II SA/Łd 861/24

II SA/Łd 861/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 44 § 1-4,  art. 58 § 1 i § 2, art. 59 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1640
art. 17, art. 21 ust. 2 pkt 3, art. 89
Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 września 2024 r. nr 201/I/2024 znak: WOP.7721.171.2024.KD w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Postanowieniem z 18 września 2024 r., nr 201/1/2024, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 i § 2 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – w skrócie: "k.p.a." – odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi Nr 317/2024 z 8 maja 2024 r.
Organ II instancji wyjaśnił, że 8 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał decyzję nr 317/2024, którą nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (działka nr ewid. [...], obr. [...]) poprzez wykonanie w lokalu nr [...] następujących robót budowlanych: 1) wzmocnienie konstrukcji belek stropowych poprzez ich obalowanie; 2) wymianę okien od strony podwórza - zgodnie z "ekspertyzą techniczną dot. stropów i ścian w niezamieszkałym lokalu mieszkalnym nr [...] zlok. na IV piętrze (strychu) w prawej oficynie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (wraz z projektem napraw)" opracowanej przez mgr inż. A.R. (upr. nr [...]) z marca 2021 r. będącej załącznikiem do niniejszej decyzji i stanowiącej jej integralną część, w terminie do 31 października 2024 r. oraz zakazał użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ł. do czasu wykonania pkt 1 i 2 decyzji.
Przy piśmie z 4 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przekazał do tutejszego organu odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Ł. od decyzji PINB w Łodzi Nr 317/2024 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na uchybienie terminu bez winy skarżącej, bowiem członkowie zarządu Wspólnoty D.K. oraz P.C. nie otrzymali korespondencji z decyzją PINB w Łodzi w przedmiotowej sprawie. Wcześniej korespondencję od PINB w Łodzi otrzymywali wszyscy członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej. Uznać trzeba, że z przyczyn formalnych decyzja powinna zostać nadana do wszystkich członków Zarządu Wspólnoty, a nie tylko do jednego. Ponadto, Wspólnota Mieszkaniowa zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, bowiem o istnieniu decyzji dowiedziała się 17 czerwca 2024 r. podczas wizyty w inspektoracie nadzoru budowlanego stopnia powiatowego.
Pismem z 27 sierpnia 2024 r. organ II instancji wezwał Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. o uzupełnienie stwierdzonych braków formalnych wniesionego odwołania.
Następnie 2 września 2024 r. w siedzibie organu szczebla wojewódzkiego odwołanie zostało uzupełnione osobiście przez członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Ł. – D.K. oraz P. C. o stwierdzone braki formalne. Przedłożona została także kserokopia uchwały Nr [...] dotycząca wyboru zarządu Wspólnoty.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że art. 58 k.p.a. określa 4 przesłanki, które muszą zostać spełnione, by z prawnego punktu widzenia możliwe było przywrócenie przez organ uchybionego terminu. Pierwszą przesłanką jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości. Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowany przywróceniem terminu podmiot braku swojej winy. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do złożenia wniosku zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi 7 dni. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której była ustanowiony przywracalny termin np. wniesienie odwołania bądź zażalenia. Powyższe oznacza, że każdy wniosek o przywrócenie terminu, aby był skuteczny musi kumulatywnie spełniać wymienione w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a wszystkie cztery przesłanki.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że brak winy w uchybieniu terminowi powinien być oceniany na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy występuje w przypadku przeszkód natury obiektywnej, niemożliwych do przezwyciężenia osobiście lub przy pomocy innych osób (np. nagła choroba). Przyczyną niezawinionego niedokonania w terminie czynności procesowej mogą być także klęska żywiołowa czy katastrofa. Zasadniczo przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, przywrócenie terminu nie jest możliwe. Wobec powyższego, przywrócenie terminu jest możliwe wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła uniknąć nawet przy dołożeniu największego w danych warunkach wysiłku.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że Wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia.
Zdaniem organ odwoławczego w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadał przesyłkę z decyzją Nr 317/2024 z 9 maja 2024 r. w placówce pocztowej, która została czytelnie zaadresowana do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], D.K., ul. [...] m. [...], [...] Ł.. Z ogólnodostępnego monitoringu przesyłek na stronie Poczty Polskiej wynika, że przesyłka nr [...] z decyzją PINB w Łodzi Nr 317/2024 była dwukrotnie awizowana, po raz pierwszy 13 maja 2024 r., po raz drugi 21 maja 2024 r. Wnioskodawca nie przedstawił w ramach swojego żądania żadnego dowodu na brak takiej awizacji przez operatora pocztowego. Bowiem to właśnie awizo stanowi "informację o próbie doręczenia przesyłki pocztowej". W takim wypadku następuje zwrot przesyłki do nadawcy, ale jednocześnie pojawia się tzw. fikcja doręczenia. Jak wskazuje orzecznictwo sądowo-administracyjne przesyłkę uważa się za doręczoną wraz z upływem 14- dniowego terminu od dnia pierwszej próby doręczenia. Dwukrotne zawiadomienie o przesyłce jest bezwzględną przesłanką prawidłowości doręczenia.
Dodatkowo, w ocenie organu II instancji, wnioskodawca nie poparł w żaden sposób swoich twierdzeń materialnymi dowodami w postaci określonej dokumentacji związanej z reklamacją usługi pocztowej wykonywanej przez Pocztę Polskę S.A., aby udowodnić bądź co najmniej, wysoce uprawdopodobnić przedstawiane okoliczności, a jednocześnie dowieść jak wszystkie te występujące okoliczności dotknęły wnioskodawcę w taki sposób, że uchybił on terminowi do wniesienia środka zaskarżenia bez swojej winy. To bowiem wyłącznie na wnioskodawcy, a nie na organie administracji publicznej spoczywa ciężar dowodowy w takiej sytuacji.
Wnioskodawca w swoim wniosku powołuje się również na inne uchybienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, które miałoby doprowadzić do uchybienia przez niego terminu do złożenia środka zaskarżenia tj. niedoręczenie przesyłki z decyzją PINB w Łodzi Nr 317/2024 z 8 maja 2024 r. wszystkim członkom zarządu Wspólnoty [...] w Ł. tj. oprócz doręczenia jej D.K., P.C.. Według organu odwoławczego nie sposób się jednak z takim postawionym zarzutem zgodzić. Jak zauważył w zbliżonej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi: "Jeśli w sprawie stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa nieruchomości reprezentowana przez zarząd, a wspólnota nie posiada lokalu swej siedziby (podany adres jest adresem nieruchomości), wskazała natomiast adresy zamieszkania członków zarządu, uprawnionych do jej reprezentowania w toczącym się postępowaniu, wówczas organ obowiązany jest dokonywać doręczeń do rąk uprawnionego członka zarządu. Wobec zaś niesprecyzowania przez zarząd adresu, pod który dokonywane być winny doręczenia dla wspólnoty, mogą być one skutecznie kierowane do rąk któregokolwiek z członków zarządu. Jakkolwiek bowiem przepis art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali dla skutecznego reprezentowania zarządu wieloosobowego wymaga współdziałania co najmniej dwóch jego członków, dotyczy to składanych oświadczeń woli w imieniu wspólnoty, nie zaś kierowania do zarządu korespondencji w toku postępowania administracyjnego" (por. wyrok WSA w Łodzi z 23.09.2015 r., II SA/Łd 5[...]/15, LEX nr 1930269.). Zaliczenie wspólnoty mieszkaniowej do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej skutkuje tym, że w postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się takim jednostkom organizacyjnym w sposób określony w art. 45 k.p.a., mianowicie w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Powyższe tezy potwierdził w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazując dodatkowo, że "czym innym jest sposób reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej - do czego wymagane jest, co do zasady, złożenie oświadczenia woli przynajmniej przez dwóch członków kilkuosobowego zarządu (art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali), a czym innym uprawnienie do odbioru pism kierowanych do wspólnoty mieszkaniowej, które to uprawnienie posiada każdy członek zarządu samodzielnie" (por. wyrok NSA z 31.08.2017 r., II OSK 3029/15, LEX nr 2398192).
Reasumując organ II instancji uznał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi Nr 317/2024 z 8 maja 2024 r. nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. bowiem Wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku swojej winy w jego uchybieniu, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ II instancji do uwzględnienia przedłożonego podania.
Na ostateczne postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Ł., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 317/2024 z 8 maja 2024 r. w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki dla przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Wspólnoty kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z reklamacji z 24 czerwca 2024 r. oraz pisma Poczty Polskiej z 3 lipca 2024 r. na fakt, że wystąpił problem z doręczeniem decyzji Wspólnocie i uchybienia przez Wspólnotę terminu do wniesienia odwołania od decyzji bez winy po stronie Wspólnoty. Dokumentów tych Wspólnota nie mogła załączyć do wniosku o przywrócenie terminu z uwagi na to, że reklamacja została złożona dzień po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu, a pismo Poczty Polskiej zostało sporządzone po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Skarżąca wskazała, że w ramach wniosku o przywrócenie terminu Wspólnota wskazała na okoliczności, które spowodowały, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione w terminie. Jednakże z uwagi na krótki czas, w jakim wniosek o przywrócenie terminu i odwołanie od decyzji musiały zostać złożone, Wspólnota nie miała możliwości uzyskać z Poczty Polskiej dokumentu świadczącego o problemie z doręczeniem przesyłki zawierającego decyzję. Jednakże niezwłocznie po tym jak Wspólnota zrobiła kwestie najpilniejsze, czyli przygotowała wniosek o przywrócenie terminu i odwołanie od decyzji, to zajęła się reklamowaniem doręczenia przesyłki zawierającej decyzję. Z tych względów 26 czerwca 2024 r. Wspólnota złożyła reklamację do Poczty Polskiej. Z kolei Poczta Polska odpowiedziała na tę reklamację pismem z 3 lipca 2024 r. Oczywiście Poczta Polska nie przyznała się do winy, ale działania Wspólnoty co najmniej uprawdopodabniają, że nieodebranie przesyłki zawierającej decyzję nie nastąpiło z winy, a tym samym uchybienie terminowi do wniesienia odwołanie od decyzji nastąpiło bez winy Wspólnoty. W szczególności, że jest faktem powszechnie znanym i z którym prawie każdy się zetknął, że Poczta Polska wielokrotnie nie realizuje swoich usług w sposób prawidłowy. Typowe jest to, że listonosze nie doręczają przesyłki, nawet jeżeli ktoś jest w domu, bo często nie wchodzą na piętra w budynkach, w których nie ma wind. Również z zostawianiem awiz bywa różnie. Nie ulega wątpliwości, że Wspólnota nie miała żadnych powodów, żeby nie odbierać przesyłki zawierającej decyzję, a wręcz przeciwnie oczekiwała tej przesyłki, gdyż obawiała się, że po raz kolejny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyda błędną decyzję w sprawie dotyczącej Wspólnoty.
W ocenie skarżącej wszystkie wskazane powyżej fakty oraz załączone do skargi dokumenty świadczą o tym, że zostały spełnione wszelkie przesłanki do przywrócenia Wspólnocie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Do skargi Wspólnota załączyła m.in. reklamację z 24 czerwca 2024 r., uchwałę o wyborze Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz pismo Poczty Polskiej z 3 lipca 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W pierwszym kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych podkreślić należy, że podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.).
Instytucja przywrócenia terminu ma na celu zapewnienie jednostce ochrony przed ujemnymi skutkami niedopełnienia w terminie określonej czynności procesowej. Umożliwia ona podmiotowi, który z przyczyn przez niego niezawinionych nie dotrzymał terminu do dokonania określonej czynności procesowej, skuteczne jej dokonanie. Jednocześnie podkreślić trzeba, że ma ona charakter wyjątkowy ponieważ stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej i pewności obrotu. Warunkiem przywrócenia terminu jest łączne spełnienie czterech przesłanek. Po pierwsze, zainteresowany złożył prośbę (wniosek) o przywrócenie terminu. Po drugie, prośba o przywrócenie terminu została złożona w ustawowym terminie. Po trzecie, uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego podmiotu i brak winy zostanie przez niego uprawdopodobniony. Po czwarte, jednocześnie ze złożeniem prośby o przywrócenie terminu wnioskodawca powinien dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżąca uprawdopodobniła okoliczność, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie dającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Przy ocenie braku winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy, nie jest wobec tego możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można mówić tylko wówczas gdy zainteresowany podmiot nie mógł usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
W niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że w związku z faktem wysyłania przez organ I instancji w toku całego postępowania administracyjnego dotychczasowych przesyłek na adresy wszystkich członków zarządu pozostawała w błędnym przekonaniu, że kolejna decyzja również zostanie wysłana wszystkim członkom zarządu.
W ocenie Sądu wskazana przez skarżącą okoliczność w wystarczającym stopniu uprawdopodabnia brak jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Rację ma bowiem skarżąca, że od organów administracji należy oczekiwać, że podejmowane przez organ czynności procesowe powinny być konsekwentne. W tym miejscu należy podkreślić, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada zaufania do władzy publicznej, określona w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Z kolei z art. 9 k.p.a. wynika zasada informowania stron, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W orzecznictwie podkreśla się, że zasada określona w art. 8 k.p.a., tak jak szereg innych zasad i przepisów szczegółowych kodeksu postępowania administracyjnego ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne, i stoi ona na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1300/19 – orzeczenie dostępne w CBOSA).
Z kolei przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 2[...]/23 – dostępny w CBOSA).
Jak wynika z akt sprawy organ I instancji postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od połowy 2019 roku. W toku całego postępowania organ doręczał korespondencję dwóm członkom zarządu skarżącej. Początkowo G. B. i D.K., a następnie D.K. i P.C. - na skutek zmian w składzie zarządu, o czym organ został zawiadomiony pismem z 7 września 2020 r. (k. 281 akt administracyjnych).
Usprawiedliwione jest w związku z tym twierdzenie skarżącej, że skoro organ doręczał przez kilka lat przesyłki na adresy obu członków zarządu, to nie tylko przyzwyczaił stronę, ale wręcz utrwalił ją w przekonaniu, że taka praktyka jest celowa, a przy tym zgodna z prawem. Innymi słowy skarżąca działała w zaufaniu do organu, że nawet gdyby pojawiły się trudności w doręczeniu przesyłki jednemu członkowi zarządu (np. dłuższa nieobecność w miejscu zamieszkania, brak pozostawienia przez listonosza awiza), to istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że drugi członek zarządu taką przesyłkę odbierze.
W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie tego typu sytuacje były przedmiotem analizy sądów, które z reguły dochodziły do wniosku, że wysyłanie przesyłek na adresy kilku członków zarządu jest nieprawidłowe, gdyż może powodować trudności w obliczeniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Organ II instancji powołał się na pogląd, że czym innym jest reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej przez zarząd, gdzie przy składaniu oświadczeń woli wymagane jest przynajmniej działanie dwóch członków zarządu (co wynika z ustawy o własności lokali), a czym innym jest wykonywanie zwykłych czynności w ramach zarządu, jak na przykład odbiór korespondencji, gdzie wystarczy jak działa tylko jeden członek zarządu. Przy zarządzie wieloosobowym, jeżeli wspólnota mieszkaniowa nie wskaże konkretnego członka zarządu, to organ może sobie dowolnie wybrać, któremu z nich będzie doręczał korespondencję.
Z tym oczywiście należy się zgodzić, ale tylko w sytuacji, kiedy organ konsekwentnie od dnia wszczęcia postępowania doręcza korespondencję jednemu członkowi zarządu. Jeżeli jednak postępowanie toczy się kilka lat, a w jego toku organ wysyłał przesyłki dwóm członkom zarządu równocześnie, to odstąpienie od tej praktyki było możliwe, ale dopiero po uprzednim poinformowaniu strony, że kolejne doręczenia będą dokonywane na adres tylko jednego członka zarządu. Wówczas organ powinien również wezwać skarżącą do wskazania, któremu członkowi zarządu należy doręczać przesyłki.
Innymi słowy w toku postępowania organ nie może, bez informowania strony, samodzielnie zmieniać przyjętych przez siebie i utrwalonych w świadomości uczestników postępowania reguł doręczania korespondencji, bez narażenia się na naruszenie zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a.
Za powyższym stanowiskiem przemawia dodatkowo to, że w myśl art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu przez utrwaloną praktykę należy rozumieć nie tylko końcowe rozstrzygnięcie sprawy, ale również postępowanie organów administracji publicznej przy jej rozstrzyganiu.
Dlatego organ, który bez uprzedniej informacji o zmianie sposobu doręczania korespondencji wysyłał ją na adres tylko jednego członka zarządu, naruszył art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania oraz art. 9 k.p.a. przez naruszenie zasady informowania stron.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarżąca podniosła również, że brak doręczenia jej decyzji organu I instancji Nr 317/2024 z 8 maja 2024 r. wynikał z wadliwego działania Poczty Polskiej S.A. Skarżąca twierdzi bowiem, że nie otrzymała ani pierwszego, ani drugiego awizo, a o decyzji dowiedziała się dopiero 17 czerwca 2024 r. z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu.
W ocenie Sądu również i to twierdzenie zostało przez skarżącą uprawdopodobnione.
W tym miejscu wskazać wypada, że organ II instancji odniósł się wyłącznie do znajdującej się w aktach zwróconej przesyłki i stwierdził, że przesyłka: "została czytelnie zaadresowana do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], D.K., ul. [...] m. [...], [...] Ł.. Z ogólnodostępnego monitoringu przesyłek na stronie Poczty Polskiej wynika, że przesyłka nr [...] z decyzją PINB w Łodzi Nr 317/2024 była dwukrotnie awizowana, po raz pierwszy w dniu 13.05.2024 r., po raz drugi w dniu 21.05.2024 r. a zatem po upływie 14 dni uznana za prawidłowo doręczoną tj. 27.05.2024r. (tzw. fikcja doręczenia). Poniedziałek 27.05.2024 r. nie był dniem ustawowo wolnym do pracy. Przesyłka została następnie zwrócona do nadawcy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w dniu 28.05.2024 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru oraz tzw. tracking przesyłki z decyzją administracyjną.".
Organ odwoławczy pominął jednak kwestię, która w niniejszej sprawie jest dość istotna. Mianowicie organ I instancji do przesyłki poleconej zaadresowanej do członka zarządu skarżącej użył formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych na zasadach ogólnych (tzw. "żółtego blankietu"), a nie formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Sądu ma to doniosłe znaczenie, bowiem wpływa na ocenę, czy faktycznie w takiej sytuacji spełnione zostały przesłanki fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. W tym celu należy wyjaśnić zasady "używania" potwierdzeń nadania przesyłek przez wyznaczonego operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne. Otóż w myśl art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1640 ze zm. ) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez operatora wyznaczonego oraz wydruk potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pobrane samodzielnie z systemu teleinformatycznego operatora wyznaczonego służącego do nadawania rejestrowanych przesyłek pocztowych lub przekazów pocztowych mają moc dokumentów urzędowych. Przez potwierdzenie nadania należy również rozumieć potwierdzenie odbioru.
Zasady wykonywania usług pocztowych, w tym warunki przyjmowania i doręczania przesyłek pocztowych określa natomiast regulamin świadczenia usług pocztowych (art. 21 ust. 2 pkt 3 Prawa pocztowego). Z kolei w § 13 Regulaminu świadczenia usług pocztowych wskazano, że nadawca przesyłki rejestrowanej przed nadaniem wypełnia odpowiedni dla danej usługi formularz nakładu Poczty Polskiej (ust. 1 pkt 1 lit. a)). Natomiast zgodnie z § 13 ust. 4 Regulaminu stosowanie przez nadawcę przesyłki rejestrowanej nadawanej w obrocie krajowym formularza zgodnego z wzorem umieszczonym przez Pocztę Polską na stronie internetowej www.poczta-polska.pl, a także dostępnego we wszystkich placówkach pocztowych nie wymaga zatwierdzenia, o którym mowa w ust. 2.
Na stronie internetowej Poczty Polskiej można z kolei znaleźć szczegółowo określony wzór formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, określający zarówno jego wymogi techniczne, jak i jego formę graficzną. Ważnym elementem na tym potwierdzeniu odbioru jest następujące stwierdzenie: "Doręczenie przesyłki następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.". Z tego wynika, że to już tzw. "zwrotka" informuje adresata, czego przesyłka może dotyczyć, a w szczególności, że jej odbiór może wywołać skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu w postępowaniu administracyjnym. "Zwrotka" nie zawierająca tego stwierdzenia może z kolei wprowadzać adresata w błąd, że jest to przesyłka nieistotna, doręczana poza postępowaniem administracyjnym, której odbiór albo jego odmowa nie może wywoływać negatywnych skutków dla adresata. Trzeba zatem przyjąć, że umieszczenie na zwrotce informacji, o której mowa jest realizacją wspomnianej już wyżej jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli nałożonego na organ administracji publicznej obowiązku informowania stron okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie którym zastosowanie zwrotki doręczenia przesyłki na zasadach ogólnych może skutkować trudnościami, czy wręcz niemożliwością ustalenia, czy operator pocztowy należycie wykonał usługę doręczenia przesyłki pocztowej doręczanej w trybach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a konkretnie czy spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a.
Z powyższego artykułu wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( § 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( § 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( § 4).
Przenosząc powyższe na grunt naszej sprawy stwierdzić należy, że na załączonej do przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji znajdują się wyłącznie podstawowe informacje, takie jak nadawca i adresat oraz rodzaj przesyłki (awers), a także podpis odbiorcy i data odbioru oraz dodatkowe informacje nadawcy przesyłki (rewers). Brak jest natomiast odpowiednich rubryk do wpisania, że przesyłka nie została doręczona, gdzie została pozostawiona, kiedy i gdzie umieszczono zawiadomienie, a także czy dokonano powtórnego zawiadomienia, tak jak ma to miejsce na "urzędowym" formularzu.
W niniejszej sprawie, na odwrocie koperty, widnieje wyłącznie informacja (pieczątka) listonosza o pierwszej próbie doręczenia i miejscu pozostawienia przesyłki. Brak jest adnotacji o miejscu pozostawienia awizo. Brak jest również informacji o próbie ponownego doręczenia przesyłki. Jak z resztą zauważył sam organ II instancji, informacje te wynikają dopiero z ogólnodostępnego monitoringu przesyłek na stronie Poczty Polskiej. Jednak w ocenie Sądu system, o którym mowa ma znaczenie wyłącznie informacyjne i pomocnicze, ale z pewnością nie może być zrównany mocą dowodową z oświadczeniem listonosza na przesyłce firmowanym własnym podpisem. Kwestia ta jest o tyle istotna, że skarżąca podaje w wątpliwość, czy listonosz w ogóle zostawił awizo. Jak twierdzi skarżąca jest to dla niej ważka sprawa, więc wszystkie przesyłki od organu były przez nią odbierane.
W tym miejscu podkreślić należy, że skarżąca zwróciła się z reklamacją do Poczty Polskiej zarzucając, że Poczta Polska nigdy tej korespondencji nie doręczyła. Brak było próby doręczenia pod wskazanym adresem, jak również Wspólnota nie otrzymała ani pierwszego, ani drugiego awizo.
W odpowiedzi na powyższą reklamację Poczta Polska wyjaśniła, że: "W sprawie potwierdzono, że zawiadomienie powtórne zostało terminowo doręczone do skrzynki oddawczej adresata. Informujemy, że czynności związane z podjęciem próby doręczenia przesyłek przez operatora oraz ich awizowanie nie wymagają uwierzytelnienia ich wykonania. W związku z powyższym, brak jest podstaw do stwierdzenia, że awizo nie zostało złożone do oddawczej skrzynki pocztowej.".
I tu właśnie uwidaczniają się konsekwencje braku użycia urzędowego formularza przez PINB, bowiem jak słusznie zauważyła Poczta na zwykłej zwrotce nie ma rubryki, kiedy i gdzie pozostawiono awizo i nie też miejsca na podpis listonosza w celu uwierzytelnienia tej czynności. Zatem rację należy przyznać Poczcie, że w trybie ogólnym doręczania przesyłek nie ma podstaw do stwierdzenia, że usługa została wykonana nienależycie. Gdyby jednak użyto prawidłowej zwrotki, to brak odpowiednich adnotacji z podpisem listonosza stanowiłby podstawę do stwierdzenia, że wykonanie usługi pocztowej było nienależyte.
Warto również dodać, że art. 89 Prawa pocztowego przewiduje, że operator pocztowy jest obowiązany do wypłaty odszkodowania w zakresie nienależytego wykonania usługi doręczenia przesyłek pocztowych doręczanych w trybach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego polegającego na nieprawidłowym wypełnieniu przez operatora pocztowego dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej przez adresata jeżeli uniemożliwia to stwierdzenie prawidłowości doręczenia przesyłki lub zwróceniu przesyłki rejestrowanej niezgodnie z terminem lub z uwagi na nieprawidłowo wskazany powód. Skoro jednak użyto nieprawidłowego potwierdzenia odbioru, to również Poczta nie mogła zakładać, że jest to przesyłka w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie wątpliwe jest, czy byłyby podstawy do żądania od niej odszkodowania za nienależyte wykonanie usługi pocztowej.
Mając powyższe na uwadze nie można odmówić skarżącej wiarygodności jej twierdzeniom, że nie otrzymała żadnego zawiadomienia o próbie doręczenia jej decyzji organu I instancji, skoro użyte przez organ potwierdzenie odbioru nie zawierało wymaganych prawem odpowiednich rubryk przedstawiający tok poszczególnych czynności dokonywanych przez doręczyciela.
Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca w sposób wystarczający uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania wywołane zostało wadliwym działaniem organu I instancji, co wprowadziło skarżącą w błąd w zakresie utrwalonej praktyki doręczania przeznaczonej dla niej korespondencji. Z kolei brak użycia odpowiedniego formularza odbioru przesyłki de facto pozbawił skarżącą możliwości wykazania nienależytego wykonania usługi pocztowej przez operatora. Uchybienie terminu należy w związku z tym ocenić jako niezawinione, a więc skarżąca spełniła przesłanki przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
dc