II SA/Łd 864/22

II SA/Łd 864/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Tomasz Furmanek
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Odpady
Sygn. powiązane
III OZ 123/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 127 par. 1, art. 134, art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 7, ust. 8
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2019 poz 1579
art. 8 pkt 3
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. K. – wspólnika spółki cywilnej F. i P. K. – wspólnika spółki cywilnej F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr SKO.4170.122-123.2022 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o wygaśnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 864/22
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia 26 lutego 2015 r. Nr 21/Oz/15 Prezydent Miasta Łodzi udzielił E. K. i P. K., F. s.c. zezwolenia na zbieranie odpadów w Ł. przy ul. [...] oraz ul. [...].
W dniu 24 lutego 2020 r. (data stempla organu – 25 lutego 2020 r.) E. K. i P. K. wystąpili o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592).
Z uwagi na fakt, że przedłożony wniosek nie spełniał wymogów ustawy i nie został uzupełniony zgodnie z wymaganiami określonymi w wezwaniu, zawiadomieniem z dnia 14 września 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi zawiadomił, że zezwolenie na zbieranie odpadów wygasło.
Od w/w zawiadomienia E. K. i P. K. złożyli odwołanie, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi potraktowało jako ponaglenie w sprawie zmiany pozwolenia na zbieranie odpadów. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących i zobowiązało organ I instancji do rozpatrzenia podania w sposób określony w przepisach k.p.a. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy.
Pismem z dnia 16 maja 2022 r. nr DEK-OŚR-I.6233.52.2020 Prezydent Miasta Łodzi ponownie zawiadomił, iż zezwolenie (decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 lutego 2015 r., Nr21/Oz/15 znak: DSS-OSR-IV.6233.121.2014 w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów) wygasło.
E. K. i P. K., wspólnicy spółki cywilnej F. wnieśli odwołanie od w/w pisma jako od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 maja 2022 r.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny, a następnie, czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławcze jakiejkolwiek sfery uznania.
Przepis art. 134 k.p.a nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy zaś miedzy innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania pomimo, iż uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom z art. 104 i 107 k.p.a.. Zgodnie z art. 127 k.p.a. wniesienie odwołania przysługuje od wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, a więc od wydanego przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach danego podmiotu, dokonanego na podstawie i w wyniku zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów materialnego prawa administracyjnego.
Zawiadomienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 maja 2022 r. nr DEK-OŚR-1.6233.52.2020 nie jest decyzją administracyjną i tym samym nie przysługuje od niego odwołanie.
Ponadto Kolegium zauważyło, że w dniu 4 października 2021 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi pismo stron stwierdzające, iż "Na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2020 po z. 256 z późn. zm.) a) odwołujmy się od całej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi., doręczonej stronie 17.09.2021 r. w sprawie pozostawienia bez rozpoznania, b) odwołujmy się od całej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi., doręczonej stronie 17.09.2021 r. w sprawie wygaszenia zezwolenia na zbieranie odpadów, c) wnosimy o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W ocenie Kolegium pismo to należało uznać za ponaglenie i w konsekwencji postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SK0.4170.84.2021 Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu podania złożonego w dniu 25 lutego 2020 r. przez E. K. i P. K., stwierdzając jednocześnie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązało Prezydenta Miasta Łodzi do rozpatrzenia tego podania w sposób określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia mu niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy. Nie można było przy tym uznać kolejnego "odwołania" skarżących za ponaglenie. W myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (takim środkiem zaskarżenia jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.). Ponadto art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z przytoczonych powyżej przepisów, zarówno zawartych w k.p.a., jak i p.p.s.a., należy wysnuć konkluzję, że ponaglenie, będące środkiem prawnym służącym przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji publicznej oraz przewlekłości prowadzonych przez nie postępowań, może być wniesione tylko jeden raz w ramach danej sprawy administracyjnej. Kolejne ponaglenie złożone w tej samej sprawie nie mogłoby być merytorycznie rozpatrzone w trybie art. 37 k.p.a. (nawet jeżeli organ pozostaje w bezczynności albo zachodzi przewlekłość postępowania), gdyż w takiej sytuacji strona powinna skorzystać z przysługującego jej na tym etapie innego środka, tj. skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Na marginesie organ wskazał, że uregulowaną w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnosi się za pośrednictwem organu, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, nie zaś organu wyższego stopnia, który uprzednio rozpoznawał ponaglenie (art. 54 § 1 p.p.s.a.).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzut naruszenia:
1) art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592) w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. oraz poprzez uchylenie się od wydania decyzji, w sytuacji w której zostały wypełnione przesłanki ustawowe do jej wydania tj. pismo z dnia 16 maja 2022r. wypełniało kryteria dla uznania go za decyzję a w konsekwencji powyższego naruszenie zasady dwuinstancyjności;
2) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a w zw. z art. 138 § 2 i 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie wymaganej prawem decyzji w sytuacji, w której z uzasadnienia pisma z dnia 16 maja 2022 r. wynikało, że w ocenie organu pierwszej instancji zachodzą przesłanki do jego zastosowania, a w konsekwencji powyższego naruszenie zasady dwuinstancyjności,
3) art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. oraz art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592) poprzez nierozpoznanie odwołania zgodnie z intencją strony, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności,
4) art. 37 § 1-8 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż strona może wnieść ponaglenie wyłącznie raz w toku postępowania,
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy
6) art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji powyższego wydanie błędnego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Powołując takie zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 maja 2022 r. DEK-OŚR-I.6233.52.2020.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że uzyskane przez jego Mocodawców decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 lutego 2015 r. nr. 21Oz/15 znak DSS-OŚR-IY6233.121.2014 zezwolenie na zbieranie odpadów może wygasnąć wyłącznie w przypadku wydania prawomocnej i ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Stwierdzenie wygaśnięcia realizowanej przez posiadacza odpadów decyzji związanej z gospodarką odpadami, w sytuacji gdy nie spełnił on we wskazanym terminie wymagań określonych w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej leży w interesie społecznym, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na przedmiot takiej decyzji, który umożliwia korzystanie ze środowiska w sposób mogący powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, a także z uwagi na ochronę strony, która posiada pozwolenie. Strona powinna mieć pewność, czy prowadzi działalność na podstawie ważnego zezwolenia.
Elementy składowe decyzji zostały określone przez prawodawcę w treści art. 107 § 1 k.p.a., niemniej jednak do elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej należą jedynie cztery z nich, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (obowiązku, uprawnieniu, zaniechaniu) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Pismo zatytułowane "ZAWIADOMIENIE" z dnia 16 maja 2022r. DEK- OŚR-I.6233.52.2020 zawiera wszystkie konstytutywne elementy pozwalające na uznanie go za decyzję administracyjną. W tym miejscu zauważam, iż w szczególności zawiera ona:
1) oznaczenie organu (Prezydent Miasta Łodzi},
2) oznaczenie Stron (F. s.c. E. K., P. K.),
3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy (zezwolenie wygasło'),
4) podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (M. P. Z-Ca Dyrektora wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa).
Zatem w opinii strony zawiadomienie w istocie stanowi decyzję administracyjną, gdyż zawiera ona wszelkie elementy niezbędne do uznania jej za decyzje o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Nie zawiera ona jedynie pouczenia, co samo w sobie stanowi naruszenie zasady legalizmu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli tut. Sądu stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 maja 2022 r. o wygaśnięciu z mocy prawa zezwolenia na zbieranie odpadów.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pismo (zawiadomienie) Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 maja 2022 r. było decyzją administracyjną, a co za tym idzie, czy wniesione od niego odwołanie było dopuszczalne.
Przypomnienia jedynie wymaga, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym prowadzonym w oparciu o art. 134 k.p.a. podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną.
W literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "o tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie - informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualnej powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1787/18).
Elementem kwalifikującym dane działanie jako decyzję administracyjną jest zatem cel tego działania, którym musi być załatwienie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego lub zakończenie postępowania w tej sprawie, czyli zastosowanie normy prawa administracyjnego albo procesowego. Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. W sytuacji zatem, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej.
Zastosowanie powyższych kryteriów prowadzi do wniosku, że pismo (zawiadomienie) Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 maja 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługuje prawo do wniesienia odwołania.
Wyjaśnić bowiem należy, że ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 – dalej u.z.o.) nałożono na posiadaczy odpadów, którzy przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskali zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, obowiązek dostosowania do nowych wymogów i złożenia wniosku o zmianę decyzji uwzgledniającego wskazane wymagania. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 14 ust. 1 ustawy przewidywał dwunastomiesięczny termin na dopełnienie obowiązku wystąpieniu z wnioskiem o zmianę dotychczas posiadanej decyzji, jednak przepisem art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, termin ten przedłużony został do dnia 5 marca 2020 r.
Zatem w myśl art. 14 ust. 1 u.z.o. posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, był obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji (...) wraz z wymaganymi załącznikami.
Z kolei w treści art. 14 ust. 4 u.z.o. ustawodawca wyraźnie wskazał, że jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
Podkreślenia wymaga, że wskazane regulacje prawne zawarte w art. 14 ust. 1 i 2 u.z.o. to przepisy mające konkretne cele. Mianowicie ich skutkiem miało być uzupełnienie obowiązujących zezwoleń i pozwoleń o dane dotyczące magazynowania odpadów oraz o dane dotyczące zabezpieczenia roszczeń wykonania zastępczego między innymi dotyczących usunięcia odpadów i ich zagospodarowania we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Uzupełnienie zezwolenia powodowało zatem jego automatyczne podtrzymanie, natomiast bierność zainteresowanego podmiotu - wygaśnięcie takiego zezwolenia.
Z brzmienia tych przepisów jasno zatem wynika, iż obowiązkiem przedsiębiorców gospodarujących odpadami, chcących kontynuować działalność, było uzupełnienie posiadanych zezwoleń pod rygorem ich utraty (wygaśnięcia), przy czym jak wskazał NSA w postanowieniu z 24 maja 2022 r., III OW 204/21 "wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, która stała się bezprzedmiotowa, następuje z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja (art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2018 r. poz. 1592)".
W doktrynie zwraca się uwagę, że "Czasami ustawodawca stosuje mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy) obowiązującej pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio, z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W przepisach przejściowych zamieszcza normy pozbawiające mocy prawnej określone decyzje ostateczne. (...) W takich przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji, które nie podlega stwierdzeniu w trybie art. 162 § 1 k.p.a." (M. Kamiński, Materialnoprawne wygaśnięcie i proceduralne... (w:) Kodyfikacja postępowania administracyjnego..., s. 263 i n.; Andrzej Matan, Komentarz do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).
Z powyższego wynika, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienia, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Taka sytuacja ma również miejsce w przypadku utraty mocy zezwoleń o których stanowi art. 14 ust. 1 u.z.o. Przepis art. 14 ust. 4 u.z.o. wprost wskazuje, że skutkiem złożonego wniosku o zmianę zezwolenia, który zawiera braki jest wygaśniecie dotychczasowego zezwolenia z mocy prawa. W tej sytuacji, w ocenie tut. Sądu, żadna norma prawa nie daje podstaw do dodatkowego rozstrzygania w tym zakresie decyzją administracyjną. Podstawy takiej nie stanowi także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ przepis ten wyraźnie odnosi się do sytuacji, kiedy decyzja stała się bezprzedmiotowa, nie zaś gdy wygasa z mocy prawa (por. w tym względzie argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 10 października 2017 r. II OSK 315/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego wskazać należy, że postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie wnioskiem skarżących z dnia 24 lutego 2020 r. mogło się zakończyć w dwojaki sposób: po pierwsze zmianą posiadanego zezwolenia (art. 14 ust. 7-8 u.z.o), po wtóre, wygaśnięciem decyzji z mocy prawa na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.o. W tym drugim przypadku organ stosownym zawiadomieniem informuje wnioskodawcę o tym, że dotychczasowe zezwolenie na podstawie art. 14 ust. 4 u.z.o. wygasło. Charakter takiego właśnie zawiadomienia, a nie decyzji administracyjnej, ma w rozpoznawanych okolicznościach sprawy pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 maja 2022 r.
Przesądzenie, że sporne pismo (zawiadomienie) nie stanowi decyzji administracyjnej, uzasadnia stanowisko, że w przedmiotowej sprawie warunki do skutecznego wniesienia odwołania nie zostały zachowane z przyczyn przedmiotowych, i tym samym, że zaistniały podstawy prawne do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności wniesionego w sprawie odwołania na postawie art. 134 k.p.a.
Końcowo warto wskazać, że nietrafne i niezrozumiałe są zarzuty skargi odnoszące się do przyjętego przez organ braku możliwości potraktowania złożonego odwołania jako kolejnego ponaglenia, skoro jak sam wywodzi autor skargi w sprawie w ocenie skarżących wydana została decyzja administracyjna, nie mamy zatem do czynienia z bezczynnością.
Wobec powyższego nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, zatem zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.
ABO