II SA/Łd 850/03

II SA/Łd 850/03 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Wiktor Jarzębowski
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia C., Nr LIV/1225/01 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 53, poz. 508) oraz art. 104 k.p.a. Zarząd Miasta Ł. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 163 730 zł z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 53/5 (przed podziałem), obr. P-2, o powierzchni całkowitej 1 ha 5853 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych dla M. Ś. i T. Ś. – współwłaścicieli w udziale 1/3, E. G. i P. G. – współwłaścicieli w udziale 1/3 oraz L. L. – współwłaściciela w udziale 1/3 płatną jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu Zarząd Miasta Ł. podał, że w dniu 22 listopada 2001r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Nieruchomość ta zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenach otwartych z zadrzewieniem, z dopuszczeniem zabudowy rezydencjonalnej, oznaczonych symbolem R.E4.14. Stosownie do treści art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) została wykonana z urzędu przez rzeczoznawcę majątkowego – T. C. wycena wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, z której wynika, iż różnica w wartości wynosi 392 458 zł, z czego 50 %, stosownie do w/w uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia C. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej stanowi kwota 163 730, 50 zł. Zarząd Miasta Ł. podał także, że w toku postępowania strona przedłożyła dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – J. P., którego nie przyjęto z uwagi na to, że nie został sporządzony w następstwie przeprowadzenia pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe konieczne dla właściwego określenia wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W ocenie Zarządu Miasta Ł., rzeczoznawca majątkowy J. P. nie oszacował wartości nieruchomości przed i po podziale, zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami, przedstawiając jedynie krótką analizę stanu nieruchomości przed i po podziale oraz stwierdzając, iż wzrost wartości nie nastąpił. Nadto, zdaniem organu, rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę koncepcji zagospodarowania i podziału nieruchomości oraz zapisów w decyzji o podziale. Reasumując, Zarząd Miasta Ł. stwierdził, że tak sporządzony operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu.
Od decyzji tej odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. M. Ś., T. Ś., E. G., P. G. i L. L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu podniesiono, iż zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe, które są rozbieżne. Zdaniem odwołujących się, Zarząd Miasta Ł. uznając, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – J. P. nie może stanowić dowodu w sprawie, naruszył art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny ich prawidłowości dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nadto, powołując się na orzecznictwo NSA podniesiono, że organ orzekający nie może dowolnie wybrać dowodu, na którym oprze swoje rozstrzygnięcie, a taki właśnie charakter miało postępowanie Zarządu Miasta Ł., który nie bacząc na obowiązujące przepisy oraz zgromadzone w sprawie dowody wydał decyzję opierając się tylko na operacie szacunkowym, którego sporządzenie sam zlecił.
Decyzją dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. 77 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie Zarządu Miasta Ł..
W uzasadnieniu, powołując się na wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988r., IV SA 451/88, opubl. GAP 1998/22, s. 43 Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przeprowadzonego przez Zarząd Miasta Ł., ponieważ zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) zmienionym przez art. 77 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) od dnia 27 października 2002r., tj. dnia wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998r. (art. 102 powołanej ustawy), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu może ustalić w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta i z tego względu Zarząd Miasta Ł. nie jest już organem właściwym do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] uwzględniło skargę w całości i uchyliło w całości w/w decyzję własną.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż Gmina Ł. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na w/w decyzję podnosząc, iż zmiana stanu prawnego w sprawie nie miała wpływu na stan faktyczny istniejący w chwili orzekania przez Kolegium, a o prawidłowości decyzji Zarządu Miasta Ł. świadczą zawarte w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta przepisy przejściowe, które przewidują kontynuację sprawowania funkcji wykonawczych w gminie. Organ administracji podał również, iż po ponownej analizie skargi postanowił skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uwzględniając skargę Gminy Ł. w całości, zwłaszcza że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi podzielił argumenty skargi w analogicznej sprawie (wyrok NSA z dnia 6 maja 2003r., II SA/Łd 24/03), natomiast w odrębnym postępowaniu rozpatrzone zostanie odwołanie wniesione przez M. S., T. Ś., E. G., P. G. oraz L. L. od opisanej wyżej decyzji organu I instancji.
Na powyższą decyzję Gmina Ł. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi zarzucając, iż jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów k.p.a. w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995r., Nr.74, poz. 368) oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543) oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie w całości.
W uzasadnieniu podniesiono, iż w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, Gmina Ł. niewątpliwie była stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to dotyczyło jej uprawnienia do opłaty, tzw. opłaty adiacenckiej, określonego w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia również jej legitymację do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Strona podniosła także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie traci przymiotu organu odwoławczego, a tym samym decyzje wydawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogą być wydawane bez uwzględnienia zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, przepis ten daje wprawdzie możliwość uwzględnienia skargi w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest to jednak przepis ustawy o sądzie administracyjnym i nie może ustanawiać zadań i kompetencji organu administracyjnego, jakim niewątpliwie jest Samorządowe Kolegium Odwoławczego (glosa do wyroku NSA Borkowski OSP 1997/6/112), a tym samym nie może być potraktowany jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracyjny zaskarżonego aktu lub czynności. Nadto podniesiono, iż uprawnienia organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a., który w § 1 pkt 2 stanowi, iż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Zostało to utrwalone w przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny linii orzecznictwa, zgodnie z którą decyzja wydawana w trybie tzw. autokontroli powinna rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji. W związku z tym, rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji (wyrok NSA IV SA 1713/98). Powołując się natomiast na wyrok NSA I SA 314/86 strona zarzuciła, iż zaskarżona decyzja ogranicza się tylko do uchylenia decyzji Zarządu Miasta Ł. nie orzekając jednocześnie co do istoty, co oznacza ponowne uruchomienie toku instancji w sprawie, która taki tok już przeszła i została rozstrzygnięta decyzją, podczas gdy skarga sądowa umożliwiająca organowi odwoławczemu autokontrolę własnej decyzji nie daje podstaw do ponownego wszczęcia i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej Gminy, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło już postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie na skutek złożonego odwołania, brak jest tak prawnych, jak i faktycznych podstaw umożliwiających ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji.
W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie.
W uzasadnieniu, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. (sygn. akt OPS 1/03, nie publikowaną), postanowienia NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90 (ONSA z 1990r., Nr 4 poz. 7), z dnia 28 grudnia 1990r., SA/Wr 2002/90 (nie publikowane) i z dnia 19 października 2000r., II SA/Gd 2159/00 (nie publikowane), wyroki NSA z dnia 12 stycznia 1994r., II SA 1971/93 (Wokanda 1994/6/34) i z dnia 31 stycznia 1995r., II SA 1625/94 (Wokanda 1995/8/33) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w niniejszej sprawie Gmina Ł. nie występuje jako podmiot prawa prywatnego, który dochodzi swych praw przed sądem, lecz jako podmiot prawa publicznego, którego organy działały w sprawie jako organy I instancji i nie jest stroną postępowania administracyjnego. To zaś przesądza o niedopuszczalności skargi Gminy Ł. na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Fakt orzekania w postępowaniu administracyjnym w I instancji przez organ Gminy Ł. wyklucza istnienie interesu prawnego tej Gminy w skarżeniu decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Powołując się z kolei na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 23 stycznia 2003r., sygn. akt II SA/Łd 1957/02 wskazano, iż interes majątkowy Gminy (prawo do uzyskania opłaty adiacenckiej stanowiącej dochód budżetu gminy), na który powołano się w skardze nosi znamiona interesu li tylko faktycznego, a nie prawnego, co również przesądza o niedopuszczalności skargi Gminy Ł.. Nadto podniesiono, iż legitymację do zaskarżenia w/w decyzji mają wyłącznie strony tego postępowania – osoby fizyczne, którym, działając w I instancji, organ gminy Ł. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości w wyniku podziału.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze.
W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygniecie podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu o niedopuszczalności skargi Gminy Ł. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Ł. w tymże postępowaniu. Rozważając to zagadnienie, przywołać należy treść art. 50 § 1 p.p.s.a, przyznającego uprawnienie do wniesienia skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny, a nadto szczegółowo wymienionym tam podmiotom. Niezbędną przesłanką w kontekście cytowanego przepisu jest więc posiadanie interesu prawnego. Interes ten wiązać należy z istnieniem konkretnej normy prawa materialnego, z której strona wywodzi swoje roszczenia lub też która może być źródłem obowiązku strony. W piśmiennictwie określa się, że treścią pojęcia interesu prawnego jest "(...) publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego."(vide: B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 194).
W omawianej kwestii w pełni znajdują zastosowanie poglądy i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm), który to przepis odpowiada treści art. 50 p.p.s.a.
Sąd podziela pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Tym samym kryterium interesu prawnego ma więc charakter materialno – prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Zaznaczyć należy, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. (vide: wyrok NSA z dnia 3.06.1996r. II SA 74/96, ONSA 1997/2/89, J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Komentarz, W-wa 2004, str.89).
Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, lecz dla którego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki z przepisu prawa materialnego. Podmiot taki nie posiada tym samym uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. (vide: wyrok NSA z dnia 15.12.1998r. II SA 1355/98, nie publ., wyrok NSA z dnia 5.10.1998r. II SA 1104/98, nie publ.).
W przedmiotowej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] uwzględniającą w całości skargę Gminy Ł. i uchylająca decyzję własną z dnia [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i umorzenia postępowania tegoż Zarządu.
Zważywszy na przedmiot postępowania administracyjnego, którym było ustalenie opłaty adiacenckiej, stwierdzić należy, że w postępowaniu tym Prezydent Miasta Ł. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji jako organ stopnia podstawowego. Tym samym wobec realizowania w sprawie uprawnień władczych nie można mówić jednocześnie o istnieniu w przypadku tegoż organu przymiotu strony. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do połączenia ról procesowych tj. organu, który sprawę rozstrzyga władczo, a jednocześnie strony zainteresowanej wynikiem tego rozstrzygnięcia.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tegoż postępowania. (vide: postanowienie NSA z dnia 4.02.1999r. IV SA 65/97, Lex nr 48686, postanowienie NSA z dnia 24.01.1997r. IV SA 802/95, ONSA 1997/4/179, wyrok NSA z dnia 9.03.1995r. SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Podkreślenia wymaga również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawi indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. (vide: Uchwała NSA z dnia 19.05.2003r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Analogicznie w wyroku w sprawie sygn. OSK 1017/04 przesądzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej – niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy czy porozumienia – wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Podobnie wypowiada się również doktryna podnosząc, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, jak również nie może zostać zainicjowane z urzędu. Postępowanie takie nie może być wykorzystywane w celu rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów miedzy organami rożnych szczebli i może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli. (vide: T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 1996, str.103, T.Woś, glosa do uchwały NSA z dnia 19.05.2003r., OPS 1/03, Samorząd Terytorialny nr 12/2004).
Mając na względzie podniesione wyżej rozważania i w pełni je podzielając, uznać należało, że Gmina Ł. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia przedmiotowej skargi. Konkluzja taka skutkować winna odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.