871/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 482/06 - Wyrok NSA z 2007-03-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A SA od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] odrzucającej zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) Starosta [...] odrzucił zgłoszenie złożone przez A S.A. dotyczące zanieczyszczenia ziemi na terenie stacji paliw położonej w Z. przy ul. A, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 105.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 2 lipca 2004 r. wpłynęło zgłoszenie dotyczące zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie powyżej opisanej stacji paliw. Do zgłoszenia nie zostały załączone wymagane przez art. 12 ust. 2 ww. ustawy wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. Pismem z dnia 28 października 2004 r. przekazano wyniki analiz jakości gruntu na terenie obiektu wykonane w październiku 2004 r. przez A Sp.z.o.o w W. Z uwagi na to, że nie zostały spełnione warunki powołanej ustawy tj. nie wykonano obowiązku zgłoszenia tutejszemu organowi zanieczyszczenia ziemi wraz z wynikami badań potwierdzającymi ten fakt w terminie określonym w art. 12 ust. 2 ww ustawy, czyli do dnia 30 czerwca 2004 r. Starosta [...] uznał, że należy odrzucić zgłoszenie. W trakcie rozpatrywania sprawy przez Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia 13 grudnia 2004 r. wskazało, iż zgodnie z opinią departamentu Prawnego Ministerstwie Skarbu Państwa A SA jest następcą prawnym B.
Z powyższego wynika, że zanieczyszczenie ziemi nie zostało spowodowane przez inny podmiot, co jest warunkiem skutecznego dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy. Obowiązek rekultywacji obciąża więc władającego powierzchnia ziemi A SA. Argumentację tą przyjął organ I instancji również jako podstawę swego rozstrzygnięcia.
Od decyzji z dnia [...] o odrzuceniu zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi odwołanie złożył A S. A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Skarżąca spółka zakwestionowała zasadność odrzucenia zgłoszenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji jak też przyjęcie, że zgłaszający jest sukcesorem generalnym A SA, a więc także obowiązków publicznoprawnych i dlatego ponosi odpowiedzialność za skutki zanieczyszczenia środowiska. Skarżąca podkreśliła, iż zgłoszenie dokonane przez A SA dotyczy szkody w środowisku , za którą odpowiedzialność uregulowana została w ustawie-Prawo ochrony środowiska , a nie w kodeksie cywilnym , a zatem nie jest to szkoda w rozumieniu prawa cywilnego. Dodała , iż następstwo prawne pomiędzy A SA a B SA w zakresie odpowiedzialności sprawcy za szkodę w środowisku nie wystąpiło z uwagi na obowiązującą tzw. zasadę ,, zanieczyszczający płaci" utrzymaną zdaniem skarżącej przez przepis art. 12 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska, zobowiązujący pomioty władające zanieczyszczonymi gruntami do wskazania ,,innych podmiotów", które przed 1 października 2001 r. zanieczyściły grunty będące w ich władaniu. Nieprzenoszalność odpowiedzialności za szkodę w środowisku wynika też z art. 86 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy obowiązany jest do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie".
W dniu 15 kwietnia 2005 r. A SA złożyła dodatkowe pismo , przy którym przekazała stanowisko Ministerstwa Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 15 lutego 2005 r. zgodnie, z którym A SA ponosi odpowiedzialność publicznoprawną za rekultywacje powierzchni ziemi zanieczyszczonej przez A SA. A SA nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w wymienionym piśmie argumentując min, ze art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska stanowi lex specialis w stosunku do innych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy.
Ponadto w odwołaniu od decyzji organu administracji stopnia podstawowego odwołująca się wskazała, iż dopuszczalność przejścia praw i obowiązków administracyjnych na inną osobę wymaga wyraźnego przepisu ustawy. Podkreśliła, że przed wejściem w życie kodeksu spółek handlowych sukcesja administracyjnoprawna była dopuszczalna jedynie , kiedy przepis szczególny dopuszczał taką możliwość, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba ze przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność.
W dacie połączenia B SA i A SA obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego był uregulowany przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) w brzmieniu ,,jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego". Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był więc stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego jest dopiero regulacja zawarta w art. 102 ust. 1 ustawy-Prawo ochrony środowiska ( Dz.U.nr 62, poz.627 ze zm.) wprowadzająca zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi –obowiązek ten przechodzi bowiem na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Ustawodawca udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inna osobę, gdyż wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnopranego bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa.
W świetle powyższego, zdaniem odwołującej się, A SA odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez B SA na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi . Oznacza to, ze A SA będzie partycypowała w kosztach usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości w takim stopniu , w jakim szkody wynikły z jej działalności, zaś ustalenie tych proporcji powinno być przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnej następstwa prawnego. Jedynie poszczególne normy prawne stanowią kto i w jakiej sytuacji może być następcą prawnym. W piśmiennictwie dotyczącym kwestii następstwa prawnego na gruncie prawa administracyjnego większość poglądów sprowadza się do przyjęcia, iż zasadą jest niedopuszczalność następstwa prawnego. Powyższa zasada doznaje jednak wyjątków. Następstwo prawne może być bowiem dopuszczone przepisem prawa lub samym aktem administracyjnym co do konkretnych stosunków , bądź tez przepis prawa może przewidywać następstwo co do ogółu praw i obowiązków. W przedmiotowej sprawie następstwo prawne wynika z art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 30 czerwca 1934 r.- Kodeks handlowy ( Dz.U. nr 57, poz. 502 ze zm.), który to przepis przewidywał następstwo prawne w wypadku łączenia się spółek akcyjnych w drodze przejęcia i stanowiący, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązku spółki przejętej. Analogiczne unormowanie odnośnie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością zawiera art. 285 § 3 kh.
Kolegium podkreśliło, iż wobec istnienia przepisu przewidującego wprost następstwo prawne nie jest koniecznym ustalenie, czy w ogóle możliwe jest przeniesienie praw i obowiązków w prawie administracyjnym , lecz zinterpretowanie konkretnej normy prawnej i ustaleniu zakresu jej obowiązywania. Rozważany w niniejszej sprawie obowiązek przywrócenia powierzchni ziemi do właściwego stanu ( rekultywacja według obecnie obowiązujących przepisów) nie jest ustalany decyzją administracyjną , lecz wynika z przepisów prawa . Nie można w rozważanym przypadku mówić o przejściu na spółkę przejmującą skonkretyzowanego wobec spółki przejętej obowiązku o ściśle określonej treści. Obowiązki spółki przejętej regulował bardzo ogólny przepis art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska , mający raczej postulatywny charakter. Przepis ten przestał obowiązywać wraz z wejściem w życie z dniem 1 października 2001 r. ustawy-Prawo ochrony środowiska . Obecna regulacja wskazuje natomiast w sposób stanowczy i jednoznaczny podmioty odpowiedzialne zakres ich odpowiedzialności i obowiązki ( art. 102 prawa ochrony środowiska) Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie nie jest przejęcie przez A SA obowiązków jakie ewentualnie ciążyły na B SA z mocy art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, lecz rozstrzygnięcie czy A ma prawo skorzystać z nowej regulacji, przewidzianej w art. 12 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska, pozwalającej jej uwolnić się od obowiązku rekultywacji gruntu. Jedynie w kontekście tego właśnie przepisu należy rozstrzygnąć kwestię kluczową w niniejszej sprawie, a mianowicie czy A jest w stosunku do B SA innym podmiotem w rozumieniu powołanego art. 12.
W świetle przeprowadzonych wyżej rozważań dotyczących zakresu następstwa prawnego na podstawie art. 465 § 3 i art. 285 § 3 kh należało przyjąć , że A jest następcą prawnym B SA także w zakresie praw i obowiązków administracyjnych . W tym stanie rzeczy B SA jako poprzednik prawny A nie może być traktowany jak ,, inny podmiot" w stosunku do skarżącej spółki. W ocenie Kolegium Starosta [...] zatem prawidłowo przyjął w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że istnieją podstawy do odrzucenia zgłoszenia złożonego przez A. Kolegium podkreśliło dodatkowo , iż zgłoszenie podlegało odrzuceniu również z tego względu, że A nie wywiązała się z wynikającego z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska obowiązku wykazania, ze sprawca zdarzeń powodujących zanieczyszczenie powierzchni ziemi była B SA. Znajdujący się w aktach sprawy ,, Raport z badań nr 470/2004", dotyczący gruntu stacji paliw nr 901 w Szadku , sporządzony został na podstawie próbek pobranych w dniu 11 października 2004 r. Przejęcie wymienionej stacji paliw przez A nastąpiło natomiast w dniu 9 września 1999 r. i przejmująca spółka prowadziła stację paliw od tego dnia do dnia pobrania próbek. Raport nie określa czasu, w jakim powstały stwierdzone zanieczyszczenia , a zatem nie daje podstaw do ustalenia , czy zanieczyszczenia powstały i ewentualnie w jakim stopniu przed datą przejęcia stacji przez A czy już po tej dacie . Tymczasem przepis art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska wymaga wyraźnie , aby zgłaszający przedłożył wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opis okoliczności wskazujących , iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A S.A. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...].
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzaniu ustawy-Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) poprzez przyjęcie, że A SA w P. jako następca prawny ponosi odpowiedzialność administracyjną za szkody spowodowane w środowisku przez B SA w W., w przebiegu postępowania administracyjnego w obu instancjach nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy , mimo przedstawienia przez skarżącego dowodu z dokumentów.
W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie błędnie uznały, iż A SA jest następca prawnym B SA także w zakresie obowiązku rekultywacji oraz , iż w dniu dokonania zgłoszenia wnioskodawca nie przedstawił wyników badań potwierdzających występowanie zanieczyszczeń ziemi a przedstawione w terminie późniejszym wyniki badań nie potwierdzają dokonania zanieczyszczenia przez inny podmiot.
Skarżąca spółka wskazała, iż A SA jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym B. Rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego dotyczy także praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a zatem art. 12 ust. 2 ustawy o wprowadzaniu ustawy-Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw nie stanowi wyjątku w tym zakresie ( lex specialis) jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do tego zagadnienia przedstawiając wyłącznie argumenty dotyczące podstawowej regulacji w zakresie obowiązku rekultywacji – art. 102 ustawy-Prawo ochrony środowiska.
Skarżąca spółka podkreśliła, iż autorzy Prospektu Emisyjnego A dostrzegli odmienność zasad sukcesji w zakresie stosunków cywilnych od sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia skargi powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1996 r. ( sygn. akt SA/Wr 3617/95) w którym wskazano, iż przejęcie spółki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów kodeksu handlowego nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. W szczególności sukcesja jest niedopuszczalna, gdy sprzeciwia się temu szczególny przepis ustawy. Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego był regulowany w dacie połączenia B SA i A SA przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) w brzmieniu ,, Jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna , wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko , jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenia środowiska do stanu właściwego". Przepis powyższy obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) , która wprowadziła ujętą w art. 102 ust.1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego-obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Jednocześnie stosując zasadę interpretacji a contrario można wywieść wniosek, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego. Oznacza to w ocenie skarżącej, ze A SA odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez B na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi . Zatem A SA będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń z tych nieruchomości w takim stopniu , w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.
Skarżąca spółka wskazała ponadto, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, przepisy postępowania administracyjnego w szczególności art. 7 kpa poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania słusznego interesu strony, a także art. 77 kpa. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu zmierzać do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odrzucenie zgłoszenia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi naruszenie powołanych przepisów postępowania . W ocenie skarżącej spółki organ prowadzący postępowanie przyjął, że termin ,, wyniki badań" , oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych . Przepis art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy nakazuje załączyć do zgłoszenia ,, wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia" nie wskazuje jednak sposobu wykonywania badań ani tez nie określa rodzaju ich wyników. W praktyce szacowania stanu nieruchomości w zakresie zanieczyszczeń produktami ropopochodnymi rutynowo opisuje się występowanie zanieczyszczeń wyłącznie na podstawie naocznych oględzin, poprzez stwierdzenie występowania widocznych plan lub wycieków substancji ropopochodnych. Wnioski z tego rodzaju czynności mogą być uznawane w sektorze paliwowym za ,, wyniki badań’’. Jeśli organ administracji publicznej uznał przedstawione informacje za niedostateczne, to powinien był wezwać skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. W przedmiocie zarzutów skarżącej Kolegium wyjaśniło , odnosząc się do kwestii następstwa prawnego A SA w P. wobec A SA, a także skutków prawnych tego następstwa na gruncie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw , stanowisko skarżącej oraz przytoczone dla jego poparcia argumenty są w istocie tożsame z zaprezentowanymi w odwołaniu od decyzji Starosty [...], a Kolegium szczegółowo ustosunkowało się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust 2 powołanej ustawy ,,poprzez przyjęcie, iż termin wyniki badań - o których mowa w tym przepisie oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych oraz że wyniki badań muszą potwierdzać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia ziemi jest niezrozumiały. Ani organ I instancji ani organ odwoławczy nigdy nie twierdził, iż wyniki badań potwierdzające fakt zanieczyszczenia ziemi muszą pochodzić wyłącznie z badań laboratoryjnych. Natomiast istotnie z przedstawionego przez skarżącą raportu z badań nie wynika kiedy doszło do zanieczyszczenia ziemi na wskazanych w zgłoszeniu działkach gruntu. A SA posiadał przedmiotowe działki gruntu od 1999r , a zatem pominięcie okresu czasu w jakim powstały zanieczyszczenia , uniemożliwiło przyjęcie, iż sprawcą stwierdzonego zanieczyszczenia ziemi był inny podmiot niż skarżąca , przy czym należy podkreślić, że Kolegium nie twierdziło, iż wykazanie powyższego może nastąpić wyłącznie przy zastosowaniu badań laboratoryjnych. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż wcale nie podkreśliło, iż nie przedstawienie wyników badań potwierdzających zanieczyszczenie ziemi na dzień przejęcia gruntów, stanowi brak formalny zgłoszenia w rozumieniu art. 63 § 2 kpa, a co za tym idzie mogło również naruszyć art. 64 § 2 kpa. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy-Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw do zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby bądź dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot.
Zgodnie natomiast art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zasadą jest, że władający powierzchnią ziemi na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany z zastrzeżeniem ust. 2-5, do przeprowadzenia rekultywacji. Przepisy ustawy wprowadzającej ustawę Prawo ochrony środowiska ( art. 12 ust.1) dają władającemu powierzchnią ziemi możliwość uwolnienia się od obowiązków wynikających z art. 102 ust.1 prawa ochrony środowiska, jednakże wyłącznie po spełnieniu określonych warunków tj. dokonaniu zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz przedstawieniu wyników badań i opisu okoliczności wskazujących na zanieczyszczenia przez inny podmiot. Spełnienie tych warunków obciąża władającego powierzchnią ziemi. To on ma w sposób bezsporny wykazać fakt zanieczyszczenia ziemi , a także wykazać że sprawcą zanieczyszczeń jest inny podmiot. Wobec tego nie można się zgodzić z poglądem zaprezentowanym przez skarżącą, że to na organie spoczywa obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w razie uznania przez ten organ za niewystarczające dowodów przedstawionych na powyższe okoliczności przez władającego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby wprost do sytuacji, w której to organ administracji wykazuje za władającego powierzchnią ziemi, iż to nie władający jest sprawcą zgłoszonego zanieczyszczenia ziemi. Z powyższego względu nie można uznać, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.).
W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 powołanej na wstępie ustawy.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji publicznej II instancji powołał art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) w związku z art. 61 § 3 k.p.a.
W myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.
Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot – ust. 2.
Stosownie do art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 4.
Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust.1–ust.4.
Zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), zwanej dalej "Prawem ochrony środowiska", starosta prowadzi, aktualizowany corocznie, rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem obszarów, na których obowiązek rekultywacji obciąża starostę.
W tym przypadku – jak stanowi art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) - przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.
Po myśli art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5, do przeprowadzenia ich rekultywacji.
A zatem uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalnia zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji. W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu skarżącej Spółki, iż zgłaszający nie żąda ukształtowania stosunku prawnego, który dotyczyłby bezpośrednio jego praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego i dlatego dokonanie czynności zgłoszenia nie może być uznane w świetle art. 61 § l k.p.a. za żądanie strony wszczęcia postępowania.
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 61 § 1 k.p.a.
Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W przypadku dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu organ ma obowiązek uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska lub wydania decyzji o odrzuceniu zgłoszenia. Tym samym dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu i kończy się wpisem zgłoszenia w rejestrze lub odrzuceniem zgłoszenia.
Odrzucenie zgłoszenia przez organ w trybie art. 12 ust. 4 tejże ustawy oznacza odmowę uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze. Ostateczna decyzja o odrzuceniu zgłoszenia powoduje, iż zgłoszenie nie wywiera skutków prawnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).
To zaś oznacza, iż w takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust. 1 -3 Prawa ochrony środowiska regulujące obowiązek rekultywacji, nakładające ten obowiązek na władającego powierzchnią ziemi /wyłącznie - ust. 1 bądź solidarnie ze sprawcą - ust. 2/ chyba, że wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot.
A zatem należy przyjąć, iż wpis w rejestrze następuje na wniosek zgłaszającego, który tą drogą chce uwolnić się od obowiązku rekultywacji.
Konkludując, zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a.
W niniejszej sprawie A S.A. dokonał zgłoszeń zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot - B S.A., aby uwolnić się od obowiązku rekultywacji zanieczyszczonej ziemi, a zatem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej.
Przepis art. 12 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy określa przesłanki materialno-prawne, których łączne spełnienie pozwala na uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze.
Jedną z koniecznych przesłanek warunkujących uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska jest zachowanie terminu ustanowionego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż władający powierzchnią ziemi, aby mógł uwolnić się od obowiązku rekultywacji musi dokonać zgłoszenia w terminie – do dnia 30 czerwca 2004 r.
Termin, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jest terminem materialnoprawnym. Terminem materialnoprawnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego./por.B.Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 287 /
To zaś rodzi określone skutki prawne. Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie oblicza się tych terminów w sposób wskazany w art. 57 i że nie jest dopuszczalne ich przywrócenie na podstawie art. 58 – 60. / por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s.360 /
Tak więc wprawdzie art. 57 § 5 / zdanie pierwsze / k.p.a. stanowi, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym, to jednak przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako dotyczący wyłącznie terminów procesowych.
Wnoszenie żądania - uwzględnienia zgłoszenia faktu zanieczyszczenia gleby lub ziemi albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska - oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Działaniem skierowanym na "uwzględnienie zgłoszenia" będzie wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Tym samym dla zachowania terminu /o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy/, niezbędne będzie w tym przypadku wszczęcie postępowania przed jego upływem. W myśl art.61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej sytuacji za datę dokonania zgłoszenia, przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), należy uznać datę zgłoszenia / doręczenia / żądania właściwemu staroście.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie zanieczyszczenia ziemi zostało wszczęte w dniu 2 lipca 2004 roku, a więc po upływie terminu określonego w art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Przepis art. 12 ust. 4 tejże ustawy wyraźnie przewiduje odrzucenie zgłoszenia jako formę załatwienia sprawy, gdy nie są spełnione warunki ustawy. Warunki ustawy – jak wyżej wskazano określa art. 12 ust. 1 ustawy. Jednym z tych warunków jest zachowanie ustanowionego terminu. Z tych względów decyzji organu odwoławczego nie można przypisać zarzutu niezgodności z prawem.
W toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze wniesionej do Sądu, A S.A. przyznał, iż jest pod tytułem ogólnym następcą prawnym B S.A. Skarżący podniósł jednak, powołując się na przepis art. 463 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy ( Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.) zarzut braku sukcesji administracyjnoprawnej jako elementu sukcesji uniwersalnej. W dacie wykreślenia B S.A. z rejestru ( 7 września 1999 r.) obowiązywał bowiem przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, który wedle poglądów wyrażanych w doktrynie nie obejmował swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej. Takim zaś obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym jest obowiązek wynikający z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2 – 5 do przeprowadzenia rekultywacji.
Powołany przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego stanowił, iż z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Nie ma nim przeto wyłączenia w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a stanowisko doktryny co do braku sukcesji administracyjnoprawnej na gruncie tego przepisu nie jest jednolite.
Ukształtowana natomiast została linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i nast. Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 1999 r. IISA 7091/98 – M. Podat. 1999/11/40 ). W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA powołał się na wcześniejsze wyroki wydane w sprawach: SA/Gd 2508/94, IIISA 422/94 i IIISA 863/94 ) i wyraził pogląd, iż przepis art. 463 Kodeksu handlowego jest normą ustrojową dla spółek akcyjnych sytuującą je w całym systemie prawnym. Stąd też, jeżeli przepis art. 465 § 3 będący normą rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczania jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych.
Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie stanowisko to podzielił uznając, iż także z tej przyczyny zgłoszenie zanieczyszczenia gleby w oparciu o art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) podlegało odrzuceniu
Niezależnie od powyższych rozważań skutkujących oddaleniem skargi, należy również zwrócić uwagę i na to, że zgłaszający – A SA nie wykazał aby istotnie z przedstawionego przez skarżącą raportu z badań nr 597/04 wynikało kiedy doszło do zanieczyszczenia ziemi na wskazanych w zgłoszeniu działkach gruntu.
A SA posiadał przedmiotowe działki gruntu od 1999r , a zatem pominięcie okresu czasu w jakim powstały zanieczyszczenia, uniemożliwiło przyjęcie, iż sprawcą stwierdzonego zanieczyszczenia ziemi był inny podmiot niż skarżący, nadto należy podkreślić, że wykazanie powyższego nie musi nastąpić wyłącznie przy zastosowaniu badań laboratoryjnych.
Co może istotniejsze w kwestiach dowodowych – wykazania podmiotu przez zgłaszającego, który dokonał zanieczyszczeń, to należy zwrócić uwagę, że całkowita inicjatywa dowodowa należy do podmiotu dokonującego zgłoszenie.
A SA w niniejszej sprawie nie złożył żadnych dowodów na okoliczność zanieczyszczenia gleby przy swym zgłoszeniu. Nastąpiło to dopiero w październiku 2004 roku przez złożenie ekspertyzy próbek pobranych w dniu 11 października 2004 roku.
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), weszła w życie z dniem 1 października 2001 roku. Art. 12 tej ustawy wymaga wykazania od zgłaszającego, iż przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot nakładając obowiązek zgłoszenia tego faktu.
Możliwości dowodowych w sprawie niniejszej pozbawił się sam zgłaszający - A SA, który nie przedsięwziął żadnych kroków w celu utrwalenia stanu zanieczyszczenia ziemi / gleby na dzień 1 października 2001 roku.
Kończąc powyższe rozważania Sąd uznał za stosowne odniesienie się do ostatniego z zarzutów podniesionych przez skarżącego, a mianowicie naruszenia zasady uwzględnienia słusznego interesu strony, choć nie ma to już żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej z uwagi na wcześniej przytoczone argumenty.
Zasada ta wynika z art. 7 k.p.a. lecz jednak słuszny interes strony nie może być rozpatrywany w oderwaniu od interesu społecznego o czym świadczy koniunkcja ,, i,, w przywołanym przepisie.
Powoływanie się akurat przez A SA na tą zasadę i to w wersji okrojonej , wydaje się nieuprawnione w sytuacji, gdy nowopowstała Spółka tak naprawdę gospodaruje na tym samym terenie, przy pomocy tych samych urządzeń osiągając zyski, a pracę wykonują ci sami ludzie. Jedyne co się zmieniło to forma organizacyjna i nazwa podmiotu.
W zaistniałym stanie faktycznym tłumaczenie konfliktu słusznego interesu strony z interesem społecznym byłoby nadużyciem.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 u.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 3 u.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 u.p.s.a.