II SA/Łd 862/03

II SA/Łd 862/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Grzegorz Szkudlarek /sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 709/05 - Wyrok NSA z 2006-04-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA G. Szkudlarek (spr.), Asesor WSA R. Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. B. i G. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ) w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej oddala skargę. -
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]., Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w części merytorycznej dotyczącej nakazania C. B wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych przy budowie pawilonu handlowego z częścią mieszkalną i zakładem piekarniczo - cukierniczym na działce nr 450/2 w miejscowości O. przy ul. A do stanu zgodnego z prawem i uchylił w części dotyczącej terminu wykonania decyzji oraz orzekł o nowym terminie wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 września 2003 r.
Organ I instancji mocą decyzji z dnia [...] nakazał C. B. wykonanie czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez opracowanie inwentaryzacji powykonawczej robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną, wykonanie projektu robót uwzględniających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązania części budynku znajdującego się w granicy działki w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Termin do przedłożenia dokumentacji technicznej określono na dzień 31 lipca 2003 r. W uzasadnieniu organ podał, iż na wniosek małżonków A. i J. J. wszczęte zostało postępowanie w sprawie budowy pawilonu handlowego z częścią mieszkalną i zakładem piekarniczo - cukierniczym, prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę Starosty W. (decyzja z dnia [...] Nr [...], znak: Nr [...]). Inwestorem robót jest C. B.. W oparciu o pozwolenie na budowę zrealizowano mury nadziemia, stropy, mury piętra oraz częściowo więźbę dachową (z wyłączeniem klatki schodowej), częściowo wykonano ściany działowe i osadzono ościeżnice stalowe w poziomie przyziemia. W toku postępowania organ administracji architektoniczno – budowlanej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...]. uchylił decyzję I instancji o pozwoleniu na budowę. Jak wywodził organ, budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), innym niż określony w art. 48. Zdaniem organu inwestor nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48. Konsekwencją jest to, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę części budynku na podstawie art. 48. Tym samym podstawą prawną orzekania powinny być przepisy art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które mogą doprowadzić do legalizacji wybudowanego obiektu albo do nakazu rozbiórki.
Dalej organ wskazał, iż w dniu 6 marca 2001 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie (postanowienie Nr [...]), a następnie przed upływem 2 miesięcy od dnia wstrzymania robót wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] nakładającą na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] wobec stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Na dzień 28 czerwca 2001 r. stwierdzono wykonanie wewnątrz obiektu: wszystkich ścian działowych, instalacji elektrycznej i wodno - kanalizacyjnej. Wymienione roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego ani jego części. W sprawie nie może więc mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Należy więc kontynuować postępowanie wszczęte w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnoszącego się do samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.
W odwołaniu C. B. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] i wydłużenie terminu wykonania prac o 6 miesięcy. W motywach swojego stanowiska inwestor wskazał, iż budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i w czasie jego trwania. Nie zgadza się z koniecznością wykonania nowej inwentaryzacji. Wszystkie warunki techniczne są zgodne z tymi, które dotyczą usytuowania budynku w granicy. Zostały one zaakceptowane przez Starostwo Powiatowe w W., co zaowocowało wydaniem pozwolenia na budowę. Warunki te zostały również zaakceptowane przez sąsiadów małżonków J. Organ I instancji nie może więc wydawać decyzji nie znając dokumentów Starostwa Powiatowego w W., które dotyczą tego projektu. Nie zgadza się również z nakazem wykonania ekspertyzy technicznej, dlaczego ma ją sporządzać skoro budynek został zrealizowany w czasie trwania pozwolenia na budowę i był kontrolowany przez urzędy, które nie stwierdziły uchybień. Niejednoznaczne stwierdzenia PINB, nie poparte żadną dokumentacją mogą doprowadzić do rozbiórki obiektu w części, co byłoby dla odwołującego się krzywdzące. Organ musi jednoznacznie określić, że budynek może być w całości zalegalizowany w takim kształcie, w jakim został wybudowany zgodnie zresztą z pozwoleniem na budowę i planem obiektu. Strona podała, iż decyzja I instancji nakazała wykonanie projektu robót (...) ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązania części budynku znajdującego się w granicy działki w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wszystkie warunki, jak podaje strona, są spełnione, nikt ich nie kwestionował i nie mogą okazać się teraz złe, gdy budynek już stoi. Termin przedłożenia dokumentacji do 31 lipca 2003 też jest nierealny. Nikt nie zdąży w terminie 4 miesięcy zrobić całości planu, wykonać ekspertyzy i to szczególnie przy temperaturach minusowych. Odwołujący się nie zgadza się na kontynuowanie postępowania w trybie art. 50 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego, gdyż robót samowolnych nie było, a instalacje zostały zaczęte przed wstrzymaniem i przerwane w momencie wstrzymania budowy. Roboty nie są zakończone, a obiekt nie funkcjonuje. Na dzień 15 lutego 2001 r. instalacje sporne nie były ukończone, ale PINB ich nie opisał, bo nie był w środku. Organ również nie opisał ścianek działowych na parterze i piętrze. Odwołujący się podał również, że PINB w W. nie przeprowadził kontroli w dniu wstrzymania budowy przez Starostwo Powiatowe, decyzję otrzymał kilka dni później. Inwestor nie dysponuje z tego dnia inwentaryzacją budynku. W związku z tym organ nie jest w stanie określić, co było wykonane do tego dnia, a co po tym dniu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i powtórzył argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu. Mając na uwadze okoliczności sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja I instancji wydana została zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia w części merytorycznej, uznając jednocześnie za zasadne wyznaczenie nowego terminu wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ w czasie toczącego się postępowania odwoławczego termin ten w znacznej części uległ wyczerpaniu. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż brak jest możliwości wydłużenia terminu wykonania obowiązków o 6 miesięcy od dnia rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], gdyż po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do prowadzenia postępowania wynikającego z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie może mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie fakt, że budynek wybudowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę i w czasie jego trwania, gdyż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została uchylona, co skutkuje prowadzeniem postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Na wydane rozstrzygnięcie nie ma wpływu dokładne ustalenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. stanu zawansowania robót na poszczególnych etapach postępowania, gdyż jak już wskazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji, w przypadku rozpoczęcia budowy obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowania robót po wstrzymaniu wykonania tej decyzji i uchyleniu pozwolenia na budowę, zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 w/w ustawy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. B. i G. B. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., jako niezgodnej z prawem i krzywdzącej inwestora. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumenty powołane w odwołaniu. W konkluzji podali, iż wybudowanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę wywołuje liczne stosunki prawne, a inwestor działał w dobrej wierze. Niedopuszczalnym jest po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ocena, iż wybudowany obiekt należy traktować jako wzniesiony bez pozwolenia. Wszakże ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie prawnym nawet jeśli jest dotknięta wadą nieważności wywołała określone skutki, a tym samym najistotniejsze, że budowa była legalna. W treści skargi C. B. i G. B. wnieśli również o wstrzymanie wykonania decyzji.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.
W toku postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 3 września 2003 r. wstrzymał wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. do czasu rozpatrzenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego.
Na wstępie podać należy, iż zgodnie z regulacją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po myśli unormowania art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.
Materialno – prawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z unormowaniem art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 prawa budowlanego). Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.
W kontekście tych rozważań należy dodać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż C. B. uzyskał decyzję Starosty W. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z częścią mieszkalną i zakładem piekarniczo – cukierniczym, zlokalizowanego na działce nr 450/2 w miejscowości O., ul. A. Z kserokopii dziennika budowy wynika, iż realizacja inwestycji została rozpoczęta w dniu 17 lipca 2000 r. Wojewoda [...], po wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...]., Nr [...] (znak: [...]) uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 19 czerwca 2000 r.
W stanie faktycznym sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] C. B. wykonanie określonych czynności, poprzez opracowanie podanej dokumentacji technicznej celem doprowadzenia robót budowlanych realizowanych przy budowie pawilonu handlowego wraz z częścią mieszkalną i zakładem piekarniczo – cukierniczym do stanu zgodnego w prawem. W toku postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie to mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zostało utrzymane w mocy w części merytorycznej, zaś został jedynie zreformowany termin do przedłożenia określonej dokumentacji.
Zdaniem składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji poprawnie zastosowały przepisy prawa. Zgodnie bowiem z wyrokiem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., OSA 2/01 (ONSA 2001/4/143) budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, innym niż określony w jej art. 48. Przedstawiona teza znajduje swoje potwierdzenie również w innych orzeczeniach (por. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., IV SA 1613-1614/02, nie publ.; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96 z glosą W. Chróścielewskiego OSP 2000/4/60).
W odniesieniu więc do obiektów budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie utraciła moc, tak jak to ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, kwestia ewentualnej rozbiórki już wykonanych robót może być rozpatrywana na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Przepis ten pozwala na wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Natomiast przy braku przesłanek dla zastosowania tego przepisu organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania orzeczeń zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a następnie wydania orzeczenia o wznowieniu robót budowlanych. Przepis ten bowiem w punkcie 2 stanowi, iż organ może wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż nie do przyjęcia jest argument, że jeżeli inwestor wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to nie można nakazać mu przedłożenia dokumentacji technicznej. Uprawnienie takie daje organom nadzoru budowlanego przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Konieczność przedłożenia inwentaryzacji jest umotywowana tym, iż organ musi zbadać czy dotychczas wzniesiony obiekt spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., IV SA 1613-1614/03, nie publ.). Owszem w momencie rozpoczęcia budowy inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, jednakże na skutek późniejszych zdarzeń decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Również bez znaczenia pozostaje okoliczność późniejszego wykluczenia z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...]., co nastąpiło mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 21 listopada 2003 r., II SA/Łd 341/01. Nie jest bowiem możliwe późniejsze wydanie pozwolenia na budowę. Zdaje się, że sam skarżący akceptuje konieczność przedłożenia dokumentacji wnosząc o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków. Gdyby przyjąć argumentację strony skarżącej to wszystkie prace wykonane po wstrzymaniu robót budowlanych miałyby charakter samowoli budowlanej i należałoby do nich stosować art. 48 prawa budowlanego, co jest niedopuszczalne po zastosowaniu procedury art. 50 i 51 prawa budowlanego.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.