II SA/Łd 870/23

II SA/Łd 870/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1-2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1-3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 ppkt a i c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 10 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji Ż. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w S. z dnia 7 września 2023 roku nr 1/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 września 2023 r. nr 1/2023 Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w S., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej k.p.a., odmówił udostępnienia Fundacji Ż. w W. informacji publicznej wnioskowanej drogą elektroniczną e-mail w dniu 28 lipca 2023 r. ze względu na brak wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie informacji publicznej przetworzonej.
W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor wyjaśnił, że w dniu 28 lipca 2023 r. Fundacja Ż. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
1. liczby świadczeń wykonywanych na podstawie art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, z wyszczególnieniem poszczególnych lat, począwszy od roku 2016, a skończywszy na roku 2022 z podziałem według określonych ustawowo przypadków, z powodu których podjęto się realizacji świadczenia według ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży art. 4a ust. 1 pkt 1 bądź 3 (oraz 2 i 4 – obecnie uchylone),
2. liczby przeprowadzonych aborcji w przypadku zdiagnozowanych problemów psychicznych matki z wyszczególnieniem poszczególnych lat,
3. w przypadku aborcji ze względu na zdiagnozowane problemy psychiczne matki - ile razy stwierdzono wady u poczętego dziecka i jakie to były wady? Z wyszczególnieniem poszczególnych lat,
4. dostępnych do wykonania i rozliczenia z Narodowym Funduszem Zdrowia procedur, z wyszczególnieniem ilościowym stosowania poszczególnych metod w poszczególnych latach, jednocześnie zaznaczając, że zapytanie dotyczy jedynie stosowanych przez lekarzy procedur, nie szczegółowych opisów przypadków zawartych w dokumentacji medycznej. Przykładowa odpowiedź: "rozszerzenie kanału szyjki macicy w celu zakończenia ciąży - 366 razy, zakończenie ciąży przez wstrzyknięcie domaciczne - 19 razy, podanie preparatu w celu zakończenia ciąży - 657 razy",
5. liczby nielegalnych terminacji ciąży wykonanych na terenie szpitala,
6. tytułów naukowych, specjalizacji, imion i nazwisk lekarzy, zatrudnionych przez placówkę obecnie lub w przeszłości, mających ze względu na posiadane kwalifikacje możliwość wykonywania świadczenia określonego w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży z wyszczególnieniem ilości, podziałem na lata oraz przypadki ustawowe - w sposób identyczny jak w pkt. 1,
7. procedur stosowanych w placówce w przypadkach żywych urodzeń będących skutkiem wykonanego w placówce przerwania ciąży,
8. procedur stosowanych w przypadku samoistnego poronienia lub śmierci noworodka w placówce, w szczególności podanie informacji czy matce zmarłego dziecka udzielana jest pomoc psychologiczna.
Następnie Dyrektor wskazał, że pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. wezwano stronę skarżącą do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu społecznego ze względu na przetworzony charakter informacji publicznej w terminie 14 dni. W uzasadnieniu wskazanego pisma poinformowano Fundację, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, a poprzedzona jest stosownymi czynnościami analitycznymi bądź materialno-technicznymi.
W odniesieniu do powyższego Dyrektor dodał, że na wskazane wezwanie strona skarżąca udzieliła odpowiedzi w dniu 19 sierpnia br., wskazując, że zajmuje się tematyką przerywania ciąży i prowadzi w tym zakresie stosowne badania i statystyki. Jednocześnie strona skarżąca wyjaśniła, że prezentuje poglądy milionów Polaków, składa w tym zakresie stosowne projekty ustaw oraz prowadzi działalność statystyczną. Wskazano również na wątek kontekstu społecznego, zwłaszcza w roku wyborczym.
W ocenie Dyrektora, wnioskowana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną i zapytanie dotyczące wykonywania zadań z zakresu działalności leczniczej jest informacją publiczną, bowiem dotyczy zadań o charakterze publicznym. Niemniej – zdaniem Dyrektora - wnioskowaną informację należało zakwalifikować jako informację publiczną przetworzoną. Ze względu na brak odgórnej legalnej definicji legalnej "informacji publicznej przetworzonej", w tym zakresie Dyrektor uzupełniająco przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.
Zdaniem Dyrektora, realizacja wniosku wymagałaby wyłączenia z obowiązków kilku pracowników co najmniej kilku działów celem analizy wszystkich procedur, statystyk oraz dokumentów w zakresie realizowanych zadań. Koniecznym byłaby analiza wskazanych informacji, a następnie sklasyfikowanie ich do odpowiedniej kategorii celem udzielenia stronie skarżącej rzetelnej i wyczerpującej odpowiedzi.
Jednocześnie Dyrektor wyjaśnił, że zapoznanie się z treścią dokumentacji z przeciągu kilku lat wymaga nakładu pracy szacowanego na około kilkunastu godzin na sklasyfikowanie konkretnych informacji do konkretnej statystyki wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Następnie w oparciu o te informacje, koniecznym byłoby przygotowanie odpowiedzi w oparciu o pytania wnioskującego.
Stąd też, jak wskazał Dyrektor, ze względu na przetworzony charakter informacji publicznej, koniecznym było wezwanie strony skarżącej do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu społecznego. Jednocześnie Dyrektor nadmienił, iż szpital zbadał również z urzędu, czy zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu społecznego.
Po analizie argumentacji znajdującej się we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, piśmie stanowiącym reakcję strony skarżącej na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu społecznego oraz dokonaniu oceny przesłanek z urzędu, zdaniem Dyrektora, uznano, że brak przesłanki szczególnie istotnego interesu społecznego. Nadto Dyrektor dodał, że Szpital stoi na stanowisku, iż sama informacja o liczbie wykonanych zabiegów ma charakter statystyczny i nie przyczyni się w żaden sposób do usprawnienia realizowania zadań z zakresu działalności leczniczej. Strona skarżąca, w ocenie Dyrektora, nie wykazała, w jaki sposób prowadzone badania czy statystyki mogłyby mieć znaczenie dla społeczeństwa. W odpowiedzi wskazano głównie kwestia światopoglądowa, który zdaniem Dyrektora, nie powinna mieć znaczenia dla niniejszej sprawy, mając na uwadze, iż szczególnie istotny interes społeczny powinien mieć charakter obiektywny, zauważalny, a co za tym idzie, nie wykazano, żeby strona skarżąca działała w imieniu kilku milionów Polaków, jak to wskazano w odpowiedzi. Bez znaczenia, zdaniem Szpitala, pozostaje fakt, iż obecnie mamy do czynienia z rokiem wyborczym.
Jednocześnie Dyrektor nadmienił, iż koniecznym było wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej na adres wskazany w mailu, tj. ul. [...] w W.. Ponadto Dyrektor informował, iż na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.i.d.p. stanowisko zajęły następujące osoby - p.o. Kierownika Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej E. C.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Fundacja Ż. w W., reprezentowana przez członka zarządu, zarzucają naruszenie:
1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie żądanych informacji za informacje przetworzone, w sytuacji gdy w ocenie strony skarżącej są to informacje proste. W ocenie strony skarżącej, udostępnienie informacji np. z pkt 5-8 zajęłoby organowi maksymalnie kilkanaście minut; organ w sposób nieprawidłowy potraktował wniosek w sposób całościowy w sytuacji, gdy każdy punkt wniosku powinien być oceniany odrębnie w sposób zindywidualizowany; nie sposób uznać (podając to jako przykład), że udzielenie odpowiedzi na pytanie nr 5; czy w szpitalu dokonano (a jeśli tak to ile) nielegalnych terminacji ciąży jest informacją przetworzoną. Ponadto strona skarżąca stoi na stanowisku (co wykazuje w uzasadnieniu swojego wniosku), że żądane informacje nie są informacjami przetworzonymi a prostymi. Jednakowoż pomimo tego, z ostrożności procesowej skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu wykazał szczególny interes w uzyskaniu żądanych informacji; wnioskodawca (tj. fundacja) jest organizacją pro-life, z wysoką rozpoznawalnością i na skutek wezwania organu wykazany został szczególny interes;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej stronie skarżącej, w sytuacji gdy uprawnienie to wynika wprost z Konstytucji, niewystarczające uzasadnienie odmowy udzielenia informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie przez Sąd organu do udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie zgodnie z wnioskiem Fundacji. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy, a także wniosła o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji przetworzonych tylko informacje proste. Organ w sposób niewystarczający uargumentował swoje stanowisko, zaś szerokie orzecznictwo oraz poglądy doktryny wskazują na błędne potraktowanie wniosku, skutkujące wydaniem decyzji, która nie powinna zaistnieć w obrocie prawnym.
W ocenie strony skarżącej, organ w sposób niewystarczający uargumentował swoje stanowisko, jakoby żądane informacje stanowiły informacje przetworzone. Organ nie wskazał przyczyny dla której uznaje informacje za przetworzone. Nadto strona skarżąca dodała, że inne szpitale, do których zwracała się Fundacja potrafiły w ciągu jednego-dwóch dni odesłać pełny zakres żądanych informacji. Nie sposób więc uznać – zdaniem strony skarżącej - że w jednym organie "da się" udzielić merytorycznych odpowiedzi na 8 pytań w ciągu dwóch dni roboczych i nie stanowi to wyzwania, a w innym próbuje się wykazać, że informacje proste stanowią informacje przetworzone.
Strona skarżąca podniosła również, że w jednym z najnowszych orzeczeń, z 31 sierpnia 2023 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 329/23 wskazano: W istocie każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia czynności przygotowawczych zmierzających do rozpatrzenia wniosku, tj. dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Podjęcie tych czynności polega np. przejrzeniu posiadanych przez organ zasobów, w tym dokumentów, rejestrów, ksiąg i odszukania tych dokumentów, dokonania ich selekcji, analizy treści, czy też anonimizacji. Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Zasadniczo również nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony. Pracochłonność i koszty rozpatrzenia wniosku mogą być podstawą ewentualnego obciążenia wnioskodawcy kosztami udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p.
W przekonaniu strony skarżącej, organ nie udowodnił i nie wykazał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że gdyby Sąd uznał, że którykolwiek z punktów wniosku strony skarżącej, może stanowić informację publiczną przetworzoną strona skarżąca powołuje się na argumentację przedstawioną uprzednio w korespondencji z organem na etapie postępowania przed organem, z której wynika szczególnie ważny interes publiczny mający na celu uzyskanie żądanych informacji.
W odpowiedzi na tę skargę Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w S. wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z póżn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: u.d.i.p. W art. 1 ust. 1 ustawa stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tym samym nie podpadają pod wskazany tryb informacje, którym nie przysługuje walor informacji publicznych. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust.2). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wskazuje jakie podmioty zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznych. Według art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należą do nich:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.)
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 u.d.i.p.).
Ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej reguluje art. 5 ustawy, w myśl którego organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Wypada także wyjaśnić, że nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA w W. z 27 września 2002 r., II SAB 289/02, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, CBOSA).
W niniejszej sprawie należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Zgodnie z przywołanym powyżej art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, że szpital będący samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 991) i udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Jest zatem jednostką dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia. Podmiotem reprezentującym szpital jest dyrektor, a w konsekwencji jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w posiadaniu szpitala.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Rozwinięcie definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. znajdujemy w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym sformułowano przykładowy katalog informacji stanowiących informację publiczną. Zalicza się do nich m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, a także o zasadach ich funkcjonowania, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Podkreślić należy, że katalog z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a jedynie stanowi wyliczenie typowych kategorii tych informacji.
W świetle powyżej przedstawionych poglądów, w ocenie Sądu, pytania sformułowane we wniosku (z jednym wyjątkiem) dotyczą informacji publicznej. Odnoszą się one bowiem do przedmiotu działalności podmiotu leczniczego, należącego do katalogu z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., trybu wykonywania przez niego zadań w ramach prowadzonej działalności, z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów świadczeń i zabiegów przeprowadzanych w podmiocie leczniczym. Wniosek skarżącego skupia się na świadczeniu terminacji ciąży, które jest jednym z udzielanych przez podmiot świadczeń, finansowanych ze środków publicznych. Dopuszczalność tego zabiegu określa ustawa z 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz.U. z 2022 r. poz. 1575). Finansowanie ze środków publicznych znajduje swoją podstawę w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm.; por. też wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2019 r., sygn. II SAB/Lu 61/19, wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2018 r., sygn. II SAB/Kr 79/18, wyrok WSA w Gdańsku z 13 września 2017 r., sygn. II SAB/Gd 57/17). W konsekwencji informacje, których dotyczą pytania od 1 do 5 i od 7 do 8 w ocenie Sądu mają charakter informacji publicznej.
Natomiast odnośnie pytania zawartego w punkcie 6 wniosku trzeba zauważyć, że dotyczy on dwojakiego rodzaju informacji. Po pierwsze pytający domaga się danych dotyczących tytułów naukowych, specjalizacji, imion i nazwisk lekarzy, zatrudnionych przez placówkę, mających ze względu na posiadane kwalifikacje możliwość wykonywania świadczenia określonego w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży. Odnośnie tej części żądania wypada zauważyć, że lekarze należą do osób publicznych w rozumieniu ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się jednak do szerokiej wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" i obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30) podnosi, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie (odpowiednio innym podmiocie) i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej (wykonującej zadania publiczne) realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Takim osobami będą także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13, CBOSA). Powyższe oznacza, że w podmiocie leczniczym prowadzącym zakład leczniczy dysponujący środkami publicznymi osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. będą także lekarze. To lekarze podejmują w stosunku do osób ubiegających się o uzyskanie konkretnego świadczenia zdrowotnego, czy już korzystających ze świadczeń, władczych rozstrzygnięć związanych z tymi świadczeniami; decydują o przyjętym sposobie leczenia, o tym czy dana osoba dostanie skierowanie do szpitala, bądź też czy zostanie do niego przyjęta w danym monecie. Tego typu decyzje mają realny wpływ na sytuacje prawne osób spoza struktury organizacyjnej zakładu leczniczego. Osoby takie należy więc w powyższym zakresie zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2023 r., II SAB/Łd 63/23, z dnia 18 lipca 2019, II SA/Łd 310/19, CBOSA). W konsekwencji, w ocenie Sądu, informacja w zakresie tytułów naukowych, specjalizacji, imion i nazwisk lekarzy, zatrudnionych przez placówkę, mających ze względu na posiadane kwalifikacje możliwość wykonywania świadczenia określonego w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży należy do informacji publicznych.
Natomiast charakteru takiego nie mają żądane w tym samym punkcie wniosku informacje dotyczące szczegółowych danych wiążących się z konkretnymi rzeczywiście wykonanymi zabiegami tj. z przypisaniem konkretnego zabiegu do określonego lekarza, z wyszczególnieniem ilości świadczeń, podziałem na lata oraz przypadki ustawowe - w sposób taki jak określony w punkcie 1. Tak określona informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wskazanie konkretnych zabiegów wykonanych przez określonego z imienia i nazwiska lekarza wykracza poza ramy informacji dotyczącej sposobu funkcjonowania podmiotu leczniczego; przekracza przyjęty w doktrynie i orzecznictwie zakres spraw publicznych, które wobec podmiotu nie należącego do władz publicznych rozumiane są jako wykonywanie przez taki podmiot zadań w zakresie władzy publicznej. Nie należy również do przedstawionego powyżej zakresu zadań publicznych wykonywanych przez lekarzy. Zdaniem Sądu lekarze wykonując zabiegi medyczne nie pełnią funkcji objętej dostępem do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. 2023 r. poz. 1545z późn. zm.), pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. W myśl ust. 2 art. 23 - dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej w niniejszej ustawie oraz w przepisach odrębnych. Katalog podmiotów, którym udostępnia się dokumentację bez zgody pacjenta, zawarty został w art. 26 ust. 3 ustawy. Jest to katalog zamknięty. Dokumentacja medyczna nie stanowi więc informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Nie można też tracić z pola widzenia, że informacja powyższa opierałaby się na analizie dokumentacji medycznej poszczególnych przypadków przerwania ciąży a podanie danych lekarza wykonującego świadczenie dotyczy informacji identyfikującej wykonany przez niego zabieg terminacji ciąży. Tymczasem w myśl art. 4c ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1575) osoby wykonujące czynności wynikające z ustawy są obowiązane do zachowania w tajemnicy wszystkiego, o czym powzięły wiadomość w związku z wykonywaniem tych czynności, stosownie do odrębnych przepisów. W orzecznictwie wskazuje się, że jest to przepis dodatkowy i niezależny od tajemnicy lekarskiej czy praw pacjenta, co skutkuje wykluczeniem informacji dotyczącej wykonywania przez konkretnych lekarzy zabiegów przerywania ciąży z zakresu informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2020 r., III SAB/Gl 45/20, wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., I OSK 1062/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 grudnia 2023, III SAB/Go 128/23; CBOSA).
Podsumowując – należało ustalić, że wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2023 r. obejmował szereg informacji, z których nie wszystkie stanowiły informację publiczną.
W związku z powyższym na podkreślenie zasługuje, że podmiot, który otrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien w pierwszej kolejności dokonać oceny żądanej informacji. Obowiązkiem organu jest ustalenie, które z żądanych informacji należą do informacji publicznych, czy organ jest w ich posiadaniu, czy są to informacje przetworzone oraz czy ich udostępnienie podlega ograniczeniom. W zależności od wyników tej oceny, zgodnie z przepisami ustawy, organ winien zachować się na jeden z kilku sposobów.
Organ w drodze czynności materialno-technicznej udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej organ winien poinformować o tym wnioskodawcę. Przekazanie tej informacji nie odbywa się w formie decyzji, podobnie jak poinformowanie, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformowanie, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może także odmówić jej udostępnienia lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.
W niniejszej sprawie organ zaniechał oceny każdej z żądanych informacji poprzestając na łącznym ich potraktowaniu jako jednej informacji przetworzonej. Rozstrzygnięcie takie nie może zostać uznane za prawidłowe. Jak wykazano powyżej nie wszystkie informacje objęte żądaniem skarżącego stanowią informację publiczną. Zatem w zakresie punktu 6, w części obejmującej podział na wykonujących świadczenia z wyszczególnieniem ilości, podziałem na lata oraz przypadki ustawowe - w sposób identyczny jak w pkt. 1, organ winien jedynie poinformować wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny zajętego stanowiska.
Odnośnie pozostałych informacji, w ocenie Sądu nie wszystkie z nich stanowią informacje przetworzone. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych. "Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacją przetworzoną jest również ta udzielona na wniosek który obejmuje wprawdzie informacje proste, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że jest to informacja przetworzona. To szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 grudnia 2023 r., II SA/Go 560/23, CBOSA). Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana, jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/16, z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 924/20, CBOSA).
Wobec powyższego wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie bez wątpienia informacją prostą jest odpowiedź na pytanie, czy w placówce dokonuje się terminacji ciąży w przypadkach określonych w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży.
Odnośnie pytania zawartego w punkcie 1, zdaniem Sądu żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. Nie jest konieczne przygotowanie jej na podstawie informacji prostych "specjalnie" w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie skarżącego. Jest ona bowiem zawarta w formularzu statystycznym MZ-29 Ministerstwa Zdrowia, którego sporządzenie przez szpital stanowi wykonanie obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 773). O ile zatem szpital wykonał obowiązek i dysponuje ww. formularzami za lata objęte wnioskiem tj. 2016 - 2022, wówczas brak podstaw, aby uznać przedmiotową informację za przetworzoną. Na marginesie należy w tym miejscu wskazać, że szpital nie jest zobowiązany do zachowania w tym zakresie tzw. tajemnicy statystycznej, o której mowa w art. 10 ustawy o statystyce publicznej. Obowiązek ten bowiem, z mocy art. 12 ustawy skierowany jest do konkretnych adresatów, tj. osób wykonujących czynności w imieniu i na rzecz statystyki publicznej, do których nie należy Wojewódzki Szpital Zespolony im. [...] w S. (por. wyrok NSA z 17 września 2021 r., II OSK 73/21, CBOSA).
Wypada w tym miejscu wskazać, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, zobowiązując do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP jednakże w sytuacji zastosowania tego ograniczenia, obowiązkiem organu jest wykazanie, że rzeczywiście żądana informacja jest informacją przetworzoną.
W niniejszej sprawie organ temu obowiązkowi nie podołał. Organ nie wykazał, aby w przypadku każdej z żądanych informacji publicznych jej pozyskanie wymagało ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków. Odnośnie informacji żądanych w punktach 7 i 8 wniosku należy podkreślić, że z treści tych punktów można odczytać, iż przedmiotem żądania są istniejące dokumenty obejmujące procedury stosowane w placówce w przypadkach żywych urodzeń będących skutkiem wykonanego w placówce przerwania ciąży, oraz w przypadku samoistnego poronienia lub śmierci noworodka w placówce. Organ nie wskazał, aby takie procedury nie znajdowały się w jego posiadaniu, co byłoby podstawą do przekazania wnioskodawcy jedynie pisemnej informacji w tym zakresie. Podmiot zobowiązany nie wykazał też, aby odtworzenie i przekazanie wnioskodawcy żądanych procedur wymagało pozyskiwania wielu informacji prostych z różnych źródeł lub też z innych przyczyn było związane z koniecznością zaangażowania dodatkowych sił, oddelegowania pracowników lub podjęcia innych uciążliwych działań organizacyjnych. Dotyczy to również odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 5, które sprowadza się do informacji na temat znanych organowi przypadków nielegalnych terminacji ciąży na terenie szpitala.
Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. [...] w S. poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu odnoszącym się zbiorczo do wszystkich żądanych informacji, iż realizacja wniosku wymagałaby wyłączenia z obowiązków kilku pracowników co najmniej kilku działów, zaś wymagany nakład pracy szacuje się na około kilkunastu godzin. Wobec tak lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia należało uznać, iż organ nie wykazał czy żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, a jeżeli tak, to które z nich należą do tej kategorii. Obowiązkiem organu było zatem udostępnienie tych informacji objętych wnioskiem, które stanowią informację publiczną prostą, nie wymagającą przetworzenia, o ile w wyniku dokonanej przez organ oceny nie zachodzą okoliczności ograniczające prawo dostępu do informacji, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Odnośnie informacji nie mających charakteru informacji publicznej oraz informacji, którymi organ nie dysponuje, obowiązkiem organu było powiadomienie o tym skarżącego. Natomiast w przypadku tych informacji publicznych, co do których organ wykaże ich przetworzony charakter, obowiązkiem organu jest wezwanie skarżącej fundacji do wykazania, że uzyskanie przez skarżącego tych właśnie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Udostępnienie informacji lub wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia ze względu na niewykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego nastąpić może po rozważeniu wystąpienia tej przesłanki w zakresie tych informacji, co do których wykazano, że mają charakter informacji przetworzonych. Przyjmuje się, że przesłanka ta występuje m.in. wtedy, gdy uzyskanie informacji przetworzonej stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów państwa. Powinna istnieć po stronie wnioskodawcy indywidualna, realna i konkretna możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12, CBOSA).
W konsekwencji należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj art. 1 ust. 1 , art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd ustalił, że Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w S.. dopuścił się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie naruszono art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., który wymaga aby organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Naruszenia te są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego Sąd w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 ppkt a) i c) p.p.s.a..
O kosztach postępowania sąd postanowił w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.