II SA/Bk 654/22

II SA/Bk 654/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust.. 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi C. E. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej C. E. Sp. z o.o. w T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. C. E. Spółka z o.o. z siedzibą w T. (dalej Spółka), reprezentowana przez A. Q., wystąpiła do Wójta Gminy G. o ustalenie warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie max. 15 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy 15 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Ł., gmina G..
Wójt Gminy G. po rozpatrzeniu wniosku spółki decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację w/w zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p."), tj. nie posiada tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Powtórzył ustalenia analizy co do niespełnienia przez inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w obszarze objętym analizą występuje zabudowa zagrodowa oraz tereny użytkowane rolniczo, w związku z tym nie występuje możliwość wykazania kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy. Organ nie dopuścił możliwości zastosowania odstępstwa od stosowania zasady dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. a dotyczącego instalacji odnawianego źródła energii (powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2021 r. w sprawie II SA/Bk 146/21 i wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. w sprawie II OSK 3705/19). W jego ocenie, odstępstwo to dotyczy podmiotów będących odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Organ wskazał, że w przywołanym orzecznictwie zwraca się uwagę, iż przy interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić pozostałe przepisy u.p.z.p. określające kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p). Zgodnie z ich wykładnią, lokalizacja instalacji ustalana jest obligatoryjnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a fakultatywnie w planie miejscowym, a zabudowa terenu urządzeniami o mocy powyżej 500 kW realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może odbywać się wyłącznie na terenach przeznaczonych na to w studium.
Z decyzją Wójta Gminy G. nie zgodziła się Spółka i w dniu 30 czerwca 2022 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.
W odwołaniu zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z:
1) naruszeniem przepisów prawa procesowego tj.:
a) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postepowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
b) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności wydanie decyzji z naruszeniem niżej wskazanych przepisów prawa materialnego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.'') poprzez błędną wykładnię polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego tych urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;
b) art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, ze stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo ze przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą, stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
c) art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystając z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;
d) art. 1 u.p.z.p. i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ogólnie sformułowane zasady dotyczące ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju mogą stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez ustalenie na rzecz C. E. sp. z o.o. warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustaliło, że wobec nieobowiązywania na terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji niestanowiącej inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p). SKO zaznaczyło możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy po łącznym spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczącego instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm., dalej jako "U.o.z.e."), dla których to przedsięwzięć nie stosuje się warunków z pkt 1 i 2, tj. zasady dobrego sąsiedztwa i zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium, planowana przez Spółkę budowa max 15 farm fotowoltaicznych stanowi o tym, że są to instalacje odnawialnego źródła energii elektrycznej w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., nie zaś urządzenia infrastruktury technicznej.
Kolegium przychyliło się do stanowiska organu pierwszej instancji, uwzględniającego wypracowane – w jego ocenie - w ostatnich latach stanowisko sądów administracyjnych, stwierdzając że dokonywanie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Należy bowiem odwołać się do wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie tego przepisu powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. SKO z treści tych ostatnio wskazanych przepisów wyprowadziło wniosek, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy. Wówczas jednak wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
SKO zwróciło także uwagę, że urządzenia wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu, a więc pełnią rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej. Wyjątek odstępujący od zasady dobrego sąsiedztwa nie powinien zaś naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 794/16, w którym wskazano, posiłkując się brzemieniem § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., którego treść odpowiada obecnie obowiązującemu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenów z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.
Dlatego też Kolegium przyjęło, że ta inwestycja powinna spełniać wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym konieczna jest kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, realizowanej w obszarze analizowanym, jak i skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną. Natomiast analiza dokonana przez organ I instancji wykazała, że na przedmiotowym terenie znajduje się zabudowa zagrodowa oraz tereny użytkowane rolniczo.
W konsekwencji, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał rozróżnienia koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji, w następstwie czego prawidłowo wyłożył i zastosował przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p., jak też w związku z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Skutkowało to tym, że dokonano weryfikacji w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła do sądu administracyjnego C. E. sp. z o.o. w T. Zarzuciła jej naruszenie:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego;
b. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
c. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 "u.p.z.p.", przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;
b. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, ze stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, ze przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów Spółka powtórzyła argumentację sformułowaną w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż doszło do naruszenia przepisów procesowych (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy.
Trafny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu.
Organy obydwu instancji stoją na stanowisku, że interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowa, a przepis ten powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w tym także normujących kwestie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej obecnie 500 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Spółka zwróciła się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wyjątek od zasady z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano w ust. 3 tego przepisu: "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e."
Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e., odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie max 15 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy 15MW na działkach inwestycyjnych nr [...]. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, a dokładnie z energii słonecznej. Nie ulega więc wątpliwości, że zamierzona inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii.
Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od ich mocy. Także w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca nie dokonał rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii, które umożliwiają odstępstwo od warunków z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO i organu pierwszej instancji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki z 22 grudnia 2020 r., II SA/Ol 547/20 oraz z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21). Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie na nim analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Nie było również konieczne formułowanie wobec inwestycji warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wyklucza to jednoznaczne brzmienie ww. przepisów oraz kwalifikacja wnioskowanej instalacji jako instalacji odnawialnego źródła energii.
Odnosząc się do argumentacji organów przyznać trzeba, że dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w spornej w sprawie niniejszej kwestii formułowało poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy (np. wyrok tutejszego sądu w sprawie II SA/Bk 146/21). Nie doczekało się ono jednak kontynuacji, o czym świadczy chociażby wyrok NSA z 12 października 2022 r. w sprawie II OSK 1482/21 uchylający ww. wyrok w sprawie II SA/Bk 146/21.
W tej kwestii wskazać trzeba, że za nieusprawiedliwione uznać wypada przede wszystkim dokonywanie wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Jak wynika z powyższego, przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, co jest procedurą zupełnie odmienną od ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza różnica między tymi trybami polega na tym, że choć obydwa są uregulowane w tej samej ustawie, to jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. W tych okolicznościach, jak wskazał NSA w wyroku z 29 czerwca 2022 r. w sprawie II OSK 1276/21, dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Brak jest bowiem ich systemowego powiązania.
Już powyższa argumentacja jest zatem wystarczająca do stwierdzenia, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a.
Wnioski te potwierdza również lektura motywów zmian legislacyjnych, które doprowadziły do nadania przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. aktualnego brzmienia. Nastąpiło to na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej jako: "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 sierpnia 2019 r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika ustalenie, że dotyczą one instalacji odnawialnego źródła energii wyłącznie o określonej mocy (wcześniej do 100 kW, czy obecnie do 500 kW od 30 października 2021 r.). Efektem powyższej nowelizacji było więc, w ocenie sądu, jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji (por. wyrok z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22).
Sąd podziela także argumentację sformułowaną przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 1097/21 (podzielaną obecnie przez większość sądów administracyjnych pierwszej instancji, np. wyrok w sprawie II SA/Bd 159/21), że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, iż zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to poza zakresem tych uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.).
Także przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy większej niż 500 kW (wcześniej 100 kW). Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy odnoście tego rodzaju inwestycji, zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił.
Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalszy zapis tego uzasadnienia projektu, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków, powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r., a także zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia też realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
Także ustawodawca, w tym samym uzasadnieniu projektu ustawy, wyjaśnił, iż "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie kwalifikowania instalacji o.z.e. jako urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok w sprawie IV SA/Po 96/22).
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty sąd stwierdził, że organy obydwu instancji błędnie uzależniły zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Uchybiły zatem przepisom art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zatem ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej Spółki (odpowiadających wysokości uiszczonego wpisu sądowego - 500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.