II SA/Łd 866/22

II SA/Łd 866/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1579/23 - Postanowienie NSA z 2025-05-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 610
art. 2 pkt 13
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 54 lit. b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Dnia 9 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr SKO 4150.306.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją
z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr SKO 4150.306.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koluszek (dalej także: organ I instancji) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 31 maja 2022 r., znak: 6730.89.2021.2022, Dyrektor Wydziału Inwestycji i Rozwoju Gospodarczego działając z upoważnienia Burmistrza Koluszek (dalej także: organ I instancji) orzekł
o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemna instalacja elektryczna, transformatory, inwertery, przyłącza energetyczne) na działce nr [...] położonej w obr. [...], gm. [...]. Powodem odmowy było niespełnienie wszystkich wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 - 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) tj.: 1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego - do wniosku nie dołączono stosownego dokumentu potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej farmy fotowoltaicznej oraz 2) decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi - do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nic dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A Sp. z o.o. w W. (dalej także: Spółka, skarżąca). Zaskarżonej decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła naruszenie:
- przepisów prawa procesowego w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji; przepisu prawa procesowego w art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny;
- przepisów prawa materialnego w art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. polegającym na ich błędnej
wykładni, poprzez uznanie, iż przez teren, o którym mowa w niniejszych przepisach należy rozumieć wyłącznie obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej;
- przepisów prawa materialnego w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż teren to obszar jednej działki, a nie fragment działki inwestycyjnej;
- przepisu prawa materialnego w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej, podczas gdy, powierzchnia planowanej inwestycji przewidziana pod elektrownię wraz z infrastrukturą nie przekroczy 0,99 ha, w związku z czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uprzedniego uzyskania przez Spółkę decyzji środowiskowej.
Spółka wskazała w odwołaniu, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował część działki i dla tak określonej powierzchni inwestycji organ
I instancji winien był ustalić warunki zabudowy. Zdaniem Spółki, wbrew stanowisku organu, możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Spółka wyraziła stanowisko odmienne od przedstawionego przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji, podnosząc, iż pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka stwierdziła, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Wobec tego dla wnioskowanej inwestycji nie było wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Spółka nie podzieliła też stanowiska organu o niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi ze względu na niedołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowej dotyczącej części działki ewidencyjnej. Za bezpodstawne Spółka uznała również twierdzenie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego na podstawie
art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr SKO 4150.306.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Spółka wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemna instalacja elektryczna, transformatory, inwertery, przyłącza energetyczne) na działce nr [...] położonej w obr. [...], gm. [...]. Organ II instancji zaznaczył, że biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia organ I instancji prawidłowo zakwalifikował je jako instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w treści art. 2 pkt 13 lit. a ustawy o odnawialnych źródłach energii. W konsekwencji wyłączył z badania dla tego przedsięwzięcia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przeprowadzona przez organ I instancji ocena wymogów z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p., zdaniem Kolegium, wykazała, iż zgodnie ze złożonym wnioskiem, zapotrzebowanie na energię elektryczną (do około 15 kW/MW) określone zostanie w umowie przyłączeniowej zawieranej z operatorem sieci energetycznej. Na etapie montażu elektrowni istnieje możliwość zastosowania agregatu prądotwórczego. Do wniosku nie dołączono jednak stosownego dokumentu potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej elektrowni fotowoltaicznej. Ze względu na jednoczesne nie spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. brak zgodności z przepisami odrębnymi, bowiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono, wymaganej dla wnioskowanego przedsięwzięcia, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ I instancji odstąpił od wezwania wnioskodawcy do przedłożenia dokumentu gwarantującego dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanego obiektu. Dołączenie stosownego dokumentu pozostawałoby bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Okoliczności powyższe skutkowały odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą, podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Stosownie do brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie "granic terenu objętego wnioskiem". Za takim rozumowaniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wynika bowiem obowiązek wyznaczania obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie do pojęcia działki odnoszą się przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia. Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca udzielił delegację ministrowi do zdefiniowania pojęcia "terenu inwestycji", określając go jako działkę (zbiór działek). Powołane przepisy dają zatem podstawę do uznania, iż wolą ustawodawcy, podstawowym narzędziem polityki przestrzennej na terenie gminy jest "działka". Zamiarem ustawodawcy nie było natomiast dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Treść tego wniosku (zarówno w formie opisowej jak i graficznej) nie pozostawia wątpliwości, iż zamierzeniem inwestycyjnym objęty jest jedynie fragment działki (oznaczony graficznie literami A-F) o powierzchni 0,99 ha (przy powierzchni działki 2,1159 ha). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Stosownie natomiast do treści art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 2373 ze zm.) dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie takiej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium stwierdziło, że planowaną inwestycję kwalifikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego stosownie do brzmienia art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymagana jest, przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów, łączna powierzchnia działki nr [...], której dotyczy wniosek wynosi 2,1159 ha. W związku z powyższym, mając na uwadze stanowisko WSA w Łodzi, że ustalenie warunków zabudowy powinno dotyczyć terenu całej działki ewidencyjnej decyzja środowiskowa powinna dotyczyć terenu, który byłby tożsamy z terenem dla którego wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, tj. terenu całej działki ewidencyjnej. Brak przedłożenia decyzji dotyczącej całego terenu musiał skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez A Sp. z o.o. zamierzenia inwestycyjnego. Ze względu na jednoczesne niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy tj. brak stosownego dokumentu potwierdzającego, że gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej elektrowni fotowoltaicznej oraz brak decyzji środowiskowej, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Sp. z o.o. w W. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucono naruszenie 1) przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należało wydać decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji; 2) przepisu prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny; 3) przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może niepodzielnie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do części terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające; 4) przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy Prawo energetyczne poprzez jego niezastosowanie, polegające na żądaniu przedstawienia przez Spółkę szczegółowych informacji dotyczących dostępu do sieci infrastruktury elektroenergetycznej planowanej inwestycji, podczas gdy z treści art. 7 ust. 8d pkt 1 Prawa energetycznego wynika, iż dopiero uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy - będącej przedmiotem niniejszego postępowania - pozwoli Spółce ubiegać się o określenie warunków przyłączenia; 5) przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw.
z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej, podczas gdy, powierzchnia planowanej inwestycji przewidziana pod elektrownię wraz z infrastrukturą nie przekroczy 0,99 ha, w związku z czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uprzedniego uzyskania przez Spółkę decyzji środowiskowej. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powieliła argumentację odwołania od decyzji organu I instancji i powołała fragmenty wyroków sądów administracyjnych na poparcie przedstawionych w skardze zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: uCOVID-19) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. wyraził pogląd, iż "Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości." (uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 35).
Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 3 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia strony skarżącej oraz uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3
uCOVID-19, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z dnia 7 lutego 2023 r.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro strony zostały powiadomione
o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (zarządzenie z dnia 7 lutego 2023 r.)
i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 3 stycznia 2023 r.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie
z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr SKO 4150.306.2022, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wydziału Inwestycji i Rozwoju Gospodarczego, działającego z upoważnienia Burmistrza Koluszek, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).
Sąd podkreśla, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej
art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej
w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 26 kwietnia 2021 r. (złożonym w dniu 4 maja 2021r.) i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.
Na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz,
o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2
nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy
art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p.
W rozpoznawanej sprawie strony postępowania pozostały zgodne, co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego
2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.), co jak wcześniej wskazano skutkuje uznaniem, że w sprawie brak było potrzeby oceny wniosku Spółki pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca Spółka wystąpiła
z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemna instalacja elektryczna, transformatory, inwertery, przyłącza energetyczne) na części działki nr [...] położonej w obr. [...], gm. [...].
Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy można ustalić warunki zabudowy wyłącznie dla terenu obejmującego części działki ewidencyjnej.
Sąd jest świadomy istnienia rozbieżnych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki ewidencyjnej. Jednakże w ocenie Sądu podstawową zasadą, jaka rządziła postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu (według stanu prawnego na dzień orzekania przez organy administracji obu instancji) była zasada ustalania warunków zabudowy
w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 298/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 225/21; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lipca 2020 r., II SA/BK 239/20; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2020 r., II SA/Bk 722/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r. II SA/Bk 599/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r., II SA/Kr 874/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1148/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2019r., II SA/Łd 649/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 433/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2022 r., II SA/Łd 55/22; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 maja 2022 r., II SA/Łd 116/22; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1442/16, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., II OSK 743/17 – wszystkie wyroki zostały opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Dysponując wiedzą co do zaprezentowanej powyżej rozbieżności
w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd stoi na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji, w ocenie Sądu, spółka powinna wskazać jako teren inwestycji całość działki nr [...] położonej w obr. [...], gm. [...]. Tym samym Sąd stwierdza, że przyjęte przez Kolegium stanowisko w tej sprawie było prawidłowe.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, że Spółka miała obowiązek załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia (w tym zakresie więc zarzut skargi okazał się być zasadny). Przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest farma fotowoltaiczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia (a ta według deklaracji Spółki wynosi 0,99 ha), nie zaś powierzchnia działki, na której ma być realizowana inwestycja (2,1159 ha). O ile bowiem z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest wskazanie działki wyodrębnionej ewidencyjnie, gdyż to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia, to jednak na gruncie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) mowa jest o zabudowie systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Powyższe nie odnosi się więc do powierzchni działki ewidencyjnej, lecz do faktycznej zabudowy, którą planuje inwestor. Innymi słowy konieczność uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uzależnione jest od konkretnych parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku, w tym od planowanej powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma powstać. Skoro zatem Spółka zadeklarowała, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę 0,99 ha, to oznacza, że na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miała obowiązku legitymowania się decyzją, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 w zw. § 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Sad zwraca uwagę, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wiążą obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji związanej z budową systemów fotowoltaicznych z faktyczną powierzchnią zabudowy panelami i infrastrukturą towarzyszącą, nie zaś powierzchnią działki, na której ma być zlokalizowana. Analiza zapadłych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy
dla tego typu inwestycji orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku,
że podmioty ubiegające się o uzyskanie decyzji wskazują jako teren inwestycji wyłącznie fragmenty działek. Zdaniem Sądu, taki sposób określania terenu inwestycji budzi wątpliwości w kontekście tego, czy nie zmierza to do próby obejścia przepisów środowiskowych, zwłaszcza zaś § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyby inwestor postanowił zabudować pozostałą część opisanej na wstępie działki
w tożsamy sposób. Wskazanie w przypadku zarówno pierwszej inwestycji, jak i ewentualnej drugiej inwestycji, całej działki oznaczonej ewidencyjnie, wykluczałoby w przyszłości wątpliwości, czy wybudowanie drugiego systemu fotowoltaicznego będzie stanowiło rozbudowę dotychczasowego przedsięwzięcia, czy będzie to odrębne przedsięwzięcie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że potencjalna możliwość obejścia przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przemawia za niedopuszczalnością wniosku
o ustalenie warunków zabudowy dla terenu rozumianego jako część działki ewidencyjnej. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji również z tego powodu była zatem uzasadniona.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że błędne stanowisko organu II instancji, dotyczące konieczności załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, skoro odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wynikała ze względów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że Spółka miała obowiązek załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dokument potwierdzający, że gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej farmy fotowoltaicznej, jednak dołączenie stosownego dokumentu pozostawałoby bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ze względów wskazanych wyżej.
Końcowo Sąd zwraca uwagę, że fragmenty uzasadnienia decyzji Kolegium nie odnoszą się do zaskarżonej decyzji organu I instancji. Powyższe nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, skoro sentencja decyzji oraz pozostała część uzasadnienia wskazują prawidłowo na decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się także w przeprowadzonym postępowaniu działań, które naruszałyby
art. 8 k.p.a. W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza również norm prawa procesowego ani materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji, mimo błędu wskazanego wyżej, odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi.
is