II SA/Łd 835/24

II SA/Łd 835/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. a, art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. b, art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 września 2024 roku nr 224/2024 znak: WOP.7721.222.2024.ID w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia 17 lipca 2024 roku, nr 73/2024, znak: PINB.7355.31.10.2023-2024.MZ (PINB.5160.31.2023); 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego K.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 835/24
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 20 września 2024 r. (Nr 224/2024. znak: WOP.7721.222.2024.ID) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z 17 lipca 2024 r. (Nr 73/2024, znak: PINB.7355.31.10.2023-2024.MZ), mocą której na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] orzeczono o legalizacji obiektu budowlanego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym.
Z akt sprawy wynika, że w związku z pismem K.S. z 27 czerwca 2023 r. informującym o nielegalnie wybudowanym budynku garażowym na posesji zlokalizowanej w K. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...], PINB w Kutnie wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy wyżej opisanego obiektu budowlanego.
Na podstawie przeprowadzonych 16 sierpnia 2023 r. oględzin organ I instancji ustalił, że na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] w odległości ok. 10 - 15 cm od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr ewid. [...] znajduje się drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 6,6 m x 3,16 m, który posiada trzy własne ściany (wschodnią, zachodnią i północną). Od strony południowej przedmiotowy budynek nie posiada własnej ściany, został dobudowany do istniejącego murowanego budynku gospodarczego, który zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 24 listopada 1967 r. Strony obecne podczas oględzin zgodnie oświadczyły, że będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczy został wybudowany w latach 70-tych XX wieku, przy czym współwłaściciele nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, nie przedstawili dokumentów, na podstawie których obiekt został wybudowany.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Kutnie uzyskał od Archiwum Państwowego w P. Oddział w K. oraz Urzędu Miasta K. informację istniejących dokumentach dotyczących pozwoleń na budowę na spornej działce. Zgodnie z przekazaną informacją oprócz pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z 24 listopada 1967 r. innej dokumentacji dotyczącej zabudowy działki nr ewid. [...] budynkami innymi niż mieszkalnymi nie odnaleziono. Wobec powyższego, PINB w Kutnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że budowa budynku gospodarczego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, zrealizowana została w latach 70-tych XX wieku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Po tym jak PINB w Kutnie poinformował współwłaścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest sporny obiekt, o możliwości przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, pismem z 30 listopada 2023 r. współwłaściciele nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], tj.: Z.G. , A.K. , J.M., W.W. oraz L.W. złożyli w PINB w Kutnie wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w zakresie spornego budynku gospodarczego.
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie wydał 19 grudnia 2023 r. postanowienie nr 60/2023, mocą którego na podstawie art. 49g w zw. z art. 49f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nałożył na Z.G., A.K., J.M., W.W. i L.W., jako współwłaścicieli budynku gospodarczego o wymiarach 6,6 m x 3,16 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w K. przy ul. [...], zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, obowiązek przedłożenia w terminie do 30 marca 2024 roku dokumentów wymienionych w art. 49g ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj.:
1. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane);
2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu;
3. ekspertyzy technicznej wskazującej czy stan techniczny obiektu budowlanego:
a) nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz
b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania,
przy czym – jak wskazał organ - wymaganą ekspertyzę techniczną powinna wykonać osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz należąca do właściwej izby samorządu zawodowego.
Po rozpatrzeniu zażalenia K.S. na powyższe postanowienie PINB w Kutnie organ II instancji wydał 16 lutego 2024 r. postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. K.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygnięcie organu zażaleniowego, jednak prawomocnym wyrokiem z 5 czerwca 2024 roku, II SA/Łd 274/24 skargę oddalono.
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie wydał 17 lipca 2024 r. decyzję nr 73/2024, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane decyzję o legalizacji budynku gospodarczego wykonanego w konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w K. przy ul. [...].
Odwołanie od tej decyzji złożył K.S. , który wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do PINB w Kutnie w celu dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego (garażu) posadowionego na działce nr [...] w K. przy ul. [...].
K.S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wydanie decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu strony, tj. bez zbadania negatywnego wpływu istnienia nielegalnie zbudowanego budynku gospodarczego na legalnie istniejący budynek mieszkalny, a także niewzięcie pod uwagę zagrożenia pożarowego istnieniem budynku garażu w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego,
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych poprzez danie prymatu interesowi osoby nielegalnie wznoszącej budynek gospodarczy kosztem legalnie istniejącego budynku mieszkalnego,
- art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy stan faktyczny na to nie pozwala.
W odwołaniu podniesiono ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji oparł się na ekspertyzie technicznej choć autor ekspertyzy nie wykazał konstrukcyjnych wyliczeń pozwalających na użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nie uwzględnił warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) w przedmiocie posadowienia budynku z zachowaniem odległości od granicy działek. Zdaniem skarżącego autor opinii całkowicie pominął fakt, iż budynek gospodarczy powoduje zawilgocenie przyległej ściany budynku mieszkalnego odwołującego, co w efekcie jest źródłem i przyczyną długotrwałego niszczenia i zawilgocenia przyległej ściany oraz infekcji chorobowych wnoszącego spowodowanych zagrzybieniem przyległej ściany. Wskazano również na brak załączonej opinii właściwego organu przeciwpożarowego z uwagi na fakt, iż sporny budynek przylega bezpośrednio do budynku strony i jest wykonany z materiałów łatwopalnych, nie posiada ściany przeciwogniowej, a tym samym nie spełnia warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji, gdy nielegalnie postawiony budynek o konstrukcji drewnianej spełnia funkcję garażu, w którym mogą być magazynowane materiały łatwopalne.
Według skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję pominął również konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, albowiem całkowicie pominął prawa sąsiedzkie i przepisy prawa budowlanego w zakresie posadowienia budynków i budowli, w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek gospodarczy posadowiony bezpośrednio w granicy działki nie spełnia warunków zawartych w ww. rozporządzeniu i nie jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, a tym samym organ naruszył niezbywalne prawa osób trzecich.
Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
Powołując się na art. 49f - 49i ustawy - Prawo budowlane organ zauważył, że w omawianej sprawie ziściły się przesłanki uprawniające organ I instancji do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, od zakończenia jego budowy upłynęło 20 lat, a wszyscy współwłaściciele obiektu złożyli wnioski o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w zakresie spornego budynku gospodarczego.
Następnie organ podniósł, że w wykonaniu postanowienia PINB w Kutnie z 19 grudnia 2023 r. wydanego na podstawie art. 49g ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 49f ust. 1 tej ustawy współwłaściciele obiektu 2 kwietnia 2024 r. przedłożyli w PINB w Kutnie wszystkie wymagane dokumenty legalizacyjne: oświadczenia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu i ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr. inż. K.M. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Zdaniem organu z ekspertyzy tej wynika, że budynek nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi użytkujących go oraz osób postronnych znajdujących się w jego pobliżu, a stan techniczny budynku pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym i zamierzonym sposobem użytkowania.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedłożone przez inwestorów dokumenty legalizacyjne dotyczące omawianego budynku gospodarczego są kompletne i spełniają kryterium zapisów art. 49h ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Organ podniósł, iż dokument ekspertyzy technicznej przedłożony w toku procedury uproszczonej legalizacji został sporządzony przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Z ekspertyzy technicznej wynika jednoznacznie, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym i zamierzonym sposobem użytkowania. Organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska mgr inż. K.M. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, legitymującego się aktualnym zaświadczeniem o wpisie do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Prawidłowość wykonania ekspertyzy technicznej jej autor poświadczył własnymi uprawnieniami.
Ponadto, zgodnie z wymogiem procesowym, wszyscy współwłaściciele przedmiotowego budynku złożyli wymagane oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei z przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę mgr. inż. J.N. wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w całości na działce o nr [...].
Odnosząc się do zarzutów K.S. organ odwoławczy podkreślił, iż z art. 49i ustawy – Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że ekspertyza techniczna ma jedynie określać czy obiekt budowlany nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz czy pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Powołany przepis nie wymaga od sporządzonej ekspertyzy, by przewidywała ona stosowne rozwiązania w celu zapewnienia zgodności obiektu z określonymi przepisami technicznymi czy budowlanymi, tak jak w przypadku zwykłego postępowania legalizacyjnego. W związku z powyższym w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego brak jest podstaw do żądania spełnienia innych wymogów niż te, które wynikają z przepisów prawa.
Co więcej, uproszczona legalizacja obiektu budowlanego nie rozstrzyga także w kwestii odległości budynku od granicy działki. Wobec brzmienia art. 49g ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie ma podstaw do badania zgodności usytuowania obiektu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką (§ 12 powołanego rozporządzenia).
Przepis § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że: "(...) budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki (...)". Oznacza to, że dotyczy on obiektów, które powstaną, a nie tych, które już istnieją od co najmniej 20 lat. Przepisy nie zwalniają starych, istniejących budynków od ponad 20 lat, od zachowania warunków bezpieczeństwa, ale jedynie wówczas gdy uznano, że ma miejsce zagrożenia życia ludzi.
Na marginesie organ wskazał, iż w sytuacji gdy stan techniczny budynku przy ul. [...] w K. jest nieodpowiedni na co wskazuje skarżący (zawilgocenie i zagrzybienie budynku) organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku. Przy czym nie bada się przyczyn, nieodpowiedniego stanu technicznego, jak i kto ponosi winę za ten stan.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i przedstawił argumentację jak w odwołaniu.
Ponadto skarżący podniósł, że nie sposób się zgodzić z organem odwoławczym co do interpretacji treści art. 49f ustawy – Prawo budowlane, iż forma wszczęcia postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej stanowi obligatoryjny obowiązek organu, gdy tymczasem uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49g jest postępowaniem szczególnym i odrębnym. Legalizacja wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego którym mowa w art. 48 ustawy – Prawo budowlane jest dopuszczalna, jeżeli budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego plany przestrzennego i jednocześnie nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie skarżącego ekspertyza techniczna sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania jest inwentaryzacją powykonawczą inwestycji, albowiem jej autor nie przedstawił nie udokumentował obliczeń konstrukcyjnych dla tego typu obiektów. Przedmiotowy garaż przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego skarżącego został on zbudowany sposobem gospodarczym z materiałów łatwo palnych z drewna mając dach pokryty papą bitumiczną, dodatkowo uwzględniając jego przeznaczenie stanowi miejsce przechowywania materiałów pędnych i smarów służących do codziennej eksploatacji pojazdów samochodowych, uwzględniając powyższe, konstrukcyjne materiały nie spełniają warunków przeciwpożarowych, określonych w warunkach technicznych dla tego typu obiektów a tym samym garaż ten stanowi gdy realne źródło zagrożenia pożarowego.
W ocenie strony ekspertyza nie uwzględnia negatywnego faktu bezpośredniego przylegania garażu do ściany budynku skarżącego w związku z brakiem naturalnej cyrkulacji powietrza wokół ściany budynku mieszkalnego skarżącego co powoduje długotrwały wpływ wilgoci i absorbowanie wody zawartej w wilgotnym powietrzu do mieszkalnego skarżącego w efekcie jest źródłem zagrzybienia jego mieszkania i potencjalnym źródłem chorób układu oddychania zjawisko powstaniem.
Skarżący wskazał również, że sporny obiekt budowlany zbudowany został z pominięciem z pominięciem warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dla budynku (garaż) przylegającego bezpośrednio do budynku mieszkalnego, konieczne jest zastosowanie ścian o podwyższonej odporności ogniowej, stosowanie oraz zastosowanie innych rozwiązań technicznych, które zapobiegną rozprzestrzenianiu się ognia na sąsiednią nieruchomość (budynek mieszkalny skarżącego). Dodatkowo ściana garażu w granicy działki musi być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego z odpornością na ogień i licem wystającym powyżej dachu. W przypadku budowy w granicy należy stosować elementy wykończeniowe nie rozprzestrzeniających ognia np. wełny mineralne, niepalne płyty poszycia, dobre przeciwogniowe zabezpieczenie konstrukcji więźby. Stolarka bramowa i drzwiowa powinna charakteryzować się odpowiednią klasą odporności ogniowej.
Wobec postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 12 grudnia 2024 r. wpłynęło pismo pełnomocnika uczestnika postępowania – Z.G.. Pełnomocnik uczestnika, zgłaszając swój udział w postępowaniu, wniósł oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty znalazły uznanie Sądu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 września 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z 17 lipca 2024 r. w sprawie legalizacji obiektu budowlanego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym - budynku gospodarczego wykonanego w konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w K. przy ul. [...].
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725) [dalej: ustawa - Prawo budowlane] oraz przepisy wykonawcze do ww. ustawy.
Obowiązujące przepisy ustawy – Prawo budowlane dopuszczają możliwość legalizacji w określonych przypadkach obiektów budowalnych wybudowanych w ramach samowoli budowlanej. Jedną z procedur legalizacyjnych jest obecnie uproszczone postępowanie legalizacyjne. I tak, stosownie do art. 49f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodzić należy się z organami, że w sprawie został spełniony warunek upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu - budynku gospodarczego wykonanego w konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w K. przy ul. [...]. Okoliczność ta wynika z twierdzeń właścicieli spornego obiektu, potwierdzonych przez organ. Jednocześnie powyższe twierdzenie nie zostało także skutecznie podważone przez skarżącego (właściciela sąsiedniej nieruchomości), że obiekt ten - w obecnych wymiarach - został ostatecznie zrealizowany w latach 70. XX wieku.
Przechodząc zatem do zagadnień prawnych Sąd zobowiązany jest zauważyć, że skoro budowa wspomnianego budynku została zakończona jeszcze w latach 70. XX wieku, to jego realizacja podlegała regulacjom ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1[...] r. (Dz.U. z 1[...] r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) [dalej: Prawo budowlane z 1[...] r.].
Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, przepisu art. 48 obecnej ustawy – Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem ustalenie przez organ I instancji, iż budynek powstał przed wejściem w życie nowego Prawa budowlanego (z 1994 r.) sprawia, że zastosowanie ma art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane - zatem postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone z uwzględnieniem przepisów ustawy z 24 października 1[...] r. - Prawo budowlane.
Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1[...] r. w obowiązującym wówczas brzmieniu, sporny obiekt budowlany wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja taka nie została wydana. Okoliczność powyższa nie była też kwestionowana przez żadną ze stron postępowania administracyjnego.
Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1[...] r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Zatem w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów sporny obiekt podlegałby rozbiórce. Do takich obiektów, jak wskazano uprzednio, wybudowanych przed 20 laty, mają jednak – co do możliwości prowadzenia postepowania legalizacyjnego – zastosowanie przepisy obecnej ustawy – Prawo budowlane.
Z punktu widzenia obecnie obowiązującego przepisu 49f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane ustalenie okresu zakończenia budowy spornego obiektu budowlanego ma zatem fundamentalne znaczenie dla trybu postępowania legalizacyjnego, jaki należało zastosować w tej sprawie, a także oceny inwestycji z punktu widzenia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Skoro bowiem nie budzi wątpliwości, iż sporny budynek został wybudowany co najmniej przed 20 laty, to zastosowanie znaleźć winny właśnie przepisy art. 49f i następne ustawy – Prawo budowalne.
Należy bowiem wskazać, że art. 49f ustawy – Prawo budowlane, dodany przez art. 1 pkt 37 nowelizacji ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie 19 września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy ustawy – Prawo budowlane (z 1994 r.). W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1[...] r. Prawo budowlane została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r., II OSK 928/17). W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 ustawy – Prawo budowalne.
W ocenie Sądu uzasadnienie projektu ustawy uchwalonej następnie jako nowelizacja ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.
Przechodząc zatem do analizy przesłanek wydania decyzji o legalizacji w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego wskazać należy, iż zostały one określone w art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o legalizacji, w przypadku gdy:
(a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz
(b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Zgodnie z art. 49g ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia.
Art. 49g ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą:
1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;
3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego:
a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
W niniejszej sprawie organ I instancji – na mocy postanowienia z 19 grudnia 2023 r. - nałożył na właścicieli spornego obiektu obowiązek przedłożenia w terminie do 30 marca 2024 r. dokumentów wskazanych w treści art. 49g ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.
W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie, przy piśmie z 29 marca 2024 r. Z.G. (jednego ze współwłaścicieli spornego obiektu), które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie 2 kwietnia 2024 r. zostały przedłożone następujące dokumenty:
1. oświadczenia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
2. geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu sporządzoną przez uprawnionego geodetę;
3. ekspertyza techniczna opracowana przez mgr. inż. K.M. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr ewid. [...].
W ww. ekspertyzie wnioski końcowe przyjmują, iż stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie.
Na podstawie przedstawionej dokumentacji, w tym ww. ekspertyzy, organy przyjęły w związku z tym, że zostały spełnione przesłanki legalizacji spornego obiektu budowlanego.
Przed przejściem do dalszych analiz odnieść się należy do problemu, którego nie dostrzegły organy, czy też milcząco przyjęły za niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczącego tego, jakie skutki prawne wywiera fakt uchybienia przez współwłaścicieli spornego obiektu (inwestora) terminowi wyznaczonemu przez organ nadzoru budowlanego do przedłożenia - w ramach procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego – dokumentów legalizacyjnych. Należy bowiem zauważyć, iż stosownie do treści art. 49i ustawy – Prawo budowlane, "Organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje: 2) (...) decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku: a) nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1 (...)". W realiach niniejszej sprawy natomiast termin wyznaczony współwłaścicielom spornego obiektu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych wygasał 30 marca 2024 r. Tymczasem stosowne dokumenty legalizacyjne przedłożyli oni 2 kwietnia 2024 r.
W ocenie Sądu zgodzić się jednak należy, iż prawidłowo - mimo wskazanego uchybienia - organy nadzoru budowlanego procedowały dalej w sprawie. Przyjąć bowiem należy, iż sam fakt uchybienia przez inwestora określonemu przez organ nadzoru budowlanego terminowi do przedłożenia projektu dokumentów legalizacyjnych nie powoduje, iż automatycznie znajdzie zastosowanie wynikający z cytowanego wyżej przepisu skutek w postaci wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W tym zakresie odwołać się należy chociażby do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w podobnych sprawach dotyczących postępowania naprawczego wskazywał m.in. na to, że takie podejście formalistyczne, kłóci się z systemową funkcją postępowania naprawczego, jaką jest doprowadzenie do zalegalizowania nienaruszających prawa inwestycji budowlanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba bowiem zauważyć, że termin o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie, jest terminem procesowym. Tego rodzaju termin może być zatem przedłużany stosownie do okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1899/18). Ponadto, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części powoływanego wyroku, termin procesowy nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia sprawy (por. też wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2113/10). Upływ zatem takiego procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego - nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). Z kolei w wyroku z 18 września 2013 r., II OSK 993/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli inwestor wprawdzie uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale mimo tego wykonał nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu (por. też wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., II OSK 991/13).
Należy mieć też na uwadze samą treść art. 49g ustawy – Prawo budowlane, gdzie stanowi się, że "W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia". Tutaj, ponownie odwołując się do analogii do przepisów o postępowaniu naprawczym, wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż treść omawianego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie określił zakresu i biegu terminu. Oznacza to, że określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. To organ, w celu zapewnienia realizacji obowiązków, określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy. Skoro zaś omawiany termin – jak wskazano wyżej - jest terminem procesowym, to nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Innymi słowy upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje automatycznie, że wygasa obowiązek inwestora wykonania nałożonych na niego obowiązków lub czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). Tym samym naruszenie tego terminu nie mogło spowodować utraty prawa przez inwestora do dokonania czynności zmierzających do uznania wykonanych robót budowlanych za zgodne z prawem (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1899/18).
Reasumując, prawidłowo postąpił organ I instancji uznając, że skoro w tej sprawie inwestor przedłożył wymagane dokumenty legalizacyjne nawet po zakreślonym terminie, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 49i ustawy – Prawo budowalne, to powinnością organu nadzoru budowlanego było stwierdzenie wykonania nałożonych obowiązków. Organ nadzoru budowlanego winien bowiem zawsze uwzględniać ratio legis unormowań art. 49f ustawy – Prawo budowlane, dlatego powinien umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami. Legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych zależna jest od woli inwestora i łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek (por. też wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2019 r., II SA/Ol 737/19).
Ponadto należy zauważyć, iż w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z 19 grudnia 2023 r. w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych nie zawarto treści wskazujących na skutki prawne braku przedłożenia czy opóźnienia w przedłożeniu tych dokumentów. Mając na uwadze, iż analizowana procedura jest stosunkowo nowa (a skutki w postaci rozbiórki są w zasadzie nieodwracalne i dotkliwe dla inwestorów) organ miał obowiązek pouczyć stronę - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o możliwości złożenia takiego wniosku i ewentualnych konsekwencjach niezłożenia wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie. Przepis art. 9 zobowiązuje bowiem organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dyspozycja art. 9 k.p.a. w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy nakłada na organy obowiązek informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy. W realiach niniejszej sprawy pouczenie strony o ewentualnych konsekwencjach uchybienia terminu do złożenia dokumentów legalizacyjnych było przy tym bardzo istotne z powodu grożących konsekwencji uchybienia temu terminowi (rozbiórka obiektu). Organy naruszyły zatem treść art. 9 k.p.a.
Przechodząc do dalszych analiz, w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutów postawionych w skardze.
Jako całkowicie nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi wskazujący wydanie decyzji o legalizacji w przypadku uproszczonego postępowania legalizacyjnego bez oceny zgodność spornego obiektu budowlanego z wymaganiami technicznymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2022 r., poz.1225) [dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych], w szczególności w kwestii ustalenia czy legalizacja obiektu winna być ocenia pod kątem spełniania wymagań wynikających z przepisów regulujących odległość obiektów budowlanych od granicy działki.
Wskazać zatem należy w ogólności, iż w piśmiennictwie i judykaturze niesporne jest, że w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., II OSK 2857/21). Co do natomiast kwestii stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w orzecznictwie równie zgodnie przyjmuje się, że w uproszczonej procedurze legalizacyjnej nie bada się zgodności takiej inwestycji z wymogami technicznymi określonymi w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pogląd taki został wyrażony przykładowo w wyroku WSA w Olsztynie z 26 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 173/22. Następnie analogiczna teza znalazła swój wyraz w wyroku WSA w Białymstoku z 20 czerwca 2023 r., II SA/Bk 845/22. Jak trafnie przy tym wyjaśnił WSA w Białymstoku w przywołanym wyżej orzeczeniu, przepisy art. 49g i 49i nie wymagają od ekspertyzy technicznej, by przewidywała ona stosowne rozwiązania w celu zapewnienia zgodności obiektu z określonymi przepisami technicznymi/budowlanymi, tak jak w przypadku zwykłego postępowania legalizacyjnego. W związku z powyższym w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, brak jest podstaw do żądania spełnienia innych wymogów, niż te wynikające z przepisów prawa budowlanego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela ww. pogląd, bowiem – co należy zauważyć - na mocy § 1 rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia (a więc projektowane budynki). Z tego powodu należy uznać, że w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie mogą mieć zastosowania warunki dotyczące zachowania wymaganych odległości od granicy działki. Poza tym, w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek by przyjąć, że samo tylko naruszenie odległości przewidzianych w ww. rozporządzeniu od granicy z działką sąsiednią powoduje takie pogorszenie warunków użytkowych otoczenia dla sąsiedniej nieruchomości, iż należałoby uznać naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1[...] r. (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 23 marca 2023 r., IV SA/Po 66/23).
W tym miejscu zauważyć należy, iż powyższe twierdzenia znajdują potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121, s. 43 i nast., dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), wskazano, iż w kwestii zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie będą miały znaczenia warunki wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ przepis ten w ust. 1 stanowi, że: "(...) budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki (...)". Oznacza to, że dotyczy on obiektów, które powstaną, a nie tych, które już istnieją od co najmniej 20 lat.
Zupełnie inną kwestia jest natomiast to, że przepisy analizowanego rozporządzenia nie zwalniają starych, istniejących od ponad 20 lat budynków, od zachowania warunków bezpieczeństwa, ale jedynie wówczas gdyby uznano, że ma miejsce zagrożenia życia ludzi.
Niewątpliwie bowiem przepis § 2 aktualnego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje, że przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. To zaś oznacza, że ww. przepisy rozporządzenia generalnie stosuje się przy powstawaniu nowych obiektów budowalnych, z zastrzeżeniem jednakże – co należy wyraźnie podkreślić, a co ma znaczenie w sprawie niniejszej - m.in. § 207 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje wprost, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, w stosunku do użytkowanych budynków istniejących na datę wejścia w życie rozporządzenia mają również zastosowanie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określonego tym rozporządzeniem. W tym stanie rzeczy, budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający min. zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas, a także ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe (§ 207 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia).
Tym samym, w niniejszej sprawie rozważenia wymagało również zbadanie bezpieczeństwa pożarowego i dokonanie oceny zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, z uwagi na położenie spornego obiektu budowlanego w pobliżu sąsiedniej działki – działki skarżącego, na której - jak wynika z ustaleń organów – w zbliżeniu do spornego obiektu znajduje się budynek mieszkalny.
Należy w związku z tym podkreślić, że autor ekspertyzy technicznej nie odniósł się do ww. okoliczności nawet marginalnie pomimo, że kwestie związane z zachowaniem wymogów przepisów przeciwpożarowych niewątpliwie – jak wykazano powyżej - mają wpływ na ocenę zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
W ocenie Sądu, ekspertyza techniczna mimo, że sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane budzi zatem istotne zastrzeżenia. Osoba sporządzająca ekspertyzę stwierdziła, że stan techniczny przedmiotowego obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania.
Wbrew przy tym twierdzeniom organu nadzoru budowlanego uprawniony jest on w odniesieniu do ekspertyzy technicznej do sprawdzenia, czy wynika z niej, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W ocenie Sądu niewystarczające jest samo stwierdzenie autora opracowania o braku zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazanie na możliwość jego bezpiecznego użytkowania.
Podkreślić bowiem należy, że weryfikacja przedstawionej ekspertyzy technicznej przez organ nadzoru budowlanego nie może ograniczać się do bezkrytycznego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego czy autor ekspertyzy potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu budowlanego oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania.
W ocenie Sądu, niekompletność dokumentów legalizacyjnych (w tym przypadku brak jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii przeciwpożarowych), o których mowa w art. 49h ust. 2 ustawy – Prawo budowalne oznacza zarówno nieprzedłożenie któregoś z wymaganych dokumentów określonych w art. 49g ust. 2 pkt 1-3 ustawy – Prawo budowlane, ale również przedłożenie dokumentu niespełniającego określonych w obowiązujących przepisach wymogów (por. w tym zakresie m.in. J. Siegień, (w:) Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2021, art. 49h NB1).
W konsekwencji okoliczność braku odniesienia się w ekspertyzie do kwestii spełnienia wymogów określonych w przepisach przeciwpożarowych obiektu budowlanego poddanego uproszczonej procedurze legalizacyjnej powinno skutkować wezwaniem inwestora tego obiektu - w formie postanowienia z art. 49h ust. 2 ustawy – Prawo budowlane - do usunięcia niekompletności dokumentów legalizacyjnych.
Raz jeszcze podkreślić należy, iż ww. przepisy rozporządzenia generalnie stosuje się przy powstawaniu nowych obiektów budowalnych, z zastrzeżeniem jednakże m.in. powoływanego § 207 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje wprost, że w stosunku do użytkowanych budynków istniejących na datę wejścia w życie rozporządzenia mają również zastosowanie warunki techniczne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określone tym rozporządzeniem. W tych okolicznościach budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a razie jego wystąpienia zapewniający min. zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas, a także ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe (§ 207 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Zbadanie bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowej sprawie z uwagi na położenie rozbudowanej części budynku w pobliżu działek sąsiednich jest oczywiste i niewątpliwie wpływa na ocenę czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że w dziale VI ww. rozporządzenia, zatytułowanym: "Bezpieczeństwo pożarowe", zawarte zostały zagadnienia dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Z treści analizowanych przepisów wprost wynika, że dla zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego istotne są zarówno rozwiązania konstrukcyjne, które biegły ocenił w sprawie, ale ważne jest również sąsiedztwo budynków, rozwiązania konstrukcyjne co do zachowania nośności budynku dotkniętego pożarem. Istotna jest kwestia rozprzestrzeniania się ognia na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe.
Reasumując, regulacje art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. a i lit. b oraz art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane dotyczą ekspertyzy technicznej, którą przedłożyć musi podmiot chcący zalegalizować obiekt w trybie uproszczonym, niemniej istotne znaczenie ma zawarte w nich sformułowanie - otóż ekspertyza ma rozstrzygać, czy "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania". Określając przedmiot ekspertyzy "użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania" ustawodawca wyraźnie sugeruje, że przedmiotem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest fizycznie istniejący obiekt budowlany, który użytkowany ma być w sposób "dotychczasowy" lub inny "zamierzony" (przez wnioskującego o legalizację).
Bezpieczeństwo zaś przeciwpożarowe, w sytuacji niezachowania odległości wynikających z rozporządzenia wpływa na szeroko rozumiane bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego, powinno zostać uwzględnione w treści ekspertyzy w aspekcie bezpieczeństwa pożarowego właśnie i wpływać tym samym na wnioski, jakie zostały sformułowane przez autora ekspertyzy technicznej.
W tych uwarunkowaniach, w ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie winien był nałożyć na współwłaścicieli spornego obiektu (inwestorów) obowiązek usunięcia niekompletności dokumentów legalizacyjnych poprzez dołączenie ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, z uwzględnieniem okoliczności wskazanych wyżej, dotyczących kwestii zagrożenia pożarowego.
Niewątpliwie bowiem w każdym przypadku wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie lub nie obowiązku, o którym mowa w art. 49i ustawy - Prawo budowlane, jest uzależnione od zebrania kompletnego materiału dowodowego, uprawniającego do stwierdzenia, że obiekt budowlany, którego dotyczy to postępowanie, jest zgodny z prawem. Brak jest także podstaw do twierdzenia, aby nałożenie na inwestora w trybie przepisu art. 49g ustawy - Prawo budowlane obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, obligowało organ w każdym przypadku do stwierdzenia wykonania obowiązku, bez potrzeby badania zgodności tej dokumentacji i rozwiązań w niej przewidzianych z obowiązującymi przepisami. Wbrew twierdzeniu organu, przedłożenie przez inwestora dokumentów wskazanych w przepisie art. 49g ustawy – Prawo budowlane nie zamyka sprawy i prowadzonego postępowania dowodowego, jeżeli z przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie wynika, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 49g ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w każdej sprawie obciąża organ nadzoru budowlanego, który ma stwierdzić czy wykonanie nałożonego obowiązku doprowadziło do zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa.
Reasumując, skoro dokument ekspertyzy technicznej wymagany podczas uproszczonej legalizacji obiektu budowlanego, zawierał nieścisłości, braki co do oceny ochrony przeciwpożarowej, to organ winien wezwać do jej uzupełnienia w tym zakresie. Powyższe działanie winien zatem podjąć organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania. Istotne jest bowiem, że ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla inwestora skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a.
IB