II SA/Łd 848/23

II SA/Łd 848/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1203/24 - Wyrok NSA z 2025-05-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 447
art. 193 ust. 1, art. 193 ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Sentencja
Dnia 29 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 roku sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 lipca 2023 r. nr SKO.4115.129.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 czerwca 2023 roku, znak: WPIŚ.4419.2740.2023.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 19 lipca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 5 czerwca 2023 r. w sprawie ustalenia E.C. opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.
Prezydent Miasta Łodzi ww. decyzją z 5 czerwca 2023 r. ustalił E.C. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej jego dziecka Z.C. w okresie od 1 września 2022 r. do 11 kwietnia 2037 r. w wysokości:
a) 785 zł miesięcznie w okresie od 1września 2022 r. do 31 maja 2023 r.;
b) 899 zł miesięcznie w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 31 marca 2037 r.;
c) 329,63 zł w okresie od 1 kwietnia do 11 kwietnia 2037 r.
Zobowiązał E.C. do wnoszenia tej opłaty określonej w pkt 1 sentencji niniejszej decyzji w sposób wymieniony w decyzji.
W odwołaniu E.C. wskazał na trudną sytuację finansową, dodał, że nie jest w stanie pokryć wszystkich kosztów tj. alimentów w kwocie 500 zł miesięcznie i opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 899 zł, a także zaległości na kwotę 8000, zł przy dochodzie około 3500 zł miesięcznie.
Kolegium, utrzymując w mocy ww. decyzję wyjaśniło, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 23 września 2022 r. przyznał E. C. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka Z.C. umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej, w ten sposób, że ustalił wysokość ww. świadczenia na kwotę:
a) 785 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2022 r. do 31 marca 2037 r.;
b) 287,83 zł w okresie od 1 do 11 kwietnia 2037 r.
Następnie Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 25 maja 2023 r. zmienił w części ww. decyzję, w ten sposób, że ustalił wysokość świadczenia na kwotę:
a) 899 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 czerwca 2023 r. do 31 marca 2037 r.,
b) 329,63 zł w okresie od 1 do 11 kwietnia 2037 r. W konsekwencji organ pierwszej instancji zobowiązany był do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447 ze zm.).
Odnosząc się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu dotyczących trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej Kolegium wyjaśniło, iż na mocy art. 194 ust. 2 i ust. 3 u.w.r.s.p.z. zastosowanie ulg uwarunkowane jest spełnieniem warunków określonych w uchwale Nr XLVII/920/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r. poz. 2955), a warunkiem jest ustalenie sytuacji życiowej, zdrowotnej i dochodowej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. Samo stwierdzenie, że sytuacja zdrowotna i materialna jest trudna niewystarczające do zastosowania ulg w opłacie za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto strona może skorzystać z przysługującego uprawnienia na podstawie art. 194 ust. 2 i 3 składając wniosek o umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty w organie pierwszej instancji. Do wniosku strona winna załączyć dokumenty potwierdzające sytuację rodzinną. zdrowotną i bytową.
W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł E.C., kwestionując jej zasadność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447 ze zm.).
Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:
1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;
2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczowychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Stosownie do treści art. 193 ust. 1a ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ww. ustawy). Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ww. ustawy).
W myśl art. 194 ust. 1 ww. ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty (art. 194 ust. 1a ustawy).
Stosownie do art. 194 ust. 2 ustawy szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, określa w drodze uchwały rada powiatu. Jednocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty (art. 194 ust. 3).
Konstrukcja powołanych przepisów ustawy uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust. 1 ustawy, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, określone w art. 194 ust. 3. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 - zapada w postaci decyzji ustalającej, co wynika z art. 194 ust. 1, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3. Obie materie zatem ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone postępowaniem w przedmiocie odstąpienia. Od wyniku postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty może zależeć dalszy przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, ze do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty. Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2370/15; z 14 lutego 2017 r., I OSK 2171/16; z 14 lipca 2016 r., I OSK 3078/14; z 24 lutego 2021 r. I OSK 2349/20; z 10 listopada 2023r., I OSK 2369/21). Powyższego stanowiska nie podważa fakt zgłoszenia powyższego wniosku już w toku postępowania o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, skoro rozstrzyganie o odstąpieniu od ustalenia opłaty może nastąpić także z urzędu, gdy organ w trakcie postępowania o ustalenie opłaty dojdzie do przekonania, że występują przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej ustalenia. Tylko odmowa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzić będzie obowiązek jej ustalenia w trybie art. 194 ust. 1 u.w.r. Ustalenie owej opłaty może natomiast stanowić podstawę dla pozostałych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 194 ust. 3 u.w.r., tj. umorzenia opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu jej płatności lub rozłożenia na raty.
Ponadto konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wymaga aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było przeprowadzone z udziałem wszystkich, których ono dotyczy, tj. obojga rodziców. Organ zobowiązany jest wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej względem obydwojga rodziców. W świetle art. 193 ust. 2 ustawy, za ponoszenie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Konsekwencją procesową powyższego uregulowania jest to, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej co do zasady są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna wydana w powyższej kwestii winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców, do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyroki NSA z 14 lipca 2016 r. I OSK 2943/14; z 19 czerwca 2019 r. I OSK 2323/17; WSA - w Krakowie z 27 marca 2014 r. III SA/Kr 1464/13; w Szczecinie z 2 marca 2017 r. II SA/Sz 1024/16; we Wrocławiu z 23 lutego 2017 r. IV SA/Wr 461/16)
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy po pierwsze uznać należało, że nie można wykluczyć sytuacji, w której przedmiotowe decyzje skierowane powinny być do obojga rodziców, jako osób solidarnie zobowiązanych do jej uiszczenia, a po wtóre zbadanie istnienia przesłanek odstąpienia od ustalenia omawianej opłaty winno nastąpić przed jej ustaleniem.
Tymczasem organy w uzasadnieniach decyzji, w żaden sposób nie odniosły się do sytuacji matki dziecka, nie wykazały czy matka dziecka powinna, czy też nie powinna ponosić opłaty i z jakich przyczyn, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Kolegium, mimo złożenia przez skarżącego w odwołaniu wniosku o odstąpienie od tej opłaty, nie rozstrzygnęło sprawy w tym przedmiocie, po wcześniejszym zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt córki skarżącego w rodzinie zastępczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się bowiem, że sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2017 r., IV SA/Gl 826/16 i powołane w nim orzecznictwo).
W konsekwencji, w realiach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia skarżącemu przedmiotowej opłaty było co najmniej przedwczesne.
Wobec wskazanych wyżej okoliczności konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie rozpoznanie wniosku skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty. Ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie będzie miało wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji.