II SA/Łd 861/21

II SA/Łd 861/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2318/22 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 94 zdanie 1 , art. 31 ust. 3 , art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. J. i M. J. na uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 30 października 2019 r. nr X/73/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz, wieś [...] oddala skargę. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 861/21
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. J. oraz M. J. na uchwałę Rady Gminy C. z 30 października 2019 r. (Nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. wieś C. w częściach obejmujących postanowienia rozdziału 2 § 6 pkt 2 lit. a) i § 11 pkt 2) i 3) oraz rozdziału 3 zdanie 7 pkt 2 lit d i zdanie 10 pkt 2 lit. c).
Wskazanej wyżej uchwale w zaskarżonym zakresie strona zarzuciła, iż naruszono konstytucyjną zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego w granicach ustawowego upoważnienia, wyrażonej w art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji z naruszono art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], który określa granice ustawowego upoważnienia do stanowienia planów miejscowych.
Ponadto ww. postanowieniom planu miejscowego wsi C. zarzucono naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim postanowienia te naruszają wywodzoną z powyższego przepisu Konstytucji RP zasadę proporcjonalności.
Dodatkowo całemu rozdziałowi 3 zaskarżonej uchwały zarzucono, iż został on zredagowany z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 55 i w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w zakresie, w jakim z przepisu tego wywodzona jest konstytucyjna zasada przyzwoitej legislacji.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanych wyżej częściach, albowiem bez nich uchwała ta może pozostawać w obrocie prawnym; rozpatrzenie niniejszej skargi na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że swój interes prawny wywodzą z okoliczność, iż zaskarżony plan miejscowy objął nieruchomość stanowiącą ich własność, w tym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], a jednocześnie w istotny i nieuzasadniony sposób narusza ich uprawnienia właścicielskie.
Skarżący podnieśli, iż przy obecnej treści planu miejscowego wsi C.:
1) część nieruchomości skarżących, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] znalazła się na obszarze oznaczonym w planie wsi C. symbolem [...], na której mocą § 11 pkt 2 i 3 planu miejscowego wsi C. Rada Gminy C. wprowadziła ograniczenie, mocą którego możliwe jest prowadzenie na tym gruncie produkcji zwierzęcej w zakresie chowu i hodowli zwierząt w liczbie do 40 DJP;
2) części nieruchomości skarżących, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] znalazła się na obszarze oznaczonym w planie wsi C. symbolem [...], na której mocą zdania 7 pkt 2 lit. d) zaskarżonej uchwały Rada Gminy C. wprowadziła ograniczenie, mocą którego możliwe jest prowadzenie na nim produkcji zwierzęcej w zakresie chowu i hodowli zwierząt w liczbie do 210 DJP;
3) części nieruchomości skarżących, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] znalazła się na obszarze oznaczonym w planie wsi C. symbolem [...], na której mocą § 11 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy C. wprowadziła ograniczenie, mocą którego możliwe jest prowadzenie na tym obszarze produkcji zwierzęcej w zakresie chowu i hodowli zwierząt w liczbie do 40 DJP;
4) części nieruchomości skarżących, stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] znalazła się na obszarze oznaczonym w planie wsi C. oznaczonym symbolem [...], na której mocą zdania 10 pkt 2 lit. c) zaskarżonej uchwały Rada Gminy C. wprowadziła ograniczenie, mocą którego możliwe jest prowadzenie na nim produkcji zwierzęcej w zakresie chowu i hodowli zwierząt w liczbie do 160 DJP;
5) pozostałe działki stanowiące własność skarżących, objęte zostały wynikającym z § 6 pkt 2 lit a) planu ograniczeniem w zakresie prowadzenia produkcji zwierzęcej do 20 DJP.
Poprzez powyższe postanowienia planu – zdaniem skarżących - przysługujące im prawo własności nieruchomości doznało daleko idących, a przy tym nie mających usprawiedliwienia w przepisach obowiązującego prawa ograniczeń.
Uzasadniając poczynione zarzuty i powołując się na art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazali, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, zaś ustawodawca szczegółowo doprecyzował granice ustawowego upoważnienia jako zamknięte katalogi spraw obowiązkowo albo fakultatywnie objętych planem miejscowym.
Zdaniem skarżących użyta w zaskarżonej uchwale umowna jednostka przeliczeniowa DJP nie dotyczy żadnego z obligatoryjnych elementów, jakie w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przewidziane jako obligatoryjne elementy treści planów miejscowych. Ponadto problematyka związana z umowną jednostką przeliczeniową DJP nie dotyczy także żadnego spośród fakultatywnych elementów treści planów miejscowych, wymienionych w art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie skarżący stwierdzili, że posłużenie się przez Radę Gminy C. w zaskarżonym akcie umowną jednostką przeliczeniową DJP było niedozwolone ze względu na to, że posłużenie się tą umowną jednostką nie zostało przewidziane przez ustawodawcę i tym samym skutkowało wykroczeniem przez Radę Gminy C. poza granice ustawowego upoważnienia do stanowienia planów miejscowych.
Skarżący przyznali, że jakkolwiek Radzie Gminy C. przysługiwało - na mocy art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podczas uchwalania kwestionowanego planu oraz przysługuje także obecnie tzw. "władztwo planistyczne’’, to jednak wyposażenie przez ustawodawcę rad gmin w owo władztwo nie oznacza, że władztwem tym rady gmin mogą posługiwać się w sposób dowolny.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący podnieśli, że posłużenie się przez Radę Gminy C. parametrem w postaci "DJP" przeczy zasadzie proporcjonalności, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określając przeznaczenie szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w zagospodarowaniu i w użytkowaniu terenów na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 powoływanej ustawy rady gmin nie zostały upoważnione do określania limitów DJP. W ocenie strony powyższa umowna jednostka przeliczeniowa, jaką jest DJP, stanowi wprawdzie środek ingerencji w prawo własności nieruchomości producentów żywności, jednak nie stanowi ona środka ingerencji ani adekwatnego, ani koniecznego ani przewidzianego przez ustawodawcę dla realizacji celów określonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona zaakcentowała, że dla realizacji celów określonych w tym przepisie, środkami właściwymi, niezbędnymi i przewidzianymi przez ustawodawcę są w pierwszej kolejności środki ingerencji w prawo własności nieruchomości określone w art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem strony wprowadzenie do planu miejscowego wsi C. postanowień dotyczących maksymalnych limitów DJP nie ma umocowania w żadnym z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa umowna jednostka przeliczeniowa dotyczy bowiem ograniczeń w użytkowaniu, jednakże nie terenów, którymi są -w świetle art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - jedynie części powierzchni ziemskiej, lecz - co najwyżej - wnętrz budynków inwentarskich, które nie są i nie mogą być nieruchomościami w obecnym stanie prawnym, a przez to nie mogą być traktowane jako tereny.
Ponadto w ocenie skarżących posługiwanie się DJP - jako środek ingerencji w prawo własności nieruchomości - może mieć na celu tzw. dobrostan zwierząt, a nie ład przestrzenny, czy inne wartości wysoko cenione, wymienione w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posłużenie się tym środkiem ingerencji w prawo własności nieruchomości jawi się jako przejaw użycia prawa niezgodnie z jego przeznaczeniem. To zaś nie może zostać ocenione inaczej, jak tylko nadużycie prawa, co oznacza użycie kompetencji władczej w innym celu, niż cel dla którego została ona przyznana.
W opinii skarżących w nieadekwatności, a tym samym o nieproporcjonalności środka ingerencji zastosowanego w stosunku do uprawnień właścicielskich względem nieruchomości, świadczy w szczególności ta okoliczność, że w rozdziale 3, zdanie 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały, dla terenów o symbolu [...] określono przeznaczenie, jako zabudowy rolniczej produkcji zwierzęcej. Następnie w pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały postanowiono, że: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki może wynieść: do 50%, zaś w tym samym punkcie 2, pod lit. c) zaskarżonej uchwały postanowiono, że wskaźnik intensywności zabudowy na działce budowlanej (którą ma stanowić cały teren oznaczony symbolem [...]), przy uwzględnieniu parametru "DJP" może wynieść nie 50%, lecz zaledwie od 0,1 do 0,5% powierzchni tej nieruchomości. Z punktu widzenia skarżących powyższe oznacza, że Rada Gminy C. z jednej strony przyzwoliła skarżącym na budowę obiektów służących prowadzeniu rolniczej produkcji zwierzęcej w budynkach inwentarskich o bardzo dużych gabarytach, zaś z drugiej strony, postanowieniem tego samego zdania 7 pkt 2 lit. d) ograniczyła ich uprawnienia właścicielskie w zakresie możliwości użytkowania budynków wzniesionych na wspomnianym terenie, limitując chow lub hodowlę zwierząt w budynkach inwentarskich na tym terenie do [...]. W praktyce oznacza to, że pomimo przyzwolenia na budowę budynków służących do rolniczej produkcji zwierzęcej, które zająć mogą nawet 50% powierzchni działki, a więc całego terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem [...], w budynkach tych możliwe byłoby wykorzystanie jedynie ok. 10% powierzchni na prowadzenie działalności zgodnej z przeznaczeniem tego terenu oraz budynków na nim wzniesionych. Takie rozwiązanie, niezależnie od jego wadliwości wcześniej wskazanych, jawi się jako nieproporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, a nadto naruszające wymogi adekwatności środka ingerencji w uprawnienia właścicielskie strony w relacji do celu, którego realizacji ograniczenie to miałoby służyć. Skarżący zauważyli, że skoro Rada Gminy C. nie dostrzegła żadnych przeciwwskazań, by na ww. terenach mogły powstać budynki służące rolniczej produkcji, które mogą zajmować nawet połowę powierzchni terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem [...] z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności nie może nie budzić sprzeciwu, że jednocześnie zdecydowała ona, iż w budynkach tych będzie można prowadzić rolniczą produkcję zwierzęcą z wykorzystaniem jedynie ok. 10 % powierzchni tych budynków.
Tożsame zarzuty skarżący podnieśli w odniesieniu do zamieszczonego w rozdziale 3 zdania 10 zaskarżonej uchwały. W zdaniu tym teren oznaczony symbolem [...] przeznaczono również pod zabudowę rolniczej produkcji zwierzęcej (zdanie 10 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Postanowiono, że teren ten może zostać zabudowany w 50% (zdanie 10 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały) oraz określono dla tego terenu wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie od 0,1 do 0,5 (zdanie 10 pkt 2 lit. b), ale jednocześnie postanowiono, że na tym terenie, traktowanym jako jedna działka budowlana, w całości stanowiąca własność skarżących można prowadzić chow lub hodowlę zwierząt w liczbie do 160 DJP. Powyższe oznacza, że możliwe byłoby prowadzenie działalności rolniczej w zakresie produkcji zwierzęcej, z wykorzystaniem jedynie ok. 7% powierzchni budynków wzniesionych w tym celu zgodnie z postanowieniami zaskarżonego planu. A przecież dla ładu przestrzennego oraz innych wartości wysoko cenionych, wymienionych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest istotne, co dzieje się wewnątrz budynków, na realizację których dany plan miejscowy pozwala, lecz jakie gabaryty, a zwłaszcza wysokość, szerokość oraz proporcje względem wielkości działek budowlanych, budynki te mogą mieć.
Zdaniem skarżących w jeszcze większym stopniu obrazę konstytucyjnej zasady proporcjonalności stanowią te postanowienia zaskarżonej uchwały, które limitują prowadzenie produkcji zwierzęcej do 40 DJP, o czym stanowią postanowienia § 11 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały, a nawet do 20 DJP, o czym mowa w § 6 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały, a które obejmują większość działek wchodzących nieruchomości stanowiących własność skarżących.
Dodatkowo skarżący podnieśli, że kwestionowane przez nich postanowienia planu nie spełniają kryterium zasadności wprowadzenia w drodze planu miejscowego określonych ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania oraz użytkowania konkretnych terenów objętych planem miejscowym, bowiem zabrakło dla tych ograniczeń uzasadnienia oraz wykazania dowodowego.
Argumentując zarzut niezgodności rozdziału 3 zaskarżonej uchwały z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisu tego wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji, w związku z § 54 i 55 i w zw. z art 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej skarżący wskazali, że cały rozdział trzeci zaskarżonego planu, obejmujący 14 zdań złożonych, podzielonych na punkty i litery, nie został podzielony na paragrafy. Tymczasem, zgodnie z treścią § 124 ust. 1 w zw. z art. 143 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf, oznaczany symbolem "§". W odniesieniu do rozdziału trzeciego zaskarżonego aktu zasada ta doznała obrazy. Konsekwencją tego jest trudność w precyzyjnym wskazaniu kwestionowanego na drodze sądowo-administracyjnej fragmentu tego aktu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o oddalenie skargi w całości, rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym z przeprowadzeniem rozprawy, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ podniósł zarzut braku legitymacji biernej procesowej po stronie Rady Gminy C., wskazując, że w skardze ani razu profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej nie odniósł się do faktu, iż organem wykonawczym Gminy C., a więc organem mającym legitymację bierną procesową, jest Wójt Gminy C.. Ponadto w samej komparycji skargi jako organ wezwany do wzięcia udziału w postępowaniu jest wskazana Rada Gminy C., nie zaś Wójt Gminy C.. Organ uchwałodawczy jest jedynie organem, który wydał akt prawa miejscowego stanowiący przedmiot niniejszej skargi. Z uwagi na powyższe organ podniósł, iż skarga nie odpowiada warunkom formalnym i jako taka powinna być odrzucona.
Niezależnie od powyższego, ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów przedstawionych w skardze, organ podkreślił, że z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. W świetle powyższego przepisu to do zadań własnych gminy należy tzw. władztwo planistyczne. Organy planistyczne muszą przy tworzeniu aktów prawa miejscowego wyważyć rożne wartości chronione konstytucyjnie (prawo własności, ochrona środowiska, ochrona przyrody) oraz uwzględniać interes publiczny (dobro wspólne). Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Organ podkreślił, iż przystępując do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie uchwalając ten plan dla obszarów w obrębie geodezyjnym miejscowości C., wzięto pod uwagę interes publiczny mieszkańców (dobro wspólne). Tereny objęte planem w znacznej części przewidziane zostały pod tereny zabudowy zagrodowej, oznaczone na rysunku planu symbolem RM. Dlatego też konieczne było ograniczenie na powyższych terenach możliwości chowu lub hodowli dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Brak powyższych regulacji, skutkujący nielimitowanym zwiększeniem liczby chowu lub hodowli dużych jednostek przeliczeniowych, skutkowałby uciążliwościami dla okolicznych mieszkańców, jak i dla osób, które zamierzają w przyszłości osiedlić się na tych terenach.
Zdaniem organu w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym w toku kontroli aktów planistycznych przyjmuje się, że choć przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie mogą stanowić bezpośredniej podstawy do wprowadzania pewnych ograniczeń w planie, to jednak przepisy te mogą posłużyć organowi przy określaniu szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczania w ich użytkowaniu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto organ podkreślił, że dyspozycja art. 72 ust. 1 i 2 tej ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wskazuje, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Ponadto przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przepisy te korespondują z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m. in. wymagania ochrony środowiska.
W ocenie organu należy odwołać się także do naczelnych zasad planowania przestrzennego - zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego i znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka. Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji tych zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości albo wręcz niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W przypadku chowu zwierząt problemem pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych.
Organ zauważył, że w warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (Prawo ochrony środowiska art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Chow zwierząt przekraczający wskaźnik 40 DJP jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 Rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oczywiście samo w sobie nie jest podstawą materialno-prawną określenia górnej granicy wielkości produkcji hodowlanej, ale musi być brane pod uwagę przez organ uchwałodawczy w sytuacji protestów okolicznych właścicieli terenów o zabudowie mieszkaniowej wielo- i jednorodzinnej, jaka dominuje w rejonie działek należących do skarżących, gdzie mieszkańcy domagali się wręcz likwidacji hodowli.
Z postanowień § 3 cytowanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że chow lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103 w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP wskazują na obowiązek rozmieszczenia terenów przeznaczonych do realizacji obiektów produkcji zwierzęcej planem miejscowym w odpowiednich odległościach od terenów mieszkaniowo-usługowych.
Zdaniem organu dokonane ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą wpływać na swobodę korzystania z rzeczy przez osoby posiadające do niej tytuł prawny, ograniczając ją poprzez przeznaczenie danej nieruchomości na ściśle określony cel, do których to ograniczeń uprawniona jest ustawowo rada gminy. Wobec powyższego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP.
Trudno również, zdaniem organu, podzielić pogląd, że Rada Gminy C. naruszyła przepis art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP, skoro ustawodawca dopuścił naruszenie prawa własności, jeżeli ograniczenia te wynikają z mocy ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Nie można tym samym podzielić poglądu, że ingerencja w prawo własności była nieuprawniona czy merytorycznie nieuzasadniona, a Rada Gminy C. działała wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa w tym zakresie i przekroczyła ustawowe granice.
Podkreślenia – zdaniem organu - wymaga fakt, iż zaskarżony projekt planu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze był wyłożony do publicznego wglądu od 27 czerwca 2019 r. do 29 lipca 2019 r. w siedzibie Urzędu Gminy w C. Wszystkie uwagi złożone w ustawowym terminie zostały rozpatrzone.
W ocenie organu, Rada Gminy C. miała nie tylko prawo, ale i wręcz obowiązek uszczegółowić zapisy studium, co uczyniła zakazując prowadzania na terenach objętych planem chowu i hodowli zwierząt w liczbie większej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).
Odnosząc się do naruszenia konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, organ zauważył, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określające te zasady do aktów prawa miejscowego, stosowane są jedynie odpowiednio. Zasady te nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składający się z dwóch części: tekstowej i graficznej. Oznacza to, że nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania. W kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą Zasad techniki prawodawczej trzeba mieć na uwadze, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Uchybienie zasadom techniki prawodawczej jest kwalifikowane, jako istotne naruszenie prawa jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstymcji) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.
Odnosząc się do zarzutu nieadekwatności, a tym samym o nieproporcjonalności środka ingerencji zastosowanego w stosunku do uprawnień właścicielskich skarżącego organ podniósł, że z przywołanego postanowienia w rozdziale 3 § 15 ust. 13 pkt 2 lit b i c dla terenu o symbolu [...], skarżący wyciągnęli błędne wnioski. Organ wyjaśnił, że wskaźnik intensywności zabudowy nie jest wielkością procentową a liczbą niemianowaną, zgodnie z definicją zawartą w art. 14 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wskazano, że powierzchnia zabudowy wszystkich budynków (nie tylko produkcji zwierzęcej do chowu lub hodowli zwierząt w liczbie do 210 DJP ale i magazynowych, socjalnych itp. związanych z produkcją) może być realizowana na powierzchni 50% powierzchni działki), zaś wskaźnik intensywności zabudowy na działce budowlanej pozwala zrealizować obiekty maksymalnie na powierzchni również 5000 m² pod warunkiem, że posiadają 1 kondygnację, przy niektórych budynkach o 2 lub więcej kondygnacji, powierzchnia ta ulega zmniejszeniu o sumę powierzchni tych kondygnacji, zatem powyższe wskaźniki nie ograniczają wielkości dopuszczalnego chowu lub hodowli zwierząt w liczbie do 210 DJP. Podobnie wyjaśnienie dotyczy terenu o symbolu [...].
Organ nadmienił, że teren o symbolu [...] położony jest stycznie do terenów mieszkaniowych o symbolu [...] i z uwagi na to sąsiedztwo, dopuszczono planem wskaźnik 160 DJP - w myśl przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Również zdaniem organu bezspornym jest, że skarżona uchwała ma charakter prewencyjny, celem zapobiegnięcia uciążliwości dla ludności mieszkającej w bezpośrednim sąsiedztwie i okolicy obszaru planu. Organ wyjaśnił, że plan miejscowy uchwały, który został przyjęty przed Radę Gminy C., podejmując skarżoną uchwałę brał pod uwagę wszystkie okoliczności, które zostały wskazane w art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem wskazać, iż prawo własności i powiązane z nim uprawnienia są chronione na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jest to zagwarantowane konstytucyjnie i ustawowo. Niemniej jednak skarżący nie biorą pod uwagę okoliczności, że pomimo szczególnej ochrony prawa własności nie jest prawem absolutnym i bezwzględnym w polskim systemie prawnym. Należy wskazać, iż prawo własności, zgodnie z przytoczonym wyżej art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest jedynym czynnikiem, który przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego winien być brany pod uwagę. Istotnymi w tej kwestii są m.in. wymagania ochrony środowiska szeroko pojętego, w tym środowiska zamieszkania; gospodarowanie wodami, ochrona gruntów rolnych i leśnych; potrzeby interesu publicznego; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Organ stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zasada proporcjonalności została zachowana, gdyż organ uchwałodawczy brał pod uwagę nie tylko kwestie związane z prawem własności, ale także wszelkie inne czynniki, które przemawiały za przyjętymi w skarżonym planie rozwiązaniami. Podkreślić należy, że sam fakt, iż postanowienia danego aktu prawa miejscowego nie są zgodne z wolą właścicieli nieruchomości, sam w sobie nie może stanowić przesłanki do uznania go za sprzecznym z prawem i podjętym z naruszeniem ich praw. Zauważyć należy, iż miejscowy plan jest specyficznym aktem prawa miejscowego, gdyż ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Ponadto organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo, a nawet obowiązek wprowadzenia określonych nakazów i zakazów, jak również do określenia warunków, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego, zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę organu gminy istotne jest, że skarga taka złożona została na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022, poz. 559 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć niewątpliwie do uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.
Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również należy, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co nastąpiło pismem z 22 lutego 2021 r. skierowanym do Rady Gminy C., w którym to piśmie skarżący wprost wskazali na fakt naruszania jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, żądając zaniechania takowego.
W dalszej części Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która wywodzi to z faktu bycia właścicielem działek zlokalizowanych na terenie Gminy C., a co do których to działek w zaskarżonym palnie miejscowym wprowadzono ograniczenia wielkości hodowli na przyszłość.
W tym kontekście wskazać należy, że dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W niniejszej sprawie niewątpliwie takie ograniczające postanowienia w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera, a to ze względu na podjęte starania skarżącego o budowę fermy drobiu.
Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z 16 listopada 2009 r., II OSK 1249/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego).
Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd w pierwszym rzędzie uznał za konieczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, sprowadzających się do przekroczenia przez Radę jej władztwa planistycznego zawartego w przepisie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie wielkości produkcji hodowlanej.
Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c., który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.
W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z 11 maja 1999 r., K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, powoływanym także przez skarżącego w ramach zarzutów i uzasadniania skargi, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09).
Jedną z ustaw mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości jest ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], przyznająca organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia zwanego doktrynalnie władztwem planistycznym) nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa, wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (patrz art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest zatem przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.
Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej zasady proporcjonalności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2008 r., II SA/Bk 42/08, wyrok WSA w Gliwicach z 16 lipca 2008 r., II SA/Gl 178/08).
W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28).
W związku z zarzutami skargi odnoszącymi się do ograniczenia wielkości produkcji hodowlanej, należy zatem wskazać na art. 22 Konstytucji RP, według którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej w Polsce jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ochrona środowiska w świetle art. 5 Konstytucji RP niewątpliwie stanowi realizację ważnego interesu publicznego. Przywołany wcześniej przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP także powołuje się na potrzebę ochrony środowiska mogącą być przesłanką ograniczenia korzystania z konstytucyjnych praw i wolności.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ww. ustawy). Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony – i na to należy zwrócić uwagę - z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. w tym względzie m.in. wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2011 r., II SA/Łd 698/11). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
W tym kontekście Sąd nie podziela zarzutu skargi, że skarżona uchwała treścią rozdziału 2 § 6 pkt 2 lit. a i § 11 pkt 2 i 3 oraz rozdziału 3 zd. 7 okt 2 lit. d i zd. 10 pkt 2 lit. c narusza przepis art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rozpoznając niniejszą sprawę, w szczególności kwestię wprowadzonych nakazów i zakazów zwrócić należy uwagę na ustawę z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), a przede wszystkim na art. 72 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.
Ponadto przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przepisy te korespondują z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ochrony środowiska.
Zgodzić należy się z poglądem przyjmowanym w literaturze, iż jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Jak wspomniano wyżej, normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka (stąd regulacje o charakterze administracyjnoprawnym). Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości dla zdrowia ludzi.
W przypadku chowu zwierząt problemem nieodmiennie pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (Prawo ochrony środowiska art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Podkreślić także należy, że chów zwierząt przekraczający wskaźnik 60 DJP (Duże Jednostki Przeliczeniowe) jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (patrz: § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz. U. Nr 213, poz. 1397), co oczywiście samo w sobie nie jest podstawą materialnoprawną określenia górnej granicy wielkości produkcji hodowlanej, ale musi być brane pod uwagę przez organ uchwałodawczy, w szczególności w sytuacji protestów okolicznych właścicieli terenów, a z takimi mieliśmy do czynienia w niniejszym przypadku.
Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 27 marca 2019 r., IV SA/Wa 3037/18, iż przedsięwzięcia tego rodzaju jak planowana inwestycja skarżącego co do zasady charakteryzują się bardzo wysokim stopniem negatywnego oddziaływania na środowisko. Tym samym zasadność ustanowienia zakazu określonego w planie miejscowym została wykazana przez Gminę w sposób dostateczny. W ocenie Sądu uznać należy że przysługujące Gminie władztwo planistyczne pozwala na wykluczenie na terenie objętym planem możliwości realizacji inwestycji, które - tak jak w przypadku intensywnej hodowli zwierząt - wiążą się ze wskazywana uciążliwością odorową. W szczególności, że dotychczas w Polsce nie uchwalono aktu prawnego regulującego bezpośrednio zagadnienie zapobiegania uciążliwościom odorowym. Brak również przepisów unijnych regulujących tę problematykę. Uciążliwościom odorowym w Polsce zapobiega się zatem jedynie w sposób pośredni w oparciu o regulacje prawne, jakie są stosowane na poszczególnych etapach inwestycji dotyczących instalacji emitującej odory, czyli jej planowania, oceny oddziaływania na środowisko, budowy oraz funkcjonowania. Stąd przyjmuje się, że jednym z podstawowych instrumentów prawnych służących rozwiązaniu konfliktów lokalnych powstających na tym tle powinien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Stanowisko takie nie tylko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z 25 czerwca 2018 r., II OSK 3192/17, z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, z 6 września 2017 r., II OSK 950/17, z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13), ale i w piśmiennictwie prawniczym (por. Grzegorz Rząsa, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi - wybrane zagadnienia, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1 (82)/2019). W przywołanym opracowaniu czytamy, że w aktualnym stanie prawnym brak jest regulacji rangi ustawy lub rozporządzenia, które expressis verbis odnosiły się do kwestii możliwości wprowadzania do planów miejscowych postanowień ograniczających uciążliwości odorowe. Prawodawca lokalny może osiągnąć ten cel przede wszystkim przez takie określenie przeznaczenia określonych terenów, które z istoty wyklucza lokalizację instalacji emitujących odory lub prowadzenie działalności skutkującej powstawaniem uciążliwości odorowych. Obligatoryjnym i podstawowym elementem każdego planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia terenu. Ponadto w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Przeciwdziałanie uciążliwościom odorowym mieści się zatem w ramach wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu przestrzennym. Brak jest równocześnie przepisów, które wyłączałyby możliwość uregulowania kwestii przeciwdziałania uciążliwościom odorowym w planie miejscowym. Innymi słowy: żadna norma prawna tego nie zakazuje, jak również nie ma tu kolizji z aktem wyższego rzędu, który regulowałby problematykę uciążliwości odorowych w aspekcie planowania przestrzennego. Za dopuszczalne uznaje się zatem zawarcie w planie regulacji wyłączających możliwość lokalizacji na danym terenie określonych instalacji, które są źródłem odorów lub wprowadzających ograniczenia w tym zakresie przez określenie dopuszczalnych wielkości takich instalacji.
Przyjąć zatem należy, że w granicach władztwa planistycznego gminy mieści się zarówno ograniczenie zakresu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegających na chowie lub hodowli zwierząt np. poprzez ustalenie maksymalnych parametrów danego przedsięwzięcia (tj. górnego limitu DJP), bądź całkowity zakaz realizacji ww. przedsięwzięć.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także, że z szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Wystarczy powiedzieć, że np. przeznaczenie terenu na budownictwo mieszkaniowe zawiera w sobie zakaz budowy budynków o innym przeznaczeniu i tym samym ograniczenie prowadzenia innej działalności niż związanej z budową i użytkowaniem domów. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, jak też uchwalenia zmiany planu powodującej takie ograniczenia wynika także z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym przewidziano roszczenia odszkodowawcze i o wykup nieruchomości jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Gmina miała prawne możliwości wprowadzenia kwestionowanych przez skarżącego ograniczeń. Istotne jest, że za podjęciem takiej treści uchwały przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy C. przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem m.in. ferm drobiu. W ocenie Sądu, ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska.
Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności nie są przy tym absolutne. Istotne jest, że ograniczenia te działają na przyszłość, a więc nie dotyczą już wybudowanych ferm drobiu. Powoduje to, że ograniczenia te nie naruszają istoty prawa własności, ponieważ skarżący mogą na swojej nieruchomości prowadzić dotychczasową działalność, a także, gdyby z prowadzenia tej działalności zrezygnował, może ją wykorzystywać jako nieruchomość rolną. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest zatem usprawiedliwioną próbą poszukiwania właściwego wyważenia interesów mieszkańców Gminy i strony skarżącej (zob. m.in. wyrok NSA z 6 września 2017 r., II OSK 510/17).
W tym kontekście nie narusza także prawa dobór kryterium, którym posłużono się przy określeniu parametrów dopuszczalnych ferm hodowlanych. Fakt, że tak zwane duże jednostki przeliczeniowe (DJP) są używane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc w akcie prawnym, który nie zawiera przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stoi na przeszkodzie, aby odwołać się do nich w planie miejscowym. Nie ulega wątpliwości, że użycie konceptu dużych jednostek przeliczeniowych pozwala na nadanie abstrakcyjnego charakteru normie wynikającej z przepisów planu, w których do nich się odwołano.
Za chybiony uznać należało zatem zarzut o braku podstawy prawnej dla wprowadzonego górnego limitu chowu i hodowli zwierząt, albowiem podstawę prawną dla wprowadzenia takiego ograniczenia stanowią właśnie przytoczone powyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Należy także pamiętać, że interes jednostkowy skarżącego musiał zostać skonfrontowany z polityką przestrzenną gminy i oczekiwaniami innych właścicieli nieruchomości w tym obszarze. Wbrew zarzutom – jak już to podnoszono - prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach może ulec ograniczeniu, jak ma to miejsce w analizowanym przypadku.
Przepis art. 140 k.c. stanowi o korzystaniu z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wykonywanie własności wydzielonej przestrzeni musi brać pod uwagę realizację zasady sprawiedliwości społecznej. Wykonywanie prawa własności nie może polegać na nadużywaniu tego prawa i dopuszczaniu za wszelką cenę negatywnego oddziaływania na szereg innych nieruchomości w interesie jednego z właścicieli. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie przestrzeni jest elementem konstytuującym prawo własności. Status przestrzeni wyznaczony przez normy prawa administracyjnego jest wiążący dla wszystkich osób, nie zaś tylko dla właściciela. Jest to przedmiotowe wyznaczenie sfery dopuszczalnych zachowań względem określonego dobra. Treści tych ustaleń musi podporządkować się właściciel. Skarżący nie mogą oczekiwać, że jako właściciel ma prawo do wykorzystywania nieruchomość w sposób subiektywnie dla niego optymalny. Stąd też wskazane w skardze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. nie zostały naruszone.
Przypomnieć raz jeszcze należy, że plan nie zakazuje całkowicie hodowli, a jedynie przewiduje dopuszczalną obsadę budynku inwentarskiego. Zatem plan w odniesieniu do działek skarżącego nie wykluczył całościowo możliwości hodowli zwierząt, a jedynie ograniczył zakres hodowli zwierząt. Tego rodzaju postanowienia planu - mając na uwadze argumentację organu, a przede wszystkim materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w żadnym wypadku nie mogą świadczyć o nadużyciu władztwa planistycznego gminy; w konsekwencji, nie może uczynić skutecznym zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów.
Reasumując, w ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 i 3), czy przepisów ustawy zasadniczej (art. 94 zd. 1 i art. 31 ust. 3), gdyż jak wskazano powyżej, gmina jest uprawniona do ograniczenia prawa własności nieruchomości właścicieli prywatnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie, Gmina C. nie nadużyła władztwa planistycznego, gdyż wprowadzone zakazu lokalizacji na terenie działki skarżących przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym wypadku jest uzasadnione względami ochrony środowiska i ochrony interesu społecznego.
Trudno również zgodzić się z zarzutem, że Rada Gminy C. naruszyła przepis art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP, skoro – jak wskazano już uprzednio - ustawodawca dopuścił naruszenie prawa własności, jeżeli ograniczenia te wynikają z mocy ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Nie można tym samym podzielić poglądu, że ingerencja w prawo własności była nieuprawniona czy merytorycznie nieuzasadniona, a Rada Gminy C. działała wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa w tym zakresie i przekroczyła ustawowe granice.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zgodzić się należy z tezami zawartymi w odpowiedzi organu na skargę. Trafnie w tym zakresie wskazuje organ, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określające te zasady do aktów prawa miejscowego, stosowane są jedynie odpowiednio. Zasady te nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składający się z dwóch części: tekstowej i graficznej. Ponadto w pełni zaakceptować należy tezę, że nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania, co potwierdza przykładowo wyrok NSA z 22 marca 2012 r., II OSK 22/12.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że naruszenie Zasad techniki prawodawczej nie zawsze stanowi o istotnym naruszeniu prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, bowiem organy gminy tworzące akty normatywne są ograniczone przede wszystkim przepisami rangi ustawowej, jednak gdy naruszenie to jest poważne, dotyczy np. naruszenia zasad konstytucyjnych i ma wpływ na kształt przyjętej regulacji, może prowadzić do uznania danego aktu normatywnego za nieważny.
W kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą Zasad techniki prawodawczej trzeba mieć na uwadze, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń).w praktyce są one ni mniej nie więcej zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że zasadniczo nie służą one, jako wzorzec w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Uchybienie zasadom techniki prawodawczej jest kwalifikowane, jako istotne naruszenie prawa jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 ustawy zasadniczej) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Stanowisko takie zaprezentował chociażby Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2003 r., K 28/02. Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. W świetle powyższego nie jest prawidłowa ocena zawarta w skardze, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z poważnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej.
Sąd nie podzielił także zarzutu skargi w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności i adekwatności. Skarżący w tym zakresie przywołują postanowienia zawarte w rozdziale 3 § 15 ust. 13 pkt 2 lit b i c dla terenu o symbolu [...], warunki: b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 50 %, c) wskaźnik intensywności zabudowy na działce budowlanej od 0,1 do 0,5, d) chów lub hodowla zwierząt do 210 DJP. Z wskazanych regulacji wyciąga jednak niewłaściwe wnioski, albowiem – co trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę - wskaźnik intensywności zabudowy nie jest wielkością procentową, a liczbą niemianowaną, zgodnie z definicją zawartą w art. 14 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie rzecz ma się co do terenu o symbolu [...]. Należy także nadmienić, że teren o symbolu [...] położony jest stycznie do terenów mieszkaniowych o symbolu [...] i z uwagi na to sąsiedztwo dopuszczono planem wskaźnik 160 DJP - w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd wcześniej w niniejszym wyroku powołał się na przepisy chroniące środowisko, które w tym względzie były podstawą takiego przepisu prawa miejscowego. Na te przepisy powołuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i mają one tu pełne zastosowanie. Skutki zastosowania tych przepisów ochrony środowiska w ustaleniach planu dotykają skarżącego, ale jak wykazano to wcześniej ustawa o planowaniu to dopuszcza.
W związku z tym należy wyrazić pogląd, że organ planistyczny w oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyniki przeprowadzonej w myśl przepisów Działu IV ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu, może określić w uchwalonym planie miejscowym górną granicą wielkości hodowli na danym terenie, przy uwzględnieniu także charakteru i przeznaczenia terenów najbliższych, np. zabudowy mieszkaniowej.
Zgodzić się zatem należy, że w niniejszej sprawie zasada proporcjonalności została zachowana, gdyż organ uchwałodawczy brał pod uwagę nie tylko kwestie związane z prawem własności indywidualnego inwestora, ale także wszelkie inne czynniki, które przemawiały za przyjętymi w skarżonym planie rozwiązaniami. Tylko regulacje planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone wcześniej nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada Gminy C. uchwalając kwestionowany plan miejscowy. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1598/12). Jednakże w niniejszej sprawie Sąd takich regulacji nie stwierdził, co omówiono we wcześniejszej części wyroku.
W tej sytuacji Sąd uznając skargę za nietrafną oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
dc