II SA/Łd 849/22

II SA/Łd 849/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Tomasz Furmanek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1796/23 - Postanowienie NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 1 i pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 pkt 2, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 4 ust. 1-4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2020 poz 470
art. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. S., G. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO.4150.281.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., nr SKO. 4150.281.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U z 2022 r., poz. 2000), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Lutomiersk z dnia 24 sierpnia 2021 r., nr 52/2021, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem w bryle budynku w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, planowanej do realizacji na części działki nr ewid. [...] (obręb [...]S.), gmina L.
Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Lutomiersk decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku A.S., G.S. i S.S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.S., G.S. i S.S. wskazali na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 2, 3 i 4 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie". Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, 14, 16 i 16e u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wyniki wykonanej analizy wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia 28 września 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A.S., G.S. i S.S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 930/21 odrzucił sprzeciw G.S. i S.S. Natomiast w wyniku rozpoznania sprzeciwu A.S. wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 930/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2021 r., nr SKO.4150.328-330.2021. Zdaniem Sądu, ustalenie charakteru drogi zlokalizowanej na działce nr [...] nie uzasadniało zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Pozyskanie materiału dowodowego w postaci informacji na temat charakteru drogi zlokalizowanej na działce nr [...], w ocenie Sądu, jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego, w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r., zleciło organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie. Żądana informacja wpłynęła do Kolegium dnia 26 lipca 2022 r.
Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i odwołując się do treści art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, że odmowa ustalenia warunków inwestycji została oparta na stwierdzeniu, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem - jak wskazał organ I instancji - w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w głębi działek, znacznie odsuniętej od drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Planowana inwestycja kształtowałaby nowy ład architektoniczny, tworząc kolejne rzędy zabudowy w głębi działek, stąd inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji linii zabudowy. Jak wskazało Kolegium, obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazując na treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pojęcie "pas drogowy", którym posługuje się rozporządzenie, jest przynależne do drogi publicznej (czyli do drogi należącej do jednej z kategorii dróg wymienionych w treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), dalej jako: "u.d.p.". Działka drogowa nr [...] nie jest objęta uchwałą Rady Gminy Lutomiersk nr XXVII/267/2001 z dnia 23 stycznia 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie gminy Lutomiersk. Droga ta jest drogą wewnętrzną (stanowiąca własność Gminy Lutomiersk), o której mowa w treści art. 8 ust. 1 u.d.p., gdyż - zgodnie z tym przepisem - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. A ponieważ działka drogowa nr [...] nie należy do żadnej kategorii dróg publicznych, nie ma obowiązku wyznaczenia linii zabudowy wzdłuż tej drogi. W tym stanie rzeczy, w sprawie brak jest konieczności wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji od strony działki drogowej nr [...] (drogi wewnętrznej), zatem - jak wskazało Kolegium - odpada podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy określona w decyzji Wójta Gminy Lutomiersk.
W ocenie Kolegium jednakże, rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, choć nie z powodu okoliczności podnoszonych w uzasadnieniu decyzji, bowiem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki. W sprawie inwestorzy modyfikacjami wniosku, dokonanymi z dnia 7 października 2020 r. i 19 stycznia 2021 r. wskazali, iż teren inwestycji obejmuje część działki nr ewid. [...] o powierzchni 1,1345 ha (bez użytku leśnego Ls-V o powierzchni 0,0062 ha). Jednak, podstawową zasadą jest ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie "granic terenu objętego wnioskiem". Termin ten należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumowaniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia, wynika bowiem obowiązek wyznaczania obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie do pojęcia działki odnoszą się przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia. Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy, w którym ustawodawca dał delegacje ministrowi do zdefiniowania pojęcia "terenu inwestycji", określając go jako działkę (zbiór działek). Powołane przepisy dają zatem podstawę do uznania, że wolą ustawodawcy, podstawowym narzędziem polityki przestrzennej na terenie gminy jest "działka". Zamiarem ustawodawcy nie było natomiast dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Teren inwestycji należy zatem utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty (np. zjazdy), czy np. w sytuacji obowiązywania na części działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie, stąd umowne wydzielenie przez inwestorów, części działki nr [...] jako terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję, nie ma znaczenia prawnego. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy.
W konsekwencji, w sytuacji takiej jak w sprawie, gdzie zamierzeniem inwestycyjnym inwestorów objęta jest tylko część działki ewidencyjnej, ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalne. Z tego powodu Kolegium uznało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji za prawidłową.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze A.S., G.S. i S.S., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji organu odwoławczego w całości i uchylenie decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, wskazali na naruszenie (obrazę):
1. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez bezzasadne zastosowanie w sprawie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie i w następstwie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien decyzję organu I instancji uchylić i sprawę rozstrzygnąć merytorycznie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżących, ponieważ nie zachodzą żadne przesłanki do odmowy wydania decyzji;
2. przepisów postępowania, tj. art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek skarżących nie spełnia wymogów wskazanych w tych przepisach do wydania decyzji o warunkach zabudowy i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
3. prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż definicja "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do całości działki ewidencyjnej i w nietypowym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki - pomimo, że takie ograniczenie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a nadto w sprawie część działki nieobjęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi 0,0062 ha do części działki objętej wnioskiem o powierzchni 1,1345 ha - czyli 0,54 % wnioskowanej powierzchni zabudowy.
Zdaniem skarżących, w obowiązującym stanie prawnym nie znajduje się wymaganie, aby teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, zatem brak jest zakazu, aby określić teren inwestycji we wniosku wyłącznie jako całość działki ewidencyjnej. Inwestor może wskazać część działki albo np. klika powiązanych obszarowo działek, o ile takie wskazanie nie stanowi próby obejścia rygorów ochrony gruntów rolnych i leśnych, co w sprawie, bez wątpienia, nie zachodzi. Zarówno art. 52 ust. 2 pkt 1, jak i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Przepisy te wskazują bowiem "teren" inwestycji, a nie "działkę ewidencyjną" w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, dla którego wskazane dwa terminy mają różne znaczenia. W ocenie skarżących, dopuszczalne jest zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, niewymagającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przesłanką decydującą o braku przeciwwskazań, jest możliwość jednoznacznego wyodrębnienia i przedstawienia terenu objętego wnioskiem na załączniku graficznym do niego.
Dla skarżących nie ulega wątpliwości, że zasadą jest prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właścicieli, a możliwe do zastosowania wyjątki należy interpretować w sposób ścisły. W sprawie wnioskodawcy, na żądanie organu I instancji, sprecyzowali wniosek, wyłączając z zakresu decyzji obszar użytku leśnego Ls-V o powierzchni 0,0062 ha (czyli ok. 0,54 % wnioskowanej powierzchni zabudowy), a brak możliwości wydania decyzji co do części działki nie stanowił przesłanki odmowy jej wydania przez organ I instancji. Nie może stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy dla powierzchni 11 345 m2 działki jej nieznaczny fragment użytku leśnego o powierzchni 62 m2, położony poza terenem inwestycji w miejscu, na które planowana inwestycja nie wywiera żadnego znaczącego wpływu, a również wyłączony użytek nie wywiera wpływu na planowaną inwestycję.
Sprzeciw skarżących budzi poparcie zaskarżonej decyzji wymienionym w niej orzecznictwem, w którym w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. II SA/Go 298/21 stwierdzono, że "teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością zaś włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne". Jednak, jak wskazali skarżący, uwadze organu odwoławczego uszło to, że okoliczności faktyczne sprawy stanowią właśnie taki nietypowy stan faktyczny.
Zdaniem skarżących, jak wskazuje mapa, której kopię załączono do skargi, stanowiąca zał. 1b - wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy dla części działki nr ewid. [...] położonej w obrębie S., gmina L., położenie użytku leśnego Ls-V o powierzchni 0,0062 ha jest takie, że jego wyłączenie z terenu objętego wnioskiem nie wpływa ani na korzystanie ze środowiska, ani nie oddziałuje na środowisko w żaden istotny sposób. Nie wpływa także na sposób zabudowy działki, czy zmianę warunków jej użytkowania. A co najistotniejsze, nie stanowi obejścia zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów objętych obowiązkiem zmiany przeznaczenia, co przy tak małej powierzchni (0,0062 ha do 1,1345 ha), jest oczywiste i nie może stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla pozostałej części.
Zdaniem skarżących, w sprawie nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - tj. wyłączenie użytku leśnego - nastąpiła na wezwanie organu I instancji, a żądanie to było sankcjonowane odrzuceniem wniosku w całości (w załączeniu skarżący przedstawili wezwanie z dnia 1 października 2020 r. oraz wypis z rejestru gruntów).
Pozytywna decyzja ustalająca warunki zabudowy w sprawie nie stanowi próby obejścia rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a temu właśnie miała służyć wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Odmowa ustalenia warunków zabudowy stanowi istotne i nieuzasadnione prawnie ograniczenie wykonywania prawa własności oraz pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Tymczasem z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie, bowiem w modyfikacjach wniosku z dnia 7 października 2020 r. i 19 stycznia 2021 r. inwestorzy wskazali, że teren inwestycji obejmuje część działki nr [...] o powierzchni 1,1345 ha (bez użytku leśnego Ls-V o powierzchni 0,0062 ha). Podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej fragment działki, tak jak to ma miejsce w sprawie, jest zatem niedopuszczalne. Z tego powodu - w ocenie Kolegium - decyzja organu I instancji mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznana niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". Wskazać przy tym należy, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić spełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 20 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący i uczestnicy postępowania (z wyjątkiem Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwo Grotniki) nie potwierdzili możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w drodze zarządzenia z dnia 23 stycznia 2023 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem skarżący, organ i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 20 grudnia 2022 r.).
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Lutomiersk o odmowie ustalenia warunków zabudowy, nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa w rozumieniu powołanego art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które skutkowałoby koniecznością usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Lutomiersk z dnia 24 sierpnia 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem w bryle budynku w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, planowanej do realizacji na części działki nr ewid. [...] (obręb [...]S.), gmina L.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Lutomiersk, nie podzieliło wyrażonego przez organ I instancji poglądu uzasadniającego odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. Z lektury zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że tenże organ nie podzielił stanowiska Wójta Gminy Lutomiersk, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z tego powodu, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w głębi działek, znacznie odsuniętej od drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło wskazanego stanowiska organu I instancji uznając, że w sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona faktem, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skarżący objęli jedynie fragment działki (część działki nr ewid. [...] o powierzchni 1,1345 ha), podczas gdy w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe jedynie na części działki.
Sąd w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, jak i Wójta Gminy Lutomiersk w zakresie braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżących. Jednakże - zdaniem Sądu - powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest okoliczność, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto jedynie fragment działki, a fakt, że dla planowanej inwestycji nie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w obszarze analizy nie ma zabudowy mieszkaniowej położonej w głębi działek.
Kwestia czy wnioskiem o warunki zabudowy można objąć jedynie część działki jest zasadniczym przedmiotem sporu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący bowiem wyrażają pogląd przeciwny do prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Postawiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów ogniskuje się zaś wokół spornego zagadnienia, tj. czy w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta wymaga pozytywnego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Słusznie dostrzegli skarżący, że w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennym twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.
Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.
W konkluzji dotychczasowych rozważań należy zatem stwierdzić, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zaprezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1693/19; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 1634/16; z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1881/18; CBOSA), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z tych powodów Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia odmiennego stanowiska i argumentacji przedstawionej w kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Przystępując do dalszych rozważań w sprawie należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie Sąd podziela wyrażony przez Wójta Gminy Lutomiersk pogląd o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z tego powodu, iż w sprawie nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie (na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej; Dz. U. z 2021 r., poz. 922, art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2021 r. poz. 1986 i § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Podstawową czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Po 926/11; CBOSA).
Dokonana z perspektywy powyższych regulacji analiza akt sprawy dowodzi, że w toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia (w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie) określa, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., stwierdzając na tym terenie brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w głębi działek, znacznie odsuniętej od drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...]. Istniejąca w obszarze analizy zabudowa zlokalizowana jest punktowo (działki nr [...] i [...]) przy drodze na działce nr [...]. W ocenie organu I instancji, analiza wykazała, że planowana inwestycja kształtowałaby nowy ład architektoniczny, tworząc kolejne rzędu zabudowy w głębi działek. Tymczasem, zabudowa w postaci kolejnych rzędów zabudowy budynkami mieszkalnymi nie stanowi kontynuacji linii zabudowy.
W obszarze analizowanym organ stwierdził występowanie zabudowy zlokalizowanej punktowo przy działce drogowej. Kształt wspomnianej zabudowy występującej w obszarze analizowanym w zakresie jej formy i cech nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. Bezspornie nieliczna zabudowa w obszarze analizowanym jest skoncentrowana wzdłuż drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...]. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci osiedli mieszkaniowych ulokowanych w głąb działki, w oddaleniu od drogi wewnętrznej. Sąd w składzie niniejszym w powyższym zakresie podziela stanowisko Wójta Gminy Lutomiersk. Niewątpliwie zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, ale i cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Bezspornie, celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, zabudowa planowana przez skarżących w postaci 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddalonych od drogi wewnętrznej na obszarze, gdzie występuje zabudowa skoncentrowana przy tej drodze, niewątpliwie stanowiłaby nowy element w ukształtowaniu przestrzeni w obszarze analizowanym, co wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżących i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Nie sposób zatem odmówić racji Wójtowi Gminy, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem wskazane przez skarżących parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań, powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.
Oceny w powyższym zakresie nie zmienia wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd, że skoro działka drogowa nr [...] nie należy do żadnej kategorii dróg publicznych, to nie ma obowiązku wyznaczania linii zabudowy wzdłuż tej drogi. Niewątpliwie, obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a przepis § 4 pkt 1-4 rozporządzenia precyzuje, jak należy wyznaczyć wspomnianą linię. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się niewątpliwie w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki, czyli od tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Jednakże, w ocenie Sądu, skoro komunikacja działki inwestycyjnej będzie odbywała się z drogą publiczną przez drogę wewnętrzną (działka nr [...]), która służy do obsługi komunikacyjnej innych działek, to biorąc pod uwagę, że wiodące dla ustalenia warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie, zasadnym jest w warunkach konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej (działki nr [...]), z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w rozpoznawanej sprawie, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]), której wnioskodawcy nie są właścicielami. Objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy teren oddzielony jest od drogi publicznej, zatem ustalenie linii zabudowy, która miałaby wyznaczać położenie planowanej zabudowy względem drogi publicznej jest niemożliwe.
Niewątpliwie, w stanie faktycznym sprawy nie było możliwości i konieczności wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, ale dla zapewnienia ładu architektonicznego w obszarze analizowanym, koniecznym było wyznaczenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej (działki drogowej nr [...]). Niewątpliwie, pojęcie pasa drogowego uregulowane jest w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) i odnosi się wyłącznie do dróg uregulowanych tą ustawą. Drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych. W sprawie działka drogowa nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną (która nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych) przeznaczona jest do ruchu drogowego (rozumianego jako możliwość korzystania z drogi przez nieoznaczoną ilość osób, każdego użytkownika dróg). Z tego powodu - zdaniem Sądu - w sprawie koniecznym było ustalenie warunków zabudowy od strony drogi wewnętrznej.
Podsumowując, położenie frontu działki inwestycyjnej od strony drogi wewnętrznej, która nie stanowi współwłasności inwestora, a jest przeznaczona dla ruchu drogowego dla nieoznaczonej ilości osób, prowadzi do wniosku, że w sprawie występują szczególne okoliczności faktyczne przemawiające za wyznaczeniem nowej linii zabudowy od strony nieruchomości niebędącej drogą publiczną, a drogą wewnętrzną.
W dalszej kolejności odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że także i one nie zasługują na uwzględnienie. W obliczu przedstawionych argumentów w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podkreślić przy tym należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Jednakże nie jest naruszeniem prawa sytuacja, w której organ odmawia ustalenia warunków zabudowy w razie stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania takiej decyzji.
Z przedstawionych powyżej względów Sąd, nie podzielając wskazanych zarzutów skargi i nie dostrzegając podstaw do wyjścia poza jej granice określone w art.134 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
k.ż.