II SA/Łd 867/05

II SA/Łd 867/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /przewodniczący/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 580/06 - Wyrok NSA z 2007-04-04
II OSK 867/05 - Wyrok NSA z 2006-05-25
II SA/Gd 4266/01 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2005-02-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 22 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta P., działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27.lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi, powstałe na działce nr 33/4, zlokalizowanej w U., przy ul. A17, będącej we władaniu A S.A. w P., Regionalnego Zespołu Prewencji w P..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 2.lipca 2004r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w P. zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na opisanej wyżej działce, "w celu wpisania do rejestru, zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62,poz. 627 z późn.zm.). Nadesłane zgłoszenie nie zawierało załącznika w postaci wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27.lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Materiał ten strona wnioskująca złożyła dopiero w dniu 29.września 2004r., po uprzednim wezwaniu przez organ.
Ponadto, zdaniem organu I instancji, z dostarczonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby zanieczyszczenie było dokonane przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy, bowiem Spółka Akcyjna A S.A. w P. jest następcą prawnym Spółki B, która dokonała zanieczyszczenia. Zatem brak było podstaw do uznania dokonanego zgłoszenia za skuteczne.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Spółka Akcyjna A siedzibą w P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy "do ponownego rozpoznania". Odwołująca zakwestionowała zasadność odrzucenia zgłoszenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji tj. na skutek przyjęcia, że zgłaszający jest następcą prawnym (sukcesorem generalnym) B S.A. w zakresie obowiązków publicznoprawnych i dlatego ponosi odpowiedzialność za skutki zanieczyszczenia środowiska. Zdaniem strony, Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27.czerwca 1934r. Kodeks handlowy, dotyczy następstwa prawnego w zakresie obowiązków cywilnoprawnych. Ewentualne następstwo prawne w zakresie stosunków administracyjnych regulowały natomiast przepisy materialnego prawa administracyjnego oraz art. 30 § 4 k.p.a. stanowiąc, że następstwo prawne, dotyczy wyłącznie spraw obejmujących prawa zbywalne.
Sukcesja administracyjnoprawna w procesie łączenia spółek, jako jeden z wyjątków od zasady zakazu sukcesji administracyjnej, została wprowadzona dopiero w art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037). "kierując się obawą, że brak sukcesji administracyjno-prawnej jako elementu sukcesji uniwersalnej może zniechęcić spółki do tej formy konsolidacji gospodarczej." Połączenie B S.A. z C S.A. nastąpiło z dniem 7. września 1999 r., a więc przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych.
Postępowanie wszczęte na skutek zgłoszenia, dokonanego przez A S.A. w P. dotyczyło szkody w środowisku, za którą odpowiedzialność uregulowana została w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska, a nie w kodeksie cywilnym. Tym samym szkoda w środowisku, poddana odrębnemu reżimowi odpowiedzialności, nie jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem odwołującej, decyzja organu I instancji nie uwzględnia także istoty i celu regulacji zawartej w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) tj. przede wszystkim stworzenia rzetelnego rejestru, wskazanego w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ustawa, przyjmując w ust. 4 art. 12 termin jednego roku na wydanie decyzji przez starostę, zakłada konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy i oceny istniejących stanów faktycznych - zanieczyszczenia środowiska naturalnego. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy zawiera natomiast międzyczasową normę prawną o charakterze gwarancyjnym, służącą ochronie praw nabytych. Z chwilą połączenia, następstwo prawne pomiędzy A S.A., a B S.A. w zakresie odpowiedzialności sprawcy za szkodę w środowisku nie wystąpiło. Odpowiedzialność za szkodę w środowisku była bowiem nieprzenoszalna – w myśl art. 86 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. każdy obowiązany jest do dbałości o stan środowiska i "ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie". Zasada ta została utrzymana przez przepis art. 12 ust. l ustawy z dnia 27. lipca 2001 r. Przepis ten, zobowiązywał podmioty władające zanieczyszczonymi gruntami do wskazania "innych podmiotów", które przed l. października 2001r. zanieczyściły grunty, będące w ich władaniu. Nie ulega zatem, zdaniem odwołującej, wątpliwości, że celem ustawodawcy było potwierdzenie zasady "zanieczyszczający płaci" w odniesieniu do istniejących w dniu jej wejścia w życie szkód w środowisku. A S.A. nie był "władającym" gruntem stacji paliw przed dniem 7. września 1999 r.
W piśmie z dnia 15.kwietnia 2005r. odwołująca wskazała ponadto, iż nie aprobuje stanowiska Ministra Środowiska, wyrażonego w skierowanym doń piśmie z dnia 15.lutego 2005r., zgodnie z którym A S.A. ponosi odpowiedzialność publicznoprawną za rekultywację powierzchni ziemi, zanieczyszczonej przez B S.A. Zdaniem Spółki, art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska, stanowi lex specialis w stosunku do innych przepisów, dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy.
Podobnie jak w odwołaniu, odwołująca powołała się na powszechność poglądów co do tego, że dopuszczalność przejścia praw i obowiązków administracyjnych na inną osobę, wymaga wyraźnego przepisu ustawy, wskazując dla poparcia tego stanowiska wypowiedzi przedstawicieli doktryny, a mianowicie J. S., dzielącego stosunki administracyjnoprawne na rzeczowe - przechodzące na następcę prawnego, nabywającego daną rzecz, osobiste - wygasające wraz z ustaniem podmiotu i pośrednie - nawiązywane jako osobiste, ale pod pewnymi warunkami przechodzące na spadkobierców pierwotnych podmiotów tych stosunków, oraz S. K., przyjmującego, że stosunki administracyjne są w zasadzie nieprzenoszalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu, a zmiana podmiotu pociąga za sobą zmianę stosunku prawnego, przy czym dotyczy to również sytuacji, gdy obowiązek obciąża każdorazowego posiadacza nieruchomości, zaś od tej zasady dopuszcza się wyjątki jedynie na mocy wyraźnych przepisów ustawowych.
Poglądy co do sukcesji z zakresu prawa administracyjnego skłoniły także autorów Prospektu Emisyjnego A S.A. do zamieszczenia w tymże Prospekcie zapisu, że "w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady oraz decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza wymaganych dla niektórych obiektów B, zaistnieje konieczność ubiegania się o ich udzielenie spółce." (s. 131 Prospektu Emisyjnego).
Odwołując się do art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, Spółka wskazała pogląd G. Łaszczycy i R. Sasiaka, zaprezentowany w artykule "Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej - wybrane zagadnienia" (Prawo Spółek, kwiecień 1999 r.), że powołany przepis nie obejmował swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej. Powołując się z kolei na artykuł A. Szumańskiego "Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych" (Prawo Spółek, marzec 2001) podniosła, że sukcesję administracyjnoprawną wprowadzono dopiero w nowym Kodeksie spółek handlowych (art. 494 § 2), a i to z ograniczeniami, przewidzianymi w tym przepisie i dodatkowo przepisem art. 618 stanowiącym, że "Przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną." Podsumowując tę część wywodów, odwołująca podniosła, że przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych sukcesja administracyjnoprawna była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką możliwość, zaś po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność.
W dacie połączenia Spółek obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego był uregulowany przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31.stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) i nie był stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego jest natomiast dopiero regulacja art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), wprowadzająca zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi - obowiązek ten przechodzi bowiem na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Ustawodawca udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę (art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska), gdyż wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa. W świetle powyższego, w ocenie odwołującej, A S.A. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez B S.A. na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi. Oznacza to, że A S.A. będzie partycypowała w kosztach usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jej działalności, zaś ustalenie tych proporcji powinno być przedmiotem postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie.
Decyzją Nr [...] z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 27.lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniosło, iż obowiązujące przepisy prawa administracyjnego nie zawierają definicji legalnej następstwa prawnego. Jedynie poszczególne normy prawne stanowią, kto i w jakiej sytuacji może być następcą prawnym. Podobny stan rzeczy ma miejsce w prawie cywilnym, gdzie uregulowano cały szereg sytuacji związanych z przeniesieniem bądź też nabyciem prawa podmiotowego, ale także brak jest definicji legalnej następstwa prawnego. Jednakże w odróżnieniu od nauki prawa administracyjnego nauka prawa cywilnego wypracowała (w trakcie badań nad powstaniem, zmianą i wygaśnięciem prawa podmiotowego) teoretyczną konstrukcję następstwa prawnego (M. Miemiec, Następstwo prawne w prawie administracyjnym. Acta Universitatis Vratislaviensis Nr 1093, Wrocław 1990, s.32). Konstrukcja cywilnoprawna nie może być jednak, zdaniem organu odwoławczego, przeniesiona na grunt prawa administracyjnego, przede wszystkim ze względu na różne usytuowanie względem siebie stron stosunków cywilnoprawnych (równorzędność) i adminstracyjnoprawnych (władcza rola organu administrującego w kształtowaniu tych stosunków).
Pojawiające się w doktrynie koncepcje następstwa prawnego w prawie administracyjnym, odnoszone są do zaproponowanego przez J. S. podziału stosunków administracyjnych na trzy kategorie: stosunki osobiste, rzeczowe i pośrednie (J. Starościak, Stosunek administracyjnoprawny [w:] System prawa administracyjnego, t.III, Ossolineum 1978, s. 21, 33 in.). Możliwość następstwa prawnego dopuszczana jest wyłącznie w rzeczowych stosunkach administracyjnoprawnych, i to przez nielicznych autorów (np. M. Miemiec, Następstwo prawne..., s.33; S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, "Państwo i Prawo", 1994/7-8/s. 40). Znacznie częściej przyjmuje się natomiast, że zasadą jest niedopuszczalność następstwa prawnego. Istnieje jednak pełna zgodność poglądów co do tego, że zasada powyższa doznaje wyjątków. Następstwo prawne może być bowiem dopuszczone przepisem prawa lub samym aktem administracyjnym co do konkretnych stosunków (sukcesja syngularna), bądź też przepis prawa może przewidywać następstwo co do ogółu praw i obowiązków (sukcesja uniwersalna). Z takim przypadkiem, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mamy do czynienia w badanej sprawie, bowiem przepis art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 30 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), przewidywał następstwo prawne w wypadku łączenia się spółek akcyjnych w drodze przejęcia i stanowił, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Wobec zatem istnienia przepisu, przewidującego wprost następstwo prawne, ustaleniu podlegała nie kwestia, czy w ogóle możliwe jest przeniesienie praw i obowiązków w prawie administracyjnym, lecz problem zinterpretowania konkretnej normy prawnej i ustalenia zakresu jej obowiązywania.
W doktrynie można spotkać różne stanowiska formułowane na tle art. 465 § 3 (i art. 285 § 3 zawierającego analogiczną regulację w odniesieniu do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością) Kodeksu handlowego. Wyraźniej prezentowane są poglądy, iż wymienione przepisy stanowią podstawę wyłącznie uniwersalnej sukcesji cywilnoprawnej, a jeżeli już miałyby stanowić podstawę sukcesji administracyjnoprawnej, to tylko w zakresie stosunków rzeczowych (por. np. E. Skorczyńska, Sukcesja publicznoprawna w procesie łączenia się spółek na tle pojęcia następstwa prawnego w prawie administracyjnym. "Prawo Spółek Nr 11/2003; G. Łaszczyca, R. Sasiak, Łączenie spółek....)
Za niemal jednolite można natomiast, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznać stanowisko orzecznictwa w kwestii zakresu następstwa prawnego, przewidzianego przepisami art. 465 § 3 i art. 285 § 3 Kodeksu handlowego. W wyroku z dnia 20.kwietnia 1999r. w sprawie o sygn.akt II SA 7091/98 (M.Pod. 1999/11/40) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i nast. K.h., wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Podobne stanowisko w odniesieniu do art. 285 § 3 K.h., zajął tenże Sąd w wyroku z dnia 27.listopada 1995r. w sprawie o sygn.akt SA/Gd 2508/94 (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego, 1997/5/169). Z kolei w wyroku z dnia 23.grudnia 1998r. w sprawie o sygn.akt III SA 2791/97, Naczelny Sąd Administracyjny uznał prawo spółki przejmującej do odliczenia podatku VAT, naliczonego spółce przejętej, stwierdzając przejście tego prawa w ramach sukcesji uniwersalnej na podstawie art. 285 § 3 K.h. (w stanie prawnym objętym ostatnim orzeczeniem brak było w prawie podatkowym przepisu dającego podstawę do przejścia na powstałą z przekształcenia spółkę praw i obowiązków podatkowych spółki będącej jej poprzednikiem, albowiem następstwa takiego nie przewidywała obowiązująca wówczas ustawa o zobowiązaniach podatkowych. Sąd zbudował zatem przestawiony wyżej wniosek wyłącznie w oparciu o art. 285 § 3 K.h.)
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. akceptując powyższe poglądy, uznało je za podstawę rozstrzygnięcia w badanej sprawie.
Wykładnia systemowa art. 494 K.s.h. wykazuje podobieństwa obecnej regulacji oraz regulacji zawartej w Kodeksie handlowym. Paragraf 1 art. 494 K.s.h. jest, w ocenie organu odwoławczego, zbieżny w swej treści z brzmieniem art. 465 § 3 i art. 285 § 3 Kodeksu handlowego. Stanowi on bowiem, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, podczas gdy przepisy Kodeksu handlowego stanowiły, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Odmienność regulacji przejawia się natomiast przede wszystkim w wyraźnym unormowaniu następstwa administracyjnoprawnego w art. 494 § 2 K.s.h. Przepis ten w swoim literalnym brzmieniu koresponduje jednoznacznie z § 1 art. 494, poprzez zwrot "w szczególności" Można zatem, zdaniem Kolegium, uzasadnić tezę, że na podstawie art. 494 § 1 K.s.h. na spółkę przejmującą przechodzą wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, zaś § 2 doprecyzowuje tę regulację poprzez podkreślenie, że przejście to obejmuje także prawa i obowiązki publicznoprawne, a spośród nich w szczególności zezwolenia, koncesje i ulgi (tak, z pewnymi zastrzeżeniami, rozumie uregulowania art. 494 § 1 i § 2 K.s.h. E. Skorczyńska, Sukcesja publicznoprawna..., s. 18). Wyraźne wskazanie w § 2 art. 494 K.s.h. zezwoleń, koncesji i ulg oraz ograniczeń w ich przenoszalności (dopuszczeniu jej, gdy ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi nie stanowi inaczej - art. 494 § 2 K.s.h. in fine) można tłumaczyć tym, że z reguły wynikają one z indywidualnego aktu administracyjnego (jedynie ulgi mogą wynikać z samego prawa).
Uzasadnienia regulacji zawartej w art. 618 K.s.h. można natomiast upatrywać w cechach aktów administracyjnych wymienionych wprost w tym przepisie. Ustawodawca objął je szczególną regulacją ze względu na ściśle osobisty charakter wynikających z tych aktów praw i obowiązków. Obowiązki w zakresie przywrócenia zanieczyszczonego gruntu do stanu poprzedniego, wynikają zaś z przepisu prawa - pod rządami ustawy z dnia 31.stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, ogólny obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nakładał wprost art. 82 ust. 1 tej ustawy na jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną wykonującą działalność wpływającą szkodliwie na środowisko, zaś w obecnym stanie prawnym obowiązek przeprowadzenia rekultywacji nałożony jest przepisem art. 102 § 1 i § 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska na podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu.
W tym stanie rzeczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, przyjmujące, iż wnioskodawca nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej.
Stanowiska tego nie podważa, zdaniem Kolegium, przyjęcie w Prospekcie Emisyjnym A S.A., że będzie ona musiała ubiegać się od nowa o niektóre zezwolenia z zakresu ochrony środowiska udzielone B S.A. Prospekt jest bowiem wyrazem poglądów jego autorów w powyższej kwestii, natomiast znane są przykłady odmiennego ujęcia problemu (np. Prospekt Emisyjny D S.A.).
Zgłoszenie podlegało odrzuceniu również z tego względu, że A nie wywiązała się z wynikającego z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska obowiązku wykazania, że sprawcą zdarzeń powodujących zanieczyszczenie powierzchni ziemi była B S.A. Znajdujące się w aktach sprawy "Sprawozdanie z poboru prób gruntu i badań laboratoryjnych", dotyczące gruntu stacji paliw nr 889 w U. przy ul. A, sporządzone zostało na podstawie próbek, pobranych w dniu 23.sierpnia.2004 r. Przejęcie wymienionej stacji paliw przez A S.A. nastąpiło natomiast w dniu 7.września.1999 r. i przejmująca Spółka prowadziła stację paliw od tego dnia do dnia pobrania próbek. Raport nie określa czasu, w jakim powstały stwierdzone zanieczyszczenia, a zatem nie daje, w ocenie organu, podstaw do ustalenia, czy zanieczyszczenia powstały (i ewentualnie w jakim stopniu) przed datą przejęcia stacji przez A, czy już po tej dacie. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska wymaga natomiast wyraźnie, aby zgłaszający przedłożył wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A Spółka Akcyjna w P., podnosząc zarzuty "naruszenia prawa materialnego tj.art. 7 i 77 k.p.a. poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz naruszenie ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku zebrania całego materiału dowodowego (...) oraz prawa procesowego tj. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy z dnia 27.lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn.zm.) i błędną jego wykładnię (...)" tak co do obowiązku przedstawienia wyników badań laboratoryjnych, potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby jak i co do interpretacji pojęcia "inny podmiot".
Literalna wykładnia art. 12 ust. l ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska prowadzi, zdaniem skarżącej do wniosku, iż zgłoszenie dokonane w jego trybie nie ma charakteru podania, lecz stanowi wykonanie obowiązków. Brak przedstawienia wyników badań na dzień wejścia w życie ustawy nie może być utożsamiany z brakiem formalnym wniosku, bowiem powinien być oceniany tylko jako niedostateczne jego uzasadnienie merytoryczne. Art. 12 ust. l powoływanej ustawy nakazuje załączyć do zgłoszenia "wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia", nie wskazując jednak sposobu wykonania badań, nie precyzując przedmiotu badania i nie określając rodzaju ich wyników. Skarżąca przyjęła, iż w świetle brzmienia cytowanego przepisu ustawodawca nie przesądził, jaka powinna być metoda badań zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a jeśli tak, to zastosowanie znajdują ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, przepis powyższy zawiera międzyczasową normę o charakterze gwarancyjnym, zatem powinien być interpretowany restrykcyjnie. Na etapie dokonania zgłoszenia wystarczające jest więc, w ocenie Spółki, spełnienie dwóch przesłanek niezbędnych dla wszczęcia postępowania, wymienionych w art. 12 ust. 2 ustawy. Są nimi, załączone do zgłoszenia wyniki badań potwierdzające fakt zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz opis okoliczności, że sprawcą tego zanieczyszczenia był inny podmiot.. Obydwa te elementy zostały spełnione przez skarżącą. Ze względu na to, że ustawa mówi jedynie ogólnie o wynikach badań, nie precyzując jakiego rodzaju mają to być badania, pozostawiając to późniejszej decyzji starostów, w treści zgłoszenia zanieczyszczenia zawarto stwierdzenie, że powierzchnia ziemi zgłoszonych nieruchomości jest zanieczyszczona, a sprawcą tych zanieczyszczeń był inny podmiot czyli B S.A., który prowadził działalność w zakresie obrotu paliwami. W praktyce szacowania stanu nieruchomości w zakresie zanieczyszczeń produktami ropopochodnymi rutynowo opisuje się występowanie zanieczyszczeń wyłącznie na podstawie naocznych oględzin, poprzez stwierdzenie występowania widocznych plam lub wycieków substancji ropopochodnych. Zdaniem skarżącej, wnioski z tego rodzaju czynności mogą być uznane w sektorze paliwowym za wyniki badań, o których mowa w ustawie. W praktyce krajowych i zagranicznych przeglądów stanu środowiska w branży paliwowej naoczne badania przyjmuje się jako tzw. wyniki badań Fazy I audytów ekologicznych. W razie dalszych wątpliwości, co do zakresu migracji zanieczyszczeń, można, ale nie zawsze trzeba, przeprowadzać badania laboratoryjne, (Faza II audytu), które są kosztowne i mogą ingerować w stan środowiska wodnego. Wobec zatem wywiązania się z obowiązku przedłożenia wyników badań laboratoryjnych skarżąca podniosła, iż nieprzedstawienie wyników badań z okresu przejmowania stacji paliw od B S.A. wynika tylko z faktu, iż w przedmiotowym okresie nie prowadzono żądnych badań stanu zanieczyszczenia terenu.
Kontestując natomiast przyjętą przez organ odwoławczy wykładnię pojęcia "inny podmiot", skarżąca powtórzyła wywody, przedstawione uprzednio w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo podniosła, iż szkoda w środowisku, za jaką należy uznać zanieczyszczenie powierzchni gruntu, nie jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego. Odmienność tę uzasadnić należy, w ocenie Spółki, w szczególności faktem, że naprawienie szkody w środowisku regulują przepisu prawa administracyjnego i następuje ono na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji, podczas gdy naprawienie szkody w prawie cywilnym reguluje ustawodawstwo cywilnoprawne.
Ponadto, zakres szkody w środowisku jest odmienny od zakresu tradycyjnie pojmowanej szkody w mieniu lub na osobie. Szkoda w środowisku może nie wiązać się z uszczerbkiem w majątku konkretnej osoby, ale z uszczerbkiem w stanie środowiska jako wspólnego dobra publicznego. W przeciwieństwie do obowiązku naprawienia szkody w prawie cywilnym, obowiązek naprawienia szkody w środowisku nie ulega przedawnieniu. Od niedawna również wspólnotowe prawo ochrony środowiska definiuje szkodę w środowisku w Dyrektywie 2004/3 5/WE z dnia 21. kwietnia 2004r. o przeciwdziałaniu i odpowiedzialności za szkodę w środowisku, w ten sposób, że jest to szkoda w dobrostanie gatunków i siedlisk chronionych na podstawie Dyrektywy Ptasiej ( 79/49) oraz Dyrektywy Siedliskowej
(92/43), szkoda wywołująca istotne pogorszenie stanu wód chronionych /tzw. Wodna Dyrektywa Ramowa ( 2000/60)/ oraz szkoda w stanie gruntu, która może istotnie negatywnie wpłynąć na zdrowie ludzi. Ta definicja ilustruje odmienność koncepcji szkody w środowisku od szkody w rozumieniu prawa cywilnego.
Z tych też powodów skarżąca stoi na stanowisku, iż w dacie połączenia nie doszło do następstwa prawnego pomiędzy A S.A. a B S.A. w zakresie odpowiedzialności za szkodę w środowisku, bowiem w tym zakresie obowiązywała zasada odpowiedzialności sprawcy, a odpowiedzialność za szkodę w środowisku, za wyjątkiem przepisów szczególnych, była nieprzenoszalna.
W konkluzji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, do zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi należy załączyć odpowiednio wyniki badań, potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot.
Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zasadą jest, iż władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5, do przeprowadzenia rekultywacji.
Przepisy ustawy wprowadzającej (art. 12 ust. 1) dają władającemu powierzchnią ziemi możliwość uwolnienia się do obowiązków wynikających z art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jednakże wyłącznie po spełnieniu określonych warunków tj. dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oraz przedstawienia wyników badań i opisu okoliczności wskazujących na spowodowanie zanieczyszczenia przez inny podmiot. Spełnienie tych warunków obciąża władającego powierzchnią ziemi, to on ma w sposób bezsporny wykazać fakt zanieczyszczenia ziemi, a także wykazać, iż sprawcą zanieczyszczeń był inny podmiot.
Jako nieporozumienie określono natomiast tezę, iż w przypadku uznania przez organ orzekający w sprawie za niewystarczające dowodów przedstawionych na powyższe okoliczności przez władającego, to na organie spoczywa obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem wprost do sytuacji, w której to organ administracji za władającego powierzchnią ziemi wykazuje, iż to nie on jest sprawcą zgłoszonego zanieczyszczenia ziemi.
Jako niezasadny określono również zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy, bowiem za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., można uznać - niezałączenie wyników badań bądź też stosownego opisu okoliczności wskazujących na inny podmiot jako na sprawcę zanieczyszczeń (i brak taki uzasadnia podjęcie kroków przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a., nie zaś odrzucenie zgłoszenia). Natomiast kwestie podnoszone przez skarżącą, mogły być wyłącznie i były przedmiotem merytorycznej oceny zgłoszenia pod względem spełnienia wymagań, stawianych temuż zgłoszeniu w cyt. art. 12 ust. 2 ustawy.
Nawet skarżąca nie przeczy natomiast, deklarując zamiar przedstawiania innych dowodów, iż w zgłoszeniu nie wykazała w sposób wiarygodny, iż zanieczyszczenia powierzchni ziemi, które zostały zgłoszone Staroście i potwierdzone wynikami badań zostały spowodowane przez inny podmiot niż zgłaszający. Z tego względu nie można, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia, organy przywołały art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).
W myśl zatem art. 12 ust. 1 wskazanego aktu, władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.
Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację, potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (ust. 2).
Stosownie do treści art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy natomiast, właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska. Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywiera ono skutków prawnych, o których mowa w ust.1 (ust. 4).
Zgodnie z treścią art. 110 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), zwanej w dalszej części rozważań "Prawem ochrony środowiska", starosta prowadzi, aktualizowany corocznie, rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, z wyszczególnieniem obszarów, na których obowiązek rekultywacji obciąża starostę. W tym przypadku – jak stanowi art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27.lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) - przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.
Po myśli art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska natomiast, władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5, do przeprowadzenia ich rekultywacji.
Uwzględnienie zatem zgłoszenia w rejestrze, zwalnia zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji. W tym stanie rzeczy, dokonanie czynności zgłoszenia winno być uznane, w świetle art. 61 § l k.p.a., za żądanie strony wszczęcia postępowania.
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 61 § 1 k.p.a.), w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W przypadku dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu organ ma obowiązek uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze, określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska lub wydania decyzji o odrzuceniu zgłoszenia. Tym samym dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu i kończy się wpisem zgłoszenia w rejestrze lub odrzuceniem zgłoszenia.
Odrzucenie zgłoszenia przez organ, w trybie art. 12 ust. 4 tejże ustawy, oznacza odmowę uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze. Ostateczna decyzja o odrzuceniu zgłoszenia powoduje natomiast, że zgłoszenie nie wywiera skutków prawnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. To zaś oznacza, iż w takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust. 1 -3 ustawy Prawo ochrony środowiska, regulujące obowiązek rekultywacji i nakładające go na władającego powierzchnią ziemi / wyłącznie - ust. 1 bądź solidarnie ze sprawcą - ust. 2 / chyba, że wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot. Przyjąć zatem należy, że wpis w rejestrze następuje na wniosek zgłaszającego, który w ten sposób zamierza uwolnić się od obowiązku rekultywacji.
Konkludując, zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a.
Przepis art. 12 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, określa przesłanki materialnoprawne, których łączne spełnienie pozwala na uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze, określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska. Należy doń w pierwszym rzędzie zachowanie terminu, określonego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż władający powierzchnią ziemi, aby mógł uwolnić się od obowiązku rekultywacji musi dokonać zgłoszenia w terminie do dnia 30.czerwca 2004 r. Termin ten, mając charakter materialnoprawny, określa ramy czasowe, w których władający powierzchnią ziemi może dokonać zgłoszenia w trybie art.12 ust. 1 ustawy z dnia 27. lipca 2001 r. Uchybienie temu terminowi uniemożliwia - na skutek upływu czasu – skuteczne skorzystanie z dobrodziejstwa art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27. lipca 2001 r. ( por.B.Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 287, uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14. marca 1986 r., III PZP 8/96, OSNC 1986/12/194, dotycząca charakteru terminów z art. 256 i 264 Kodeksu pracy).
Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, iż dla zachowania powyższego terminu, wystarczające jest złożenie pisma, zawierającego zgłoszenie w polskim urzędzie pocztowym, nie jest natomiast konieczne by pismo wspomniane przed jego upływem wpłynęło do organu. Faktem jest, iż regulacja, dotycząca możliwości powołania się na zachowanie terminu z uwagi na złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym, dotyczy, co do zasady, terminów procesowych
(art. 57 § 5 k.p.a.), nie oznacza to wszakże, iż dobrodziejstwo to jest wykluczone w przypadku terminów prawa materialnego. Analogicznie bowiem, bieg terminu przedawnienia w prawie cywilnym, choć z natury rzeczy materialnoprawny, ulega przerwaniu na skutek wytoczenie powództwa (art. 123 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny /Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm./). Nie ma zaś wątpliwości, że datą złożenia pozwu jest nadanie pisma, zawierającego jego osnowę, w polskim urzędzie pocztowym, nie zaś data jego wpływu do sądu właściwego.
W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do utożsamiania kwestii zachowania terminu do dokonania zgłoszenia (tj. przedsięwzięcia określonej czynności w postępowaniu) z datą wszczęcia postępowania w przedmiocie tego zgłoszenia, które po myśli art. 61 § 3 k.p.a. następuje z chwilą doręczenia żądania organowi. (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000, str. 388, B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, str. 340).
Przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw mówi bowiem o "obowiązku zgłoszenia", nie zaś o obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszenia w terminie do dnia 30.czerwca 2004r.
W tym zakresie zatem, ponieważ poza sporem pozostaje, iż pismo zawierające zgłoszenie, nadane zostało przez A S.A. w P. w polskim urzędzie pocztowym w dniu 29.czerwca 2004r., uznać należało, iż zachowany został termin, określony w cytowanym przepisie.
Odrębną kwestią jest natomiast uznanie poprzednika prawnego skarżącej tj. B S.A. za "inny podmiot", odpowiedzialny za dokonanie zanieczyszczenia ziemi lub gleby na terenie nieruchomości, objętej zgłoszeniem.
Jak wynika z § 1 aktu notarialnego z dnia 19.maja 1999 r., uchwałą E C Spółka Akcyjna, Spółka ta / zwana dalej w skrócie C S.A. / spółka przejmująca - na podstawie art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego połączyła się z B S.A. z siedzibą w W. (spółką przejętą) przez przeniesienie całego majątku B na C S.A. z siedzibą w P.. E podjęło także uchwałę o zmianie firmy / nazwy / spółki na A S.A., która to nazwa została zmieniona w miesiącu kwietniu 2000 r. na A S.A. z siedzibą w P.. Wykreślenie z rejestru B S.A. z siedzibą w W. nastąpiło w dniu 7.września 1999 r. Stosownie do treści art. 463 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy ( Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), obowiązującego w dacie połączenia spółek i dokonania określonych wpisów w rejestrze - połączenie spółek może być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki (przejętej) na inną (przejmującą) w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydaje akcjonariuszom spółki przejętej. W myśl art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W razie wykreślenia z rejestru (rejestrów) spółek przejętych, ustaje całkowicie ich byt prawny, a realizowane połączenie spółek staje się definitywne (zakończone). Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółek przejętych przechodzi - w drodze sukcesji uniwersalnej - na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje ex lege. Przez "sukcesję uniwersalną" rozumie się tego rodzaju następstwo prawne ("pod tytułem ogólnym"), że "następca prawny wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika." Następstwo pod tytułem ogólnym dochodzi do skutku w sytuacjach wyraźnie prawem przewidzianych, np. przy przekształceniach osób prawnych. / por. A. Szajkowski [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, Kodeks handlowy, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1998, s. 1162 i n., s.1170 /. Chwila wykreślenia spółki przejętej z rejestru jest zatem momentem, w którym następuje przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji uniwersalnej. Pogląd ten był już prezentowany na gruncie Kodeksu handlowego, także w zakresie łączenia się spółek akcyjnych. / por. A. Szajkowski [ w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J Szwaja, Kodeks handlowy, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1997, s. 1414 / art. 285 / i s. 1163 / art. 465 /, T.Dziurzyński, Z. Fenichel, M. Honzatko, Kodeks handlowy z komentarzem s. 316 /.
Na gruncie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, co podkreśla organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ukształtowana została linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 i nast. Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W wypadku bowiem zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej - co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 463 Kodeksu handlowego, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym. /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20.kwietnia 1999 r. II SA 7091/98, M. Podat. 1999/11/40, z dnia 27.listopada 1995 r. SA/Gd 2508/94, POP 1997/5/169, z dnia 11.lutego 2003 r. I SA/Łd 955/01, ONSA 2004/1/29 - glosa aprobująca: B. Draniewicz, Pr. Spółek 2004/9/54, wyrok z dnia 29.sierpnia 2000 r. SA/Bk 957/99, LEX nr 44746/. Powyższa teza znajduje potwierdzenie także w literalnym brzmieniu przepisu. Powołany wyżej przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego stanowił, iż z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Nie ma nim przeto wyłączenia w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Jeżeli zaś w przepisie nie sformułowano żadnych ograniczeń, co do zakresu następstwa prawnego, w szczególności nie wyłączono z niego praw i obowiązków publicznoprawnych to należy przyjąć, iż przepis statuuje następstwo prawne pod tytułem ogólnym (sukcesję generalną, zwaną też uniwersalną), obejmujące ogół praw i obowiązków poprzednika prawnego, przechodzących na jego następcę. W sytuacji zatem następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również o charakterze publicznoprawnym./ por. wyroki NSA z dnia 23. grudnia 1998 r., III SA 2791/97, ONSA 2000/1/19 - dotyczący sukcesji uniwersalnej na podstawie art. 285 § 3 Kodeksu handlowego - Dział XI "Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" - w brzmieniu: "Z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej", H.Litwińczuk: Przekształcenia i fuzje podmiotów gospodarczych. Zagadnienia podatkowe, Warszawa 1994, B. Draniewicz, glosa do wyroku NSA z dnia 11.lutego 2003 r., I SA/Łd 955/01, Pr. Spółek 2004/9/54, A. Skoczylas, Sukcesja praw i obowiązków administracyjno-prawnych przy łączeniu instytucji finansowych w formie spółki akcyjnej na przykładzie banków (zagadnienia wybrane), Pr. Spółek 2002/4/17, wyroki NSA: z dnia 10.marca 1994 r., SA/Ka 1857/93, ONSA 1995/1/42 i z dnia 10.lipca 1996 r., SA/Ka 1346/95, M.Podat. 1997/3/87, uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15. maja 1996 r. W2/96, OTK 1996/3/23, uchwała Sądu Najwyższego z 19. maja 1992 r., III CZP 49/1992, OSNCP 11/1992, poz. 200 – dotyczące sukcesji uniwersalnej na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13.lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), który stanowił, iż spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa/
Rozważając charakter następstwa prawnego i jego zakres należy mieć na uwadze także istotę przekształcenia spółek. Istotą przepisów o przekształceniu jest umożliwienie rozwiązania jednej spółki kapitałowej bez konieczności prowadzenia jej likwidacji, jednakże pod określonym warunkiem. A mianowicie, spółce kapitałowej w innej formie organizacyjnej, ustawodawca nakazuje (i zezwala na) wstąpienie w sytuację prawną spółki poprzedniczki. Dokonuje się zatem sukcesja generalna. / por. A. Zawadowski: Przekształcenia spółki kapitałowej - uwagi teoretycznoprawne, PPH 1995/10/8 - t.8 /. Zasada sukcesji uniwersalnej należy do istoty łączenia się spółek zaś sukcesja administracyjna jest elementem sukcesji uniwersalnej. Kierując się etymologią pojęcia "sukcesja uniwersalna" nie ma podstaw, aby zawęzić zakres sukcesji tylko do określonej dyscypliny prawniczej, np. prawa cywilnego, gdyż wówczas pojęcie to winno brzmieć sukcesja "cywilnoprawna". / por. A. Szumański [ w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański J Szwaja, Kodeks spółek handlowych, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2004 r., s. 238 – 239 /.
Wprawdzie doktryna prawa administracyjnego przyjmuje zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, lecz jednocześnie podkreśla, że od tej zasady ustawodawca wprowadził określone wyjątki, dopuszczając tym samym zasadę sukcesji administracyjnoprawnej, kierując się bezpieczeństwem obrotu prawnego. Bezpieczeństwo obrotu prawnego uzyskało w tych przypadkach prymat nad zasadą doktrynalną. Takimi wyjątkami od zasady zakazu sukcesji administracyjnoprawnej są przepisy regulujące łączenie spółek tj. art. 465 § 3 Kodeksu handlowego a obecnie art. 494 ustawy z dnia 15.września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych / Dz. U. Nr 94, poz.1037 ze zm./. Zauważyć należy, iż przepis art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych swoim brzmieniem odpowiada art. 465 § 3 Kodeksu handlowego /"spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej" /, zaś § 2 art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych /poprzez użycie sformułowania w szczególności/ stanowi jedynie wyliczenie przykładowe zakresu przedmiotowego sukcesji administracyjnej. Pod rządem Kodeksu spółek handlowych przyjmuje się w doktrynie, iż paragraf 1 art. 494 K.s.h. statuuje zasadę sukcesji generalnej także w odniesieniu do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, zaś § 2 jedynie doprecyzowuje zakres tego następstwa publicznoprawnego. Jeśli bowiem ustawa w jakiś sposób odnosi się do kwestii łączenia się spółek, nie formułując jednocześnie wyraźnego ograniczenia sukcesji, to tym bardziej należy uznać, że taka sukcesja nastąpi na pewno, bez żadnych ograniczeń. /por.E.Skorczyńska, Prawo Spółek 2003/11/15/ Skoro zaś art. 494 § 1 K.s.h. jest odpowiednikiem art. 465 § 3 K. h., to nie można skutecznie dowodzić, iż sukcesję administracyjną, w przypadku łączenia się spółek wprowadził dopiero Kodeks spółek handlowych. Sukcesja uniwersalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, a więc zarówno te znane jak i nieznane spółce, przez co nie istnieje wymóg ich określania.
W świetle art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, podzielając stanowisko organów administracji publicznej, stwierdzić należy, że A S.A. z siedzibą w P. jest następcą prawnym B S.A. na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Ustalenie istnienia następstwa prawnego, nie pozwala jeszcze wszakże na prostą konkluzję, iż skarżący nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Następstwo prawne ze swej natury oznacza bowiem zmianę podmiotową, skoro obejmuje przejście praw i obowiązków na sukcesora. Właściwa wykładnia art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, nakazuje jednak interpretowanie określenia "zanieczyszczenia (...) spowodowane przez inny podmiot" poprzez odwołanie się do innych niż językowa metod wykładni.
Celem regulacji zawartej w ustawie z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), było dostosowanie prawodawstwa krajowego do uregulowań prawa wspólnotowego, w związku ze spodziewaną akcesją do Unii Europejskiej (i Wspólnot Europejskich). Zgodnie natomiast z treścią art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Gospodarczą, polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony, z uwzględnieniem zróżnicowania sytuacji w poszczególnych regionach Wspólnoty; opiera się ona na zasadzie rozważnego działania oraz zapobiegania szkodom, a także na zasadzie naprawienia, w pierwszej kolejności u źródła, szkód w środowisku, jak również na regule "zanieczyszczający płaci". Uznać należy zatem, iż jedynie brak związku prawnego, organizacyjnego i funkcjonalnego "zanieczyszczającego" z dokonanym zanieczyszczeniem (u źródła) pozwalałby na traktowanie zgłaszającego jako "inny podmiot", w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. W sytuacji natomiast, występowania następstwa prawnego Spółki Akcyjnej A S.A. w P. w stosunku do Spółki Akcyjnej B z siedzibą w W., wskazanej przezeń jako sprawca zanieczyszczenia powierzchni ziemi, niedopuszczalne a w konsekwencji prawnie nieskuteczne jest zgłoszenie przezeń zanieczyszczenia, w celu zwolnienia się z obowiązku rekultywacji terenu. Przyjęcie tezy proponowanej przez skarżącą prowadziłoby bowiem do konkluzji, że każda zmiana organizacyjna osoby prawnej, w następstwie której traci ona osobowość prawną (przejecie, połączenie), nie związana z jej likwidacją, wyłącza odpowiedzialność za dokonane zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby. Tego rodzaju teza jest natomiast nie do pogodzenia z działaniem racjonalnego ustawodawcy, którego celem, wyrażonym w ustawie Prawo ochrony środowiska, było wprowadzenie daleko idącej i zinstytucjonalizowanej ochrony środowiska.
W tym kontekście, odnoszenie się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.), przy ustalaniu stopnia zanieczyszczenia terenu i "podmiotu" zań odpowiedzialnego, uznać należy za bezprzedmiotowe, skoro skarżąca nie spełniła jednej z koniecznych przesłanek, określonych w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, uprawniających do uwolnienia się od obowiązku rekultywacji.
Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.