II SA/Łd 834/23

II SA/Łd 834/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 poz 888
art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 5, art. 6r ust. 3, art. 6r ust. 3a, art. 6r ust. 3d
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Dnia 29 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Jaśkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 29 listopada 2021 roku nr XXVII/193/21 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług na terenie Gminy Cielądz w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Cielądz na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR
Uzasadnienie
Rada Gminy Cielądz 29 listopada 2021 r. podjęła uchwałę nr XXVII/193/21 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług na terenie Gminy Cielądz w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W § 1 uchwały określono szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną opłatę przez właścicieli tych nieruchomości, w szczególności: 1) rodzaje i ilość odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości; 2) częstotliwość ich odbierania; 3) sposób świadczenia usług przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 4) tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
W § 2 uchwały wskazano, że w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wnoszoną do Gminy Cielądz, nieruchomości zamieszkałe wyposażane będą w pojemniki lub worki na odpady selektywnie zbierane, odbierane są bezpośrednio z terenu nieruchomości odpady określone w § 3 ust. 1 oraz przyjmowane do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych odpady określone w § 5 ust. 1.
§ 3 ust. 1 uchwały określał, że z terenu nieruchomości odbierane będą w każdej ilości: 1) papier - odpady z papieru i tektury oraz odpady opakowaniowe z papieru i tektury; 2) szkło - odpady ze szkła oraz odpady opakowaniowe ze szkła; 3) metale, tworzywa sztuczne i opakowania wielomateriałowe - odpady z metali oraz odpady opakowaniowe z metali, odpady z tworzyw sztucznych oraz odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych, odpady opakowaniowe wielomateriałowe; 4) bioodpady - odpady kuchenne, resztki jedzenia, resztki z owoców i warzyw, fusy z kawy i herbaty, skorupki jajek itp.; 5) niesegregowane (zmieszane) odpady - pozostające po selektywnej zbiórce. Rodzaje pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz sposób prowadzenia selektywnego zbierania odpadów miały zostać określone w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cielądz (§ 3 ust. 2 uchwały). Natomiast w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, podmiot odbierający odpady miał przyjmować je jako niesegregowane odpady komunalne, z jednoczesnym powiadomieniem o tym Wójta Gminy Cielądz oraz właściciela nieruchomości (§ 3 ust. 3 uchwały). W ust. 4 § 3, wskazano, iż obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właściciela nieruchomości uznaje się za zachowany w przypadku, gdy odpady komunalne zebrane są w podziale na odpowiednie frakcje, o których mowa w § 3 ust. 1, gromadzone w pojemnikach lub workach przeznaczonych do tych frakcji. Na mocy ust. 5 § 3 uchwały poinformowano, iż odbieranie odpadów komunalnych, o których mowa w ust. 1, odbywa się zgodnie z harmonogramem ustalonym przez Gminę Cielądz z podmiotem odbierającym odpady, oraz, że w danym dniu nie będą odbierane inne rodzaje odpadów niż określone w harmonogramie odbioru (§ 3 ust. 6 uchwały). Ustalono, iż Wójt Gminy Cielądz podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej Gminy harmonogramy odbioru odpadów komunalnych (§ 3 ust. 7 uchwały). Mocą § 3 ust. 8 uchwały pojemniki i worki do zbierania odpadów powinny być umieszczone w miejscach łatwo dostępnych, zarówno dla ich użytkowników, jak i dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich.
W § 4 ust. 1 uchwały, ustalono się częstotliwość odbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych: 1) papier - 1 raz w miesiącu; 2) szkło - 1 raz na 2 miesiące; 3) metale, tworzywa sztuczne i opakowania wielomateriałowe - 1 raz w miesiącu; 4) bioodpady - nie rzadziej niż 2 razy w miesiącu; 5) niesegregowane (zmieszane) - nie rzadziej niż 1 raz w miesiącu. Przy czym wskazano, że odpady, o których mowa w ust. 1 pkt od 1 do 5 mogą być odbierane częściej - w zależności od zawartej umowy na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych pomiędzy Gminą, a podmiotem odbierającym odpady komunalne wyłonionym w drodze przetargu (§ 4 ust. 2).
Określono, iż w Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) świadczącym usługi dla Gminy Cielądz, odbierane są w każdej ilości, z zastrzeżeniem pkt 12, dostarczone we własnym zakresie przez właścicieli nieruchomości, zebrane w sposób selektywny, niżej wymienione odpady komunalne: 1) papier; 2) metal; 3) tworzywa sztuczne; 4) szkło; 5) odpady opakowaniowe wielomateriałowe; 6) bioodpady; 7) przeterminowane leki; 8) chemikalia; 9) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny; 10) zużyte baterie i akumulatory; 11) meble i inne odpady wielkogabarytowe; 12) zużyte opony (max 6 sztuk od właściciela nieruchomości o maksymalnej wielkości 120 cm); 13) odpady z tekstyliów i odzieży; 14) popiół pochodzący z palenisk domowych (§ 5 ust. 1 uchwały). W § 5 ust. 2 – 3 uchwały wskazano, że odpady budowlane i rozbiórkowe pochodzące z drobnych remontów wykonywanych przez właściciela nieruchomości mogą być wykorzystywane do utwardzania lub naprawy dróg o nawierzchni gruntowej, po wcześniejszym uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy dróg lub przekazane do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) w ilości do 300 kg od gospodarstwa domowego, natomiast przekazanie na Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) odpadów budowlanych i rozbiórkowych powyżej 300 kg na gospodarstwo domowe w skali roku, spowoduje naliczenie dodatkowej opłaty. Poinformowano, że w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych ustawia się oznakowane pojemniki na poszczególne rodzaje odpadów komunalnych, jednakże punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie przyjmuje odpadów z działalności gospodarczej, w stosunku do których obowiązują odrębne przepisy w zakresie gospodarowania odpadami i pracownik obsługujący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych ma prawo odmówić przyjęcia odpadów, wymienionych w ust. 1, jeżeli ich ilości wskazują na to, że nie zostały wytworzone w gospodarstwie domowym lub nie są odpadami zebranymi selektywnie (§ 5 ust. 4-6 uchwały). W ust. 7 § 5 uchwały, wskazano, że oddający odpady do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych: 1) wskazuje adres nieruchomości, z której pochodzą dostarczone do punktu odpady; 2) ma obowiązek rozładunku odpadów i umieszczania ich w miejscu i w sposób wskazany przez znaki informacyjne lub pracowników obsługi punktu; 3) w przypadku odmowy przyjęcia odpadów, jest zobowiązany do ich natychmiastowego zabrania oraz zagospodarowania w sposób zgodny z przepisami prawa. Na mocy ust. 8 § 5 uchwały, Wójt Gminy Cielądz miał podać do publicznej wiadomości na stronie internetowej Gminy Cielądz oraz w sposób zwyczajowo przyjęty, informacje o lokalizacji punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, wykaz odbieranych w nim rodzajów odpadów oraz terminy i godziny jego funkcjonowania
W § 6 ust. 1 – 2 uchwały, polecono by przypadki niewłaściwego świadczenia usług, przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zgłaszać do Urzędu Gminy w Cielądzu, Cielądz 59; 1) pisemnie; 2) telefonicznie - nr tel. 46/815-24-29; 3) elektronicznie na adres e-mail: urzad@cieladz.pl, przy dokonywaniu zgłoszenia podając: a) adres nieruchomości, której dotyczy zgłoszenie, b) datę wystąpienia nieprawidłowości, c) opis nieprawidłowości – przy czym zgłoszenia polecono dokonać w terminie 3 dni od dnia wystąpienia nieprawidłowości.
Dodatkowo w § 7 uchwały, poinformowano, że odebrane od właścicieli nieruchomości odpady komunalne przekazane zostaną do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Mocą § 8 uchwały, wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Cielądz, a na podstawie § 10 uchwały, wskazano, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku.
18 sierpnia 2023 r., Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) – dalej "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem Rady Gminy Cielądz, skargę na powyższą uchwałę z 29 listopada 2021 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, tj.:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), dalej: Konstytucja RP oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2021 r. poz. 888), dalej "ustawa", poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady niebezpieczne, odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych oraz odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały ograniczenia odbioru zużytych opon "o maksymalnej wielkości 120 cm", podczas gdy ustawodawca dopuszcza możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania jedynie ilości zużytych opon;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały i ograniczenie odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych pochodzących z remontów jedynie do pochodzących z "drobnych" remontów oraz ustalenia sposobu wykorzystania tych odpadów do utwardzania lub naprawy dróg o nawierzchni gruntowej, podczas gdy ustawodawca (na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały) dopuszcza możliwość ograniczenia przyjmowania lub odbierania jedynie ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie określając rodzaju remontów, z których te odpady pochodzą ani sposobu wykorzystania tych odpadów;
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz § 4 ust. 3 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez odesłanie w § 5 ust. 5, ust. 7 pkt 3 i w § 7 zaskarżonej uchwały, do przepisów innych aktów normatywnych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny;
5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez naruszenie w § 3 ust. 8 zaskarżonej uchwały Zasad techniki prawodawczej przez użycie wyrazów "w miejscach łatwo dostępnych, zarówno dla ich użytkowników, jak i dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;
6. art. 7 i art. 94 Konstytucja RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i modyfikację przez wprowadzenie frakcji nieznanej w ustawie, a mianowicie w § 3 ust. 1 pkt 3 oraz w § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały frakcji "opakowania wielomateriałowe", natomiast w § 5 ust. 1 pkt 13 frakcji "odpady z tekstyliów i odzieży", podczas gdy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a posługuje się frakcją o nazwie "odpady opakowaniowe wielomateriałowe", natomiast w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b frakcją o nazwie "odpady tekstyliów i odzieży";
7. art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej." stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez użycie w § 1 zaskarżonej uchwały zwrotu "w szczególności";
8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 3 ust. 8 zaskarżonej uchwały i nałożenie na właścicieli nieruchomości umieszczenia "pojemników i worków do zbierania odpadów w miejscach łatwo dostępnych, zarówno dla ich użytkowników, jak i dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich", podczas gdy obowiązki właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach określa art. 5, zaś art. 6r ust. 3 ustawy pozwala jedynie na regulację sposobu i zakresu świadczonych usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zatem - na nakładanie obowiązków na podmioty odbierające odpady, a nie właścicieli nieruchomości;
9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 ust. 7 pkt 1-3 i nałożenie obowiązków na oddającego odpady do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych podczas gdy obowiązki właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach określa art. 5, zaś art. 6r ust. 3 ustawy pozwala jedynie na regulację sposobu i zakresu świadczonych usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zatem - na nakładanie obowiązków na podmioty odbierające odpady, a nie właścicieli nieruchomości;
10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały nieostrego i niejasnego dla adresatów kryterium, które miałoby decydować, co nie może być uznane za odpady komunalne i skutkować odmową przyjęcia odpadów przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych;
11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały trzydniowego terminu do zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podczas gdy art. 6r. ust. 3d ustawy nie przewiduje żadnego ograniczenia czasowego do dokonania powyższej czynności.
Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Argumentując organ nadzoru wskazał, że analiza postanowień § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazuje, że zostały one uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru, w tym przepisie Rada wymieniła rodzaje odpadów komunalnych przyjmowanych w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (dalej PSZOK) świadczącym usługi dla Gminy Cielądz, pomijając jednakże takie frakcje jak odpady niebezpieczne, odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych oraz odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek. Zaniechanie takie stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy.
Nadto organ nadzoru uznał, iż podstawą stwierdzenia nieważności dotknięty jest także § 5 ust. 1 pkt 12 w zakresie wyrazów "o maksymalnej wielkości 120 cm". W ocenie skarżącego cytowana regulacja w zakresie, w jakim ogranicza możliwość przyjmowania w PSZOK tylko zużytych opon "o maksymalnej wielkości 120 cm" została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6r ust. 3 i 3 a oraz z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu ustawy.
Dalej organ nadzoru wskazywał, iż postanowienia § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowią o przekroczeniu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ocenie skarżącego cytowana regulacja w zakresie, w jakim ogranicza możliwość odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych z remontów jedynie do pochodzących z "drobnych" remontów oraz wskazania sposobu wykorzystywania tych odpadów, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy.
W ocenie organu nadzoru także analiza regulacji § 5 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt 3 i § 7 zaskarżonej uchwały wskazuje na przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 4 ust. 3 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez odesłanie do przepisów innych aktów normatywnych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny. W opinii skarżącego regulacje powyższe w zakresie wyrazów "w stosunku do których obowiązują odrębne przepisy w zakresie gospodarowania odpadami" (§ 5 ust. 5), "oraz zagospodarowania w sposób zgodny z przepisami prawa" (§ 5 ust. 7 pkt 3) oraz "zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, o której mowa w art. 17 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach" (§ 7), przekraczają zakres kompetencji określony przez art. 4 ust. 1 i 2 ustawy i jednocześnie naruszają obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.
W ocenie skarżącego regulacja § 3 ust. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "w miejscach łatwo dostępnych, zarówno dla ich użytkowników, jak i dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich" wykraczają poza delegację zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie skarżącego, użycie przez Radę nieokreślonych zwrotów "w sposób niepowodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich", powoduje niejasność tego przepisu i wynikającego z niego obowiązku określonego postępowania, co stanowi także naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Pozostała część przepisu wymagająca ustawienia pojemników i worków: "w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników podmiotu odbierającego odpady" również nie może być uznana za prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu nadzoru, Rada naruszyła także "Zasady techniki prawodawczej" w zakresie redagowania postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały.
W ocenie organu nadzoru, regulacja przyjęta przez Radę Gminy Cielądz w § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. Rada w § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wprowadziła nazwę frakcji "opakowania wielomateriałowe" podczas, gdy ustawodawca posługuje się nazwą frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe". Tym samym przekroczono upoważnienie ustawowe z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy i dokonano nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych. Organ nadzoru podkreślił, że Rada Gminy nie jest upoważniona do tworzenia własnych pojęć a działanie takie uznać należy za wykroczenie poza granice uzyskanego ustawą upoważnienia. Podobnie regulacja przyjęta przez Radę Gminy Cielądz w § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stanowi, w opinii organu nadzoru, przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy. Rada w § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wprowadziła nazwę frakcji "odpady z tekstyliów i odzieży" zatem rodzaj odpadów, których ustawa nie przewiduje.
Dalej użycie zwrotu "w szczególności" w § 1 zaskarżonej uchwały, w opinii organu nadzoru, powoduje, że określone w nim czynności, polegające na określeniu szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, mają charakter wyliczenia otwartego. Taka regulacja oznacza, że Rada nie określiła w sposób wyczerpujący wszystkich czynności polegających na świadczeniu usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zatem, w ocenie skarżącego § 1 w brzmieniu nadanym mocą zaskarżonej uchwały - w zakresie wyrazów: "w szczególności" należy uznać za sprzeczne z ustawą w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Regulacja przyjęta przez Radę Gminy w § 3 ust. 8 zaskarżonej uchwały stanowi, w przekonaniu organu nadzoru, przekroczenie delegacji ustawowej z art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przywołany przepis nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do nakładania obowiązków na właścicieli nieruchomości, gdyż obowiązki te wynikają bowiem bezpośrednio z przepisów ustawy (art. 5 ustawy) i regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podejmowanego na podstawie ustawy.
W ocenie skarżącego także regulacja przyjęta przez Radę Gminy w § 5 ust. 7 pkt 1 - 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do określenia w uchwale podejmowanej na tej podstawie obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących postępowania z odpadami już po ich oddaniu do PSZOK-u, oraz tym bardziej do postępowania z nimi w przypadku odmowy przyjęcia odpadów. W ocenie organu nadzoru, Rada przekroczyła zakres kompetencji uzależniając przyjęcie odpadów przez PSZOK od wskazania przez oddającego odpady adresu nieruchomości jako miejsca pochodzenia dostarczonych odpadów. Ustawa o odpadach, jak również ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada na prowadzącego PSZOK obowiązku weryfikacji tożsamości osób oddających odpady do PSZOK. W granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy nie mieszczą się także regulacje zaskarżonej uchwały w zakresie postanowienia, że oddający odpady do PSZOK ma obowiązek rozładunku odpadów i umieszczenia ich w miejscu i w sposób wskazany przez znaki informacyjne lub pracowników obsługi punktu, w przypadku odmowy przyjęcia odpadów, jest zobowiązany do ich natychmiastowego zabrania oraz zagospodarowania w sposób zgodny z przepisami prawa.
Nadto w ocenie skarżącego, § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 6r. ust. 3a ustawy przez zawarcie w uchwale nieostrego i niejasnego kryterium, na podstawie którego Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych decydowałby, co nie może być uznane za odpady komunalne i odmawiałby przyjęcia odpadów, bez istnienia ustawowego upoważnienia w tym zakresie.
Odnosząc się do § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, organ nadzoru wskazał, że art. 6r ust. 3d ustawy nie daje Radzie Gminy uprawnienia do zakreślania terminów do wnoszenia przez właścicieli nieruchomości reklamacji w związku z niewłaściwym świadczeniem usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne. Nadto podniósł, że na poziomie ustawowym, w obrocie konsumenckim (a nawet profesjonalnym) nie są wskazywane tak krótkie terminy na zgłaszanie wadliwości w ramach umowy cywilnoprawnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cielądz, wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. Organ wskazał, że w związku z tym, w zakresie posiadanych kompetencji, samoczynnie na sesji Rady Gminy 18 września 2023 roku dokonał uchylenia zaskarżonej uchwały i podjął nową uchwałę (nr XLIV/299/23) w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług na terenie Gminy Cielądz w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami Wojewody. Wobec powyższego, postępowanie, w opinii organu, stało się bezprzedmiotowe a wniosek organu o jego umorzenie - należy uznać za słuszny i uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p. p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy zauważyć, że ustawodawca nie sprecyzował sytuacji, w których skutkiem naruszenia prawa jest stwierdzenie przez Sąd nieważności danego aktu. W powyższym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.". W przepisach tej ustawy określone są dwa rodzaje naruszenia prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy - naruszenia te mogą mieć charakter istotny lub nieistotny (art. 91 u.s.g.). Jednakże i w tych przepisach brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność odwołania się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie prawnej i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według M. Stahl oraz Z. Kmieciaka (por. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102) za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 875/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1216/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest Uchwała nr XXVII/193/21 Rady Gminy Cielądz z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług na terenie Gminy Cielądz w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określana dalej jako "uchwała". Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2021 r. poz. 1372, poz. 1834) oraz art. 6r ust. 3, ust. 3a, ust.3b, ust. 3c i ust. 3d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. 2021 r. poz. 888).
Podstawę wystąpienia ze skargą na uchwałę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., stosownie do treści którego, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że w ww. przypadku organ nadzoru nie jest ograniczony terminem w zakresie wniesienia skargi.
Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. W tym miejscu należy podkreślić, że przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie należy wskazać na art. 6r ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym uchwała rady gminy określająca, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi akt prawa miejscowego.
Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika również z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do § 143 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zarzuty skargi w ocenie Sądu należy uznać co do zasady za słuszne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6r ust. 3w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie w § 5 ust. 1 uchwały frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady niebezpieczne, odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych oraz odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek - Sąd podziela stanowisko skarżącego. Stosownie bowiem do art. 6r ust. 2d ustawy w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Do odpadów wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy należą, obok innych odpadów, wymienione powyżej frakcje odpadów zbieranych selektywnie. Lokalny prawodawca winien zatem zapewnić ich przyjmowanie przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych wobec braku zapewnienia w uchwale przyjmowania tych odpadów w inny sposób. Wyłączenie ich z grupy odpadów wymienionych w § 5 stanowi zatem w ocenie Sądu naruszenie art. 6r ust. 3w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., które to naruszenie ma charakter istotny.
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a oraz art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 12 uchwały ograniczenia odbioru zużytych opon "o maksymalnej wielkości 120 cm" – Sąd podziela stanowisko skarżącego. Stosownie do przepisu art. 6r ust. 3a w uchwale dopuszcza się ograniczenie jedynie co do ilości zużytych opon; brak natomiast podstaw do wprowadzenia przez lokalnego pracodawcę ograniczenia związanego z rozmiarem opon. Wprowadzenie tego ograniczenia w § 5 ust. 1 pkt 12 uchwały nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co skutkuje jego nieważnością.
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 5 ust. 2 uchwały ograniczenia odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych pochodzących z remontów jedynie do pochodzących z "drobnych remontów" oraz ustalenie sposobu wykorzystania odpadów – Sąd podziela stanowisko skarżącego. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy nakłada na gminy obowiązek tworzenia w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie m.in. odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych. Ustawa nie upoważnia rady gminy do ograniczenia tego obowiązku, jak czyni to zaskarżona uchwała w § 5 ust. 2. W konsekwencji należało stwierdzić, że wprowadzenie omawianego ograniczenia nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co skutkuje nieważnością przepisu § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez odesłanie w § 5 ust. 5 ust. 7 pkt 3 i w § 7 zaskarżonej uchwały do przepisów aktów normatywnych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny – Sąd stoi na stanowisku, że uchwała narusza konstytucyjną hierarchię źródeł prawa, dając przepisom aktu prawa miejscowego prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, takie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, albowiem może wskazywać na pierwszeństwo stosowania prawa miejscowego przed aktami prawnymi wyższej rangi, jakimi są ustawa oraz akty wykonawcze do ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów normatywnych wyższego rzędu. Stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy jest niekonstytucyjne, przez co stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego wadliwych regulacji. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do Zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 439/21).
5. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie w § 3 ust. 8 uchwały zwrotu: " w miejscach łatwo dostępnych, zarówno dla ich użytkowników, jak i dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy – Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym zacytowany powyżej przepis prawa miejscowego zawiera pojęcia nieostre, niejednoznaczne dla adresatów aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Posłużenie się w akcie prawa miejscowego ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem tych postanowień uchwały, w których nieostre pojęcia się znalazły. Stanowisko to było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przy ocenie legalności podobnych aktów prawa miejscowego i w ocenie Sądu pozostaje aktualne również na gruncie niniejszej sprawy (por. wyroki WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 10/23 i II SA/Łd 1119/22; z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23; z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/22 i sygn. akt II SA/Łd 1072/22; z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22; z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21 - dostępne w CBOSA).
6. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. poprzez posłużenie się w § 3 ust. 1 pkt 3 oraz w § 4 ust. 1 pkt 3 nazwą frakcji "opakowania wielomateriałowe" a w § 5 ust. 1 pkt 13 frakcji "odpady z tekstyliów i odzieży" podczas gdy ustawodawca posługuje się frakcjami: "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" oraz "odpady tekstyliów i odzieży" – Sąd podziela stanowisko skarżącego co do tego, że rada dokonała modyfikacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego i wprowadziła nazwę frakcji nieznaną ustawodawcy, do czego nie była upoważniona. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.
7. art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie w § 1 uchwały zwrotu: "w szczególności" – Sąd podziela pogląd, że użycie tego sformułowania wskazuje, że wyliczenie zawarte w § 1 uchwały stanowi katalog otwarty. Należy jednak zważyć, że art. 6r ust. 3 ustawy deleguje na radę gminy kompetencje do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zasadnie zatem wskazuje skarżący, że Rada Gminy powinna w sposób precyzyjny uregulować materię, do unormowania której została upoważniona w ustawowej delegacji.
8. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 3 ust. 8 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia "pojemników i worków do zbierania odpadów w miejscach łatwo dostępnych, zarówno dla ich użytkowników, jak i dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich" – Sąd podziela stanowisko skarżącego co do przekroczenia delegacji ustawowej. Przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. upoważnia radę do określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przywołany przepis ani żaden inny przepis ustawy nie daje radze gminy kompetencji do nakładania aktem prawa miejscowego obowiązków na właścicieli nieruchomości. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r., III SA/Wr 105/22, CBOSA). Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa.
9. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6r ust. 3 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 5 ust. 7 pkt 1-3 uchwały obowiązków na oddającego odpady do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych – Sąd podziela stanowisko skarżącego odnośnie przekroczenia delegacji ustawowej. Nie budzi wątpliwości, co trafnie podnosi skarżący, że przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do nakładania obowiązków na podmioty odbierające odpady, a nie na właścicieli nieruchomości. Zatem również w odniesieniu do § 5 ust. 7 pkt 1-3 uchwały mamy do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej.
10. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6r ust. 3 u.c.p.g. poprzez ustalenie w § 5 ust. 6 uchwały nieostrego kryterium decydującego o przyjęciu, co może być uznane za odpady komunalne i skutkować odmową przyjęcia przez PSZOK. Zaskarżony przepis uchwały daje pracownikowi punktu kompetencje odmówienia przyjęcia odpadów, jeżeli ich ilości wskazują na to, że nie zostały wytworzone w gospodarstwie domowym. Przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 6r ust. 3a, zgodnie z którym dopuszcza się, aby w uchwale ograniczono ilość zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis ustawowy upoważnia zatem Radę Gminy do wprowadzenia powyższych ograniczeń ilościowych. Nie ma natomiast podstaw, aby Rada przekazała to uprawnienie pracownikowi PSZOK. Co więcej bez określenia precyzyjnych kryteriów na podstawie których pracownik miałby wprowadzać takie ograniczenia. Tak sformułowany przepis prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie przepisu art. 6r ust. 3a u.c.p.g.
11. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6r ust. 3d u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 2 uchwały trzydniowego terminu do zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez podmiot odbierający odpady komunalne – Sąd podziela stanowisko skarżącego co do tego, że zakres delegacji do określenia trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie obejmuje wyznaczania terminów dla dokonania takiego zgłaszania. Tym samym nie znajduje oparcia w art. 6r ust. 3 ograniczenie przez radę gminy terminu zgłaszania reklamacji przez właścicieli nieruchomości, poprzez wymóg zgłoszenia reklamacji w terminie 3 dni od dnia wystąpienia nieprawidłowości. Wprowadzenie w § 6 ust. 2 terminu na zgłaszanie przypadków niewłaściwego świadczenia usług poprzez podmiot odbierający odpady komunalne oznacza ograniczenie tego uprawnienia, które właściciele nieruchomości posiadają z mocy ustawy. Poprzez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały treści § 6 ust. 2 doszło zatem do przekroczenia delegacji ustawowej i w konsekwencji do naruszenia prawa o charakterze istotnym.
Odnosząc się do faktu, że zaskarżona uchwała została uchylona w całości uchwałą Rady Gminy Cielądz z dnia 18 września 2023 r. Nr XLIV/299/23 a zatem w dniu orzekania jest aktem nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego. Sąd wskazuje, że nie stanowi to podstawy do umorzenia postępowania. Uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy w ramach autokontroli wywołuje bowiem skutki ex nunc, podczas gdy stwierdzenie jej nieważności na mocy wyroku sądu administracyjnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim przepisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905).
W ocenie Sądu treść zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stwierdzenie jej nieważności jedynie w zakresie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem Sąd zakwestionował skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem, kwestii podlegających obligatoryjnemu określeniu w akcie regulującym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług na terenie Gminy Cielądz w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.