II SA/Łd 846/22

II SA/Łd 846/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 10 par. 1, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 89, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 16 lutego 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 lipca 2022 roku nr KO.4113.24.2022 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. dnia 26 kwietnia 2022 roku znak: Oś.6331.8.9.2021.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego P. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. nr KO.4113.24.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Rawa Mazowiecka o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Rawa Mazowiecka, po rozpatrzeniu wniosku P. L., reprezentowanego przez W. L., na podstawie art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2233 ze zm., dalej: "u.p.w.") oraz art. 104 K.p.a., odmówił nakazania M. W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, wobec niewystąpienia szkód na działkach nr [...] i [...] obręb [...], gmina R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wymienił czynności dowodowe jakie przeprowadził w jego toku, ocenił zebrany materiał dowodowy. Organ wskazał m.in., że we wniosku z dnia 20 września 2021 r. W. L. (pełnomocnik P. L. - właściciela działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...]) zgłosił zakłócenie stosunków wodnych przez właściciela działki nr [...] – M. W. Organ wskazał, że wnioskodawca podnosił, iż do naruszenia stosunków wodnych dochodzi na skutek przekopu przepustu, wywoływania spiętrzenia wody, skutkiem czego dochodzi do podtapiania działek nr [...] i [...]. Organ wskazał, że w dniu 4 marca 2022 r. przeprowadził oględziny działek ustalając, że przepust na drodze gminnej był drożny, tak samo jak rów melioracyjny. W protokole zapisano, że w terenie nie stwierdzono żadnych szkód, w szczególności spowodowanych odpływem wód z przepustu. Organ nadmienił, że protokół uzupełniają fotografie wykonane w dniu oględzin, z których wynika, że nie dochodzi do spiętrzania się wody, przepust jest drożny. Zdaniem organu wykonane fotografie dodatkowo potwierdzają, że rów melioracyjny, który znajdował się na działkach o nr [...] i [...] został usunięty i nie został odtworzony. Przywołując orzecznictwo i poglądy doktryny organ wskazał, że podczas oględzin można ponad wszelką wątpliwość naocznie stwierdzić brak przesłanki wystąpienia szkody, co przesądza o zbędności dalszego wyjaśniania sprawy, w tym konieczność przeprowadzania dalszych dowodów. Organ zauważył, że szkoda powinna być realna, nie można wydać decyzji zawierającej nakazy z art. 234 ust. 3 u.p.w. jedynie na podstawie obaw, a związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód, a szkodą musi być ustalony jednoznacznie i musi być to typowe, normalne następstwo dokonanej na gruncie zmiany stanu wód. Organ podkreślił nadto, iż w niektórych orzeczeniach mowa jest nawet o tym, że szkoda realna winna się objawiać negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony albo powodować sytuacje, w których niemożliwe jest użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Organ zwrócił uwagę, że kolejność badania przesłanek ma istotne znaczenie, gdyż stwierdzenie szkody na gruncie sąsiednim jest najczęściej przesłanką najłatwiejszą do ustalenia (łatwo ją dostrzec, względnie jest zgłaszana przez samego poszkodowanego). Brak tej przesłanki determinuje rozstrzygnięcie, bowiem w sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów jest nieuzasadnione, a przynajmniej przedwczesne. Z uwagi na brak spełnienia przesłanki zaistnienia szkody, organ nie uwzględnił żądania wnioskodawcy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. L., reprezentowany przez W. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 192 i 234 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nienałożenie na M. W. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego urządzeń służących do odprowadzania wody w taki sposób aby nie dochodziło do zalewania nieruchomości skarżącego, b) art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu sprawy, a także poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz niewyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiła szkoda, skoro w protokole oględzin stwierdzono, że woda częściowo rozlewa się po terenie nadto, że w przepuście znajdują się kamienie, które mogą częściowo tamować odprowadzanie wody, c) 89 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu ustalenia okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności czy i kiedy przepust jest niedrożny, kto dokonuje jego blokady, a także kto i kiedy zasypał urządzenie do odprowadzania wody, jakim jest rów, d) art. 75 § 1 i 2 K.p.a. poprzez oparcie w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie wyrządzenia szkody na oględzinach nieruchomości, co miało miejsce w dniu 4 marca 2022 r. tj. jeszcze przed wzrostem roślin posianych na polu skarżącego, w oparciu o oświadczenia osób, które nie mogą stanowić dowodu z zeznań/oświadczeń świadków z uwagi na brak pouczenia o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, e) art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu przesłuchania stron tj. skarżącego oraz M. W. oraz M. W. na okoliczność zasypywania przepustu, wyrządzenia szkody skarżącemu, a także zasypania rowu melioracyjnego stanowiącego naruszenie art. 192 Prawa wodnego i zastąpienie dowodu w zakresie ustalenia ww. okoliczności oświadczeniami innych osób, które nie mogą stanowić pełnowartościowego dowodu w sprawie. W ocenie strony błędne jest stanowisko organu, że nie doszło do wyrządzenia szkody bowiem woda rozlewa się na grunty orne i dlatego, aby móc stwierdzić szkodę należy poczekać do czasu wzrostu roślin, kiedy będzie realna możliwość ocenienia czy na skutek zatapiania rośliny wzejdą czy nie. Strona podniosła, że organ I instancji powinien ustalić, kto i kiedy zakopał rów melioracyjny, mając na uwadze zakaz, o którym mowa w art. 192 Prawa wodnego. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie przesłuchał na rozprawie administracyjnej świadków - sąsiadów spornych nieruchomości oraz stron postępowania na okoliczność, czy, kiedy i kogo widzieli jak zasypywał przepust i rów, czy doszło do zalania nieruchomości odwołującego się, jak często to ma miejsce itp. Zarzucił, że organ nie wykazał z jakich dowodów wynika, iż nie doszło do wyrządzenia szkody odwołującemu się poprzez zasypanie przepustu i rowu, w sytuacji gdy z protokołu oględzin wynika odmienny wniosek, a za dowód w sprawie nie można uznać oświadczeń osób oraz zdjęć znajdujących się w aktach sprawy.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. nr KO.4113.24.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że sprawa została zainicjowana wnioskiem P. L. (właściciela działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...]), reprezentowanego przez W. L. z dnia 20 września 2021 r., w którym podnosi, iż właściciel działki nr ewid. [...] sąsiadującej z jego gruntami zatyka rów melioracyjny, co prowadzi do nieprawidłowego natężenia odpływu wód opadowych i w konsekwencji powoduje szkodę dla jego gruntów poprzez ich zalewanie. W dniu 4 marca 2022 r. organ I instancji przeprowadził oględziny terenu, podczas których stwierdził, że przepust usytuowany w drodze gminnej jest drożny, lecz na jego wylocie położone są dwa kamienie, które częściowo mogą tamować przepływ wody. Ustalono w trakcie oględzin, że od przepustu woda odprowadzana jest w kierunku stawu należącego do M. W. Rów na jego działce nr [...] jest drożny i odprowadza wody. Natomiast powyżej przepustu na gruntach należących do P. L. widać jedynie ślady rowu, a woda częściowo rozlewa się po jego terenie. Jednocześnie nie stwierdzono szkód w terenie. W trakcie oględzin spisano również wyjaśnienia W. L. oraz M. W. Nie są one wprawdzie zeznaniami złożonymi pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, jednakże wchodzą one również w skład materiału dowodowego. W. L. stwierdził m.in., że gdy M. i M. W. wykopali na swojej działce nr [...] staw, to zasypali stary rów i został tylko odpływ do stawu. Przyznał jednak, że od września 2021 r. woda odpływa. W. L. stwierdził następnie, że M. W. hamuje wodę na swojej działce, spiętrza ją i magazynuje. Z kolei z wyjaśnień M. W. wynika, że na gruntach P. L. był rów wykonany 22 lata temu przez gminę R., lecz właściciel go zaorał. M. W. wskazał, że P. L. odkopał szpadlem płytką bruzdę, aby częściowo odprowadzić wodę, lecz jego zdaniem nie spełnia on roli wcześniejszego rowu. W. L. był obecny w trakcie przeprowadzania oględzin, gdy ustalono i spisano, że przepust na drodze gminnej jest drożny, lecz w swoich wyjaśnieniach nie odniósł się do tego ustalenia. W trakcie oględzin ustalono również, że rów na działce nr [...] istnieje i jest drożny, odprowadzając wody w kierunku stawu na tej działce, do czego również nie odniósł się skarżący. Nie uczynił tego również w odniesieniu do ustaleń oględzin, że powyżej przepustu na nieruchomości należącej do P. L. widać tylko ślad rowu na jego gruntach, a woda częściowo rozlewa się po terenie jego działki, jak również do ustalenia, iż w terenie nie stwierdzono szkód. Kolegium stwierdziło, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy dokonane w trakcie oględzin obu nieruchomości są spójne, logiczne i rzeczowe, tym samym są wiarygodne. Przedstawione powyżej ustalenia dotyczące stanu faktycznego dokonane przez przedstawicieli organu w obecności stron postępowania w ocenie Kolegium świadczą jednoznacznie, iż właściciel działki nr [...] nie zmienia kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zaskarżona decyzja jest tym samym prawidłowa i zgodna z przepisami prawa, w tym przede wszystkim z art. 234 u.p.w.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. L., reprezentowany przez W. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu sprawy, dokonanie oceny dowodów w dowolny, a nie swobodny sposób, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez zaniechanie powołania dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i urządzeń melioracyjnych, w sytuacji gdy w protokole oględzin stwierdzono, że woda częściowo rozlewa się po terenie oraz, że w przepuście znajdują się kamienie, które mogą częściowo tamować odprowadzanie wody, b) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności przekazywanych informacji, a także oględzin nieruchomości z których wynika, że dochodzi do wyrządzenia szkody, c) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i nie zlecenie wydania opinii biegłemu o specjalności wodnych melioracji oraz z zakresu hydrologii, a także ds. szacowania szkód rolnych, który w oparciu o posiadaną wiedzę, a także przeprowadzone badania ustaliłby czy znajdująca się na polu woda jest wynikiem celowego podtapiania gruntu, zasypywania przepustu i zmiany kierunku spływu wody, czy też jest ona wynikiem normalnego opadu wody, a także czy doszło do wyrządzenia szkody, d) 89 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu ustalenia okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności od kiedy przepust jest niedrożny, kto dokonuje jego blokady a także kto i kiedy zasypał urządzenie do odprowadzanie wody jakim jest rów, e) art. 75 § 1 i 2 K.p.a. poprzez oparcie w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie wyrządzenia szkody na oględzinach nieruchomości, co miało miejsce w dniu 4 marca 2022 r., a zatem jeszcze przed wzrostem roślin posianych na polu skarżącego, w oparciu o oświadczenia osób, które nie mogą stanowić dowodu z zeznań/oświadczeń świadków z uwagi na brak pouczenia o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, f) art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu przesłuchania stron t.j. M. W. i M. W. na okoliczność zasypywania przepustu, wyrządzenia szkody skarżącemu, a także zasypania rowu melioracyjnego stanowiącego naruszenie art. 192 Prawa wodnego i zastąpienie dowodu w zakresie ustalenia tych okoliczności, oświadczeniami innych osób, które nie mogą stanowić pełnowartościowego dowodu w sprawie, g) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, h) art. 192 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nienałożenie na M. W. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego urządzeń służących do odprowadzania wody w taki sposób aby nie dochodziło do zalewania nieruchomości skarżącego, i) art. 234 ust. 1 i 2 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na skutek zasypywania przepustu nie dochodzi do rozlewania się wody na polu skarżącego, a tym samym do powstania szkody, w sytuacji gdy wniosek taki można wysnuć z protokołu oględzin. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie może zgodzić się z organem I jak i II instancji, iż w przedmiotowej sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalono, że M. W. nie tylko nie doprowadza do zalewania nieruchomości skarżącego, ale również, że nie dokonał zasypania rowu melioracyjnego. Organ I instancji nie dokonał w sposób należny oceny przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji oraz dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jego zdaniem w sprawie nie powołano żadnego biegłego, który posiadałby wystarczającą wiedzę, aby określić, czy doszło do zasypania przepustu czy też nie, czy przepust w chwili obecnej jest wystarczający, aby odprowadzać wodę opadową, nadto czy znajdujące się w nim kamienie, które zostały stwierdzone podczas oględzin, nie skutkują wylewaniem się wody na pole. Brak jest też opinii biegłego, który potwierdziłby lub wykluczył, że na skutek zalania pola nie doszło do wyrządzenia szkody skarżącemu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 17 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 12 grudnia 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie posiada technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 17 stycznia 2023 r. skarżąca i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przede wszystkim przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ naruszył także przepisy prawa materialnego, o czym mowa niżej. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji zostały w ocenie Sądu poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego materiał ten należało uznać za niewystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach ewidencyjnych numer [...] [...], obręb [...], gmina R..
Materialnoprawne podstawy zaskarżonych decyzji wynikają z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.w.".
Stosownie do treści art. 234 ust. 1 i 2 u.p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie zaś z art. 234 ust. 3 u.p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca domaga się wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 u.p.w. Nie budzi wątpliwości, że zastosowanie tego przepisu możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Co istotne, ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20). W niniejszej sprawie ww. dowód z opinii biegłego nie został przeprowadzony, co czyni to postępowanie wadliwym.
Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym warunkiem wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 u.p.w., tak jak każdej decyzji administracyjnej jako aktu kończącego postępowanie administracyjne, jest przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego zgodnie z normami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji ma także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie (Wyrok NSA z 13.02.2019 r., sygn. akt II OSK 132/19).
Mając na uwadze powyższe przepisy K.p.a., określające m.in. podstawowe ogólne zasady postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu organy obu instancji nie wywiązały się z ciążących na nich, a wynikających z powołanych wyżej norm, obowiązków.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, abstrahując od ww. nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jest niepełny, skutkiem czego nie można przyjąć, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Oczywistym obowiązkiem organu wynikającym z fundamentalnych reguł procedury administracyjnej unormowanych w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. było podjęcie wszelkich możliwych czynności celem zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie. Zasada swobodnej oceny dowodów zdefiniowana w art. 80 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Rolą organu administracyjnego jest więc ustalenie niewadliwego stanu faktycznego sprawy w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie jego subsumpcja pod właściwą normę prawa materialnego. Tymczasem zebrany w sprawie materiał aktowy jest niepełny, a organ wyciągnął z niego wadliwe wnioski nie uwzględniając całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje na to, że w zasadzie głównym, o ile nie jedynym dowodem w sprawie były oględziny nieruchomości przeprowadzone dnia 4 marca 2022 r. Zdaniem zaś Sądu w niniejszej sprawie organy nie poczyniły w dostateczny sposób ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie kwestionowanych w sprawie decyzji. Ze zgromadzonego materiału (protokół z oględzin, dokumentacja fotograficzna, twierdzenia pełnomocnika skarżącego) wynika, że dz. ewid. nr [...] i [...] są zalewane, co jest bezsporne. Mimo to organy bezkrytycznie stwierdziły, że do żadnej szkody nie doszło. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi jednak do wniosku, że w sprawie ziściły się przesłanki z art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, bowiem prawdopodobnie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, co oprócz twierdzeń skarżących może znaleźć swe potwierdzenie na fotografii – załącznik nr 2 do protokołu oględzin nieruchomości. Organy nie poczyniły jednak żadnych ustaleń w zakresie przyczyn takiego stanu rzeczy. Między innymi nie poczyniły ustaleń w zakresie:
- zaoranego rowu na działkach nr [...] i [...] tzn., czy rzeczywiście tenże rów istniał i został zaorany, a jeśli tak, to kiedy został zaorany, kto tego dokonał i czy miało to wpływ na zmianę kierunku i natężenia odpływu wód, czy też ich gromadzenie się w określonym miejscu;
- wybudowanego stawu na dz. ewid. nr [...], tzn. kiedy wykopano staw, czy miało to wpływ na zmianę kierunku i natężenia odpływu wód, czy też ich gromadzenia się w określonym miejscu;
- w zakresie zalewania działek nr [...] i [...] – od kiedy są zalewane, ewentualnie kiedy strona dowiedziała się o zalewaniu.
Zdaniem Sadu dokonane oględziny nieruchomości nie pozwoliły ustalić jaka jest przyczyna zalewania działek nr [...] i [...], wobec tego zaistniała potrzeba przeprowadzenia kolejnych dowodów, czego jednak organy nie uczyniły. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zastosowanie art. 234 ust. 3 u.p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Jednocześnie wskazać należy, że przeprowadzenie innych dowodów, w szczególności dowodu z przesłuchania stron, zeznań świadków, pomimo ich posiłkowego charakteru, także może dostarczyć organowi administracji publicznej cennych informacji niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, tym bardziej że stosownie do art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy nie wykazały wystarczającej aktywności w zakresie poszukiwania materiału dowodowego w sprawie. Ponadto organy nie odniosły się do wszystkich zawartych w protokole oględzin twierdzeń osób uczestniczących w oględzinach. Organy podnoszą w uzasadnieniach decyzji, że strona skarżąca nie ustosunkowała się do niektórych twierdzeń zawartych w protokole oględzin np. w kwestii drożności przepustu na drodze gminnej czy też rowu na działce nr [...] i jego drożności, ale nie wskazują, jakie przypisują takiemu działaniu skarżącego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu zaprezentowana przez organ drugiej instancji ocena materiału dowodowego nosi znamiona dowolnej, gdyż bazuje w zasadzie tylko na dowodzie z oględzin nieruchomości. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. Wyrok WSA w Łodzi z 27.04.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/21).
Należy zauważyć, że pismem z dnia 8 lutego 2022 r. Wójt Gminy Rawa Mazowiecka zawiadamiając o wszczęciu postępowania administracyjnego zwrócił się M. W. i M. W. o udzielenie pisemnych wyjaśnień w sprawie w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia. Na marginesie należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia ww. pisma ww. stronom. O ile jednak Pan M. W. złożył oświadczenia do protokołu w dniu przeprowadzania oględzin, czyli w dniu 4 marca 2022 r., to brak jest w materiale dowodowym ustosunkowania się do sprawy Pana M. W. Ponadto należy zauważyć, że w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 roku pełnomocnik skarżącego wnosił o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz o przesłuchanie M. i M. W. na okoliczność przekopu przepustu, wywoływania spiętrzenia wody, skutkiem czego dochodzi do podtapiania nieruchomości. W tym samym piśmie pełnomocnik skarżącego wnosił także o przesłuchanie dzielnicowego dla miejscowości S. podnosząc, że dzielnicowy wielokrotnie bywał na przedmiotowej nieruchomości i widział nie tylko zalaną nieruchomość, ale i przekopany przepust. Organy obu instancji pominęły powyższe wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącego, jednakże nie wskazały przyczyn nieuwzględnienia ww. wniosków. Powyższe świadczy niechybnie o naruszeniu art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Podkreślenia także wymaga, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zostały sformułowane konkretne zarzuty względem postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez tenże organ. Bezsprzecznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne należy w szczególności obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu ww. obowiązków, ponieważ kognicja Sądu administracyjnego obejmuje wyłącznie kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Skoro, jak wskazano wyżej, strona w ramach toczącego się postępowania administracyjnego sformułowała konkretne zarzuty w stosunku do decyzji organu I instancji, to mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu oraz prawnemu wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględniając jednocześnie zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) jak również obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, to strona ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do podniesionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził, a w rezultacie z jakich przyczyn nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (por. np. Wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2022 r., VII SA/Wa 653/22, Wyrok WSA we Wrocławiu z 8.03.2022 r., IV SA/Wr 663/21, Wyrok WSA w Szczecinie z 14.07.2022 r., II SA/Sz 294/22). Ze wskazanych wyżej obowiązków organ II instancji nie wywiązał się, nie odniósł się w zasadzie w ogóle do jednoznacznie sformułowanych zarzutów, co stanowi o naruszeniu ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 26 kwietnia 2022 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art. 234 ust. 1 u.p.w. oraz przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a, które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Nadto został naruszony art. 107 § 3 K.p.a., co wykazano wyżej. W powyższym zakresie zarzuty skargi są więc w pełni zasadne. Co do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 89 K.p.a. polegającego na nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, to wskazać należy, że stosownie do ww. przepisu organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Jak z powyższego wynika przesłanką przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena, czy w danym wypadku przesłanki te zachodzą, leży więc w gestii organu. Skoro jednak zarzut naruszenia art. 89 K.p.a. został sformułowany już na etapie odwołania, to organ II instancji winien do tego zarzutu się odnieść w uzasadnieniu wydanej decyzji, czego nie uczynił.
Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia poczynionych wyżej rozważań, jak również do zgromadzenia w sprawie pełnego materiału dowodowego, dokonania swobodnej oceny dowodów i należytego uzasadnienia przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie stosownych norm, w szczególności zaś art. 234 u.p.w. Podkreślić raz jeszcze należy, że w pierwszym jednak rzędzie organy winny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny w sprawie, przede wszystkim zebrać pełny materiał dowodowy, w tym przeprowadzić dowód z opinii biegłego hydrologa, co nie wyklucza oczywiście inicjatywy dowodowej organu w szerszym zakresie.
Nie ulega też wątpliwości, że organy winny odnieść się do zgłaszanych w trakcie postępowania administracyjnego przez strony postępowania twierdzeń, wniosków dowodowych, które w tym wypadku zostały w zasadzie pominięte. Nawet jeśli organ uznaje, że wnioski dowodowe z określonych przyczyn są zbędne, nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy, czy też dotyczą okoliczności już niewątpliwie wyjaśnionych, to organ winien dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Uczynienie zadość powyższemu obowiązkowi będzie również realizacją jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w zgodzie z normą określoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną Sądu i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.
Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania organy w niniejszej sprawie naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego oraz art. 234 ust. 1 u.p.w. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
ES