II SA/Łd 835/01

II SA/Łd 835/01 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Andrzej Kozerski /przewodniczący/
Irena Krzemieniewska
Małgorzata Łuczyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kozerski, Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska, p.o. sędziego WSA Małgorzta Łuczyńska (spr.), Protokolant Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004 r. na rozprawie przy udziale sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kolejowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr [...] ([...]) z dnia [...].
Uzasadnienie
3 II SA/Łd 835/01
UZASADNIENIE
Decyzją Nr [...]([...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 90 z 1998r. poz. 575 z późń.zm.) oraz § 1 i § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z póżń.zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Kolejowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr [...] ([...]) z dnia [...] stwierdzającą brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u B. B.
W uzasadnieniu stwierdzono, że [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. rozpatrując niniejszą sprawę oparł się na obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W myśl postanowień § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w załączniku do tego rozporządzenia, jeżeli była spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. W świetle tego przepisu do uznania choroby zawodowej niezbędne jest: wymienienie choroby w wykazie chorób zawodowych, istnienie związku przyczynowego pomiędzy powstałym schorzeniem, a warunkami pracy osoby ubiegającej się o stwierdzenie u niej choroby zawodowej. B. B. był poddany dwukrotnie badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych kolejowej służby zdrowia spełniając tym samym postanowienie § 9 cytowanego wyżej rozporządzenia. Wydały one orzeczenia stwierdzające, iż rozpoznane schorzenia nie wykazują cech choroby zawodowej. Z lekarskiego punktu widzenia typ zawodowego uszkodzenia słuchu rozpoznaje się w przypadku stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego, obustronnego, ślimakowego u pracowników przewlekle narażonych na poziomu hałasu uznane w świetle współczesnego stanu wiedzy medycznej za stwarzające ryzyko utraty słuchu. Ze względu na zróżnicowaną wielkość ubytku słuchu występującą u osób narażonych, a wynikającą z indywidualnej wrażliwości ucha przyjmuje się jednolite kryterium określające stopień upośledzenia słuchu jako chorobę zawodową oparte na współczesnym stanie wiedzy medycznej, a mianowicie: uszkodzenie słuchu typu odbiorczego, obustronnego ślimakowego o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym (po uwzględnieniu presbyacusis). Rozpoznane u B. B. schorzenie nie nosi cech choroby zawodowej. Samo istnienie narażenia zawodowego w środowisku pracy stwierdzone w dochodzeniu epidemiologicznym przez Kolejowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej.
W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego B. B. podnosi, że schorzenia sygnalizowane w pismach skierowanych do CDOKP z dnia 17 marca 1988r. i 31 sierpnia 1993r., Sądu Wojewódzkiego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 1993r. i 23 maja 1994r. oraz Kolejowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 1 kwietnia 2000r., 11 października 2000r. i 21 grudnia 2000r. wyniknęły w okresie zatrudnienia na PKP i powstały m.in. w wyniku błędów w sztuce lekarskiej zarówno natury diagnostycznej jak i wykonawczej. Nadmienia jednocześnie, że sugerowane w orzeczeniach przebyte ropne zapalenie ucha środkowego w 1965r. nie miało w ogóle miejsca, natomiast zapalenie ucha środkowego było diagnozą lekarza zakładowego i jednocześnie pretekstem administracyjnym do zatrudnienia na wakującym stanowisku dyspozytora trakcji w Lokomotywowni Głównej w P.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo stwierdził, że w orzeczeniu Poradni Medycyny Pracy w W. zawarto sformułowanie, iż okres 3 lat i 8 miesięcy to zbyt krótki okres działania czynników szkodliwych oraz, że z analizy dostępnej dokumentacji wynika, że okres ustania działania czynnika narażenia zawodowego jest większy niż 5 lat, natomiast rozpoznanie choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu jest w zasadzie możliwe, jeśli od momentu przerwania narażenia na hałas nie upłynęło więcej niż 5 lat.
Rozpoznane schorzenie ze względu na występowanie zmian pozapalnych w uchu środkowym przebiegające z upośledzeniem słuchu typu mieszanego (przewodzeniowo-odbiorczego) nie znajduje uzasadnienia do stwierdzenia choroby zawodowej. Pan B. B. był poddany dwukrotnie badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych kolejowej służby zdrowia spełniając tym postanowienia § 7 i § 9 cytowanego wyżej rozporządzenia. Wydały one orzeczenia stwierdzające, iż rozpoznane schorzenia nie wykazują cech choroby zawodowej. Samo istnienie narażenia zawodowego w środowisku pracy nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej tym bardziej, iż trwało ono 3 lata i 8 miesięcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej przez B. B. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa [...]ego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 55 poz. 294 z późń.zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Podstawowym więc obowiązkiem organu rozpoznającego roszczenie o uznanie choroby zawodowej jest ustalenie, czy choroba zawodowa stwierdzona u pracownika jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a następnie ustalenie, czy praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. Są to dwa ustalenia o fundamentalnym znaczeniu dla uwzględnienia żądania.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lipca 1984roku – II PRN 9/84 wskazał, na konstrukcję § 1 powołanego wyżej rozporządzenia, przemawiającą za istnieniem domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami pracy, w przypadku stwierdzenia u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych i wykonywania pracy w warunkach narażających na jej powstanie.
Domniemanie takie może być obalone przez zakład pracy, jeśli wykaże, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą (OSNCP z 1985 r., z.4, poz. 53).
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia. Jednocześnie należy podkreślić, że nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – III SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33).
W przedmiotowej sprawie stwierdzono, że spośród licznie wymienionych przez skarżącego schorzeń jedynie rozpoznane upośledzenie słuchu jest wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wyżej wymienionego rozporządzenia.
Na wstępie rozważań należy podnieść, że uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w styczności z hałasem przekraczającym dopuszczalne normy. Dopuszczalne normy hałasu wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom hałasu, a wiec określenie takiego natężenia hałasu, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy /NDN/.
Jednocześnie jednak wykonywanie pracy w narażeniu na hałas poniżej dopuszczalnej normy nie oznacza wykonywania zatrudnienia w bezpiecznym środowisku pracy bez narażenia na uszkodzenie narządu słuchu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 1994r. – S.A. 1640/93 wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość.
W tej sytuacji w przypadku pracy zawodowej świadczonej z narażeniem na działanie hałasu uszkodzenie słuchu nie będzie mogło być rozpoznane jako choroba zawodowa tylko wówczas, gdy właściwy zakład służby zdrowia w sposób wyczerpujący i jednoznaczny w uzasadnieniu swej opinii /orzeczenia/ stwierdzi, że uszkodzenie słuchu jest następstwem wyłącznie innych, konkretnie wskazanych okoliczności. Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej występują inne czynniki chorobotwórcze. Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na uchybienia, jakie zaistniały w toku postępowania administracyjnego I i II instancji, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia ta polegały przede wszystkim ma niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy ( art. 7 k.p.a.) będącym efektem niedopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o orzeczenia jednostek służby zdrowia uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia o chorobie zawodowej wydanego przez Poradnię Medycyny Pracy w W. z dnia [...] stwierdzono: "Okres 3 lat i 8 miesięcy to zbyt krótki okres działania czynników szkodliwych, przebyte ropne zapalenie ucha środkowego – 1965r. Pozostałe schorzenia nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych". W orzeczeniu wydanym przez organ odwoławczy tj. Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W. z dniu [...] Nr [...] stwierdzono: "W przypadku zmian pozapalnych w uchu środkowym, przebiegających z upośledzeniem słuchu typu mieszanego (przewodzeniowo-odbiorczego) rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu nie znajduje uzasadnienia. Pozostałe rozpoznane schorzenia nie figurują w wykazie chorób zawodowych". Arbitralność i lakoniczność tych opinii nie pozwalała w ocenie Sądu na przyjęcie ich jako podstawy wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej nie są wyłącznie elementarną diagnozą określającą występowanie konkretnej choroby lub jej brak, lecz stanowią szczegółową opinię, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. W braku szczegółowego uzasadnienia stanowiska co do rozpoznania choroby zawodowej lub niezakwalifikowania schorzenia jako choroba zawodowa organ inspekcji sanitarnej ma obowiązek zażądania od wspomnianych zakładów służby zdrowia, z powołaniem się na uregulowania zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późń.zm.), uzupełnienia opinii o uzasadnienie, które stanowi element niezbędny do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia/odmowy stwierdzenia/ choroby zawodowej.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienia obu orzeczeń lekarskich są zbyt lakoniczne, nie wyjaśniają przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiego stanowiska, w tym nie wyjaśniają w ogóle, jakie zmiany są charakterystyczne dla obrazu klinicznego głuchot spowodowanych hałasem i jaki wpływ i czy wyłączny wpływ na zmiany narządu słuchu stwierdzone u skarżącego miały ewentualne przebyte schorzenia i czynniki pozazawodowe (w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zaprzeczył, że przebył ropne zapalenie ucha środkowego). Opinie biegłych nie mogą więc ograniczać się jedynie do samej konkluzji. Powinny również zawierać uzasadnienie, które pozwoli organom administracji publicznej na sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i tym samym skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97 orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem.
Opinie lekarskie znajdujące się w aktach sprawy nie spełniają powyższych wymagań, dlatego nie mogły być podstawą wydania decyzji co do istoty sprawy. W ocenie Sądu nie mają również oparcia w żadnym przepisie prawa stwierdzenia, że okres 3 lat i 8 miesięcy to zbyt krótki okres działania czynników szkodliwych.
W tej sytuacji zaniechanie przez organ odwoławczy obowiązku zażądania rzetelnego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego stanowiło poważne naruszenie uprawnień procesowych skarżącego zagwarantowanych przepisami powołanego wcześniej rozporządzenia jak też przepisami procedury administracyjnej. Bezspornym jest w sprawie, że pracując na stanowisku pomocnika maszynisty, a następnie maszynisty elektrycznych pojazdów trakcyjnych, skarżący był narażony na hałas, który w postępowaniu epidemiologicznym przeprowadzonym przez zakład pracy został określony na 78 do 100 dB.
Organy administracji prowadzące postępowanie nie odniosły się natomiast wcale do podnoszonych już w piśmie z dnia 11 października 2000r. zarzutów skarżącego, że takie same czynniki szkodliwe jakie występowały na stanowisku maszynisty elektrycznych pojazdów trakcyjnych tj. hałas, wibracje, występowały również wtedy, gdy przez 7 lat i 6 miesięcy był zatrudniony na stanowisku dyspozytora w Lokomotywowni w P. Skarżący twierdził, że praca taboru trakcyjnego zarówno elektrycznego jak i spalinowego odbywała się bezpośrednio za pojedynczym oknem pomieszczenia dyspozytorni. Twierdzenie to wymagało szczegółowego zbadania szczególnie w kontekście podnoszonego wcześniej i utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu, że wystąpienie czynników szkodliwych nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość. Stanowisko organów w sprawie tego zarzutu skarżącego winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Całkowicie nieuzasadnione jest również stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż po upływie 5 lat od ustania narażenia nie można rozpatrywać choroby zawodowej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1996r. SA/L 136/95 przyjęto, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyjmowania, iż po upływie 5 lat nie może być stwierdzona choroba zawodowa.
W tej sytuacji należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji podobnie jak w decyzji organu I instancji stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, z naruszeniem obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.
Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.
Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonych decyzji orzeczenie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.