II SA/Łd 834/22

II SA/Łd 834/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 29 ust. 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 29 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 roku sprawy ze skargi Związku Międzygminnego B. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 15 lipca 2022 r. nr KO.4113.34.2022 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zobowiązującej do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 834/22
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach odmówiło zmiany własnej decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r., którą uchyliło w całości decyzję wydaną przez Wójta Gminy Bielawy Nr 1/2019 z dnia 15 kwietnia 2019 r. i nałożyło na Związek Międzygminny "B." obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom poprzez wykonanie rowu w pasie granicznym pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...] o szerokości dna 50 cm, głębokości 50 cm ze spadkiem dna 0,002 oraz zbiornika retencyjno-ewaporacyjnego o wymiarach 10x10x0,5 m w rejonie otworu wiertniczego [...]. Wniesioną przez Związek Międzygminny "B." skargę na decyzję Kolegium z dnia 14 czerwca
2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 689/19. Przyczyną odmowy zmiany decyzji przez Kolegium był brak zgody strony postępowania - Spółki PPH L. Sp. z o.o. z siedzibą w A.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia wskazując, że PPH L. Sp.z o.o. z siedzibą w A. jako właściciel działek nr [...], [...] i [...], które nabyła od wnioskodawcy J.S. w sprawie o naruszenie stosunków wodnych, nie wyraziła zgody na zmianę decyzji ostatecznej, co stanowi przeszkodę do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 kpa. Wobec braku zgody strony, odpadła potrzeba rozważania przesłanki interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Związek Międzygminny "B." zarzucił naruszenie przez Kolegium art. 155 kpa poprzez uznanie, że Spółka PPH L. Sp. z o.o. ma status strony postępowania w myśl art. 28 kpa. Z art. 29 ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy - Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. można było wywieść interes prawny J.S. w wydaniu decyzji zobowiązującej związek do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wówczas możliwe było uzasadnienie żądania J.S. ze względu na szkodliwy wpływ gruntu stanowiącego własność Związku na nieruchomości sąsiednie, przy czym zapadłe wówczas rozstrzygnięcie zostało oparte o ówczesny charakter używania nieruchomości J.S. na cele rolnicze, a zalanie gruntów doprowadziło do strat w plonach. Obecnie nieruchomości należące do Spółki V. Sp. z o.o. i PPH L. Sp. z o.o. nie są użytkowane rolniczo. Nie można dopuścić do automatycznego przeniesienia skutków wydanej decyzji na nabywców nieruchomości, w sytuacji gdy całkowicie uległ zmianie sposób zagospodarowania tych nieruchomości. Wskutek zmian w strukturze własnościowej nieruchomości, a także zmian w sposobie użytkowania nieruchomości objętej zobowiązaniem, motywowana względami natury użytecznościowej czy celowościowej potrzeba wykonania tego zobowiązania uległa dezaktualizacji. Wpływ posadowienia urządzeń- mając na uwadze aktualny stan faktyczny - będzie prawie żaden, bowiem nieruchomości przestały być użytkowane rolniczo. Wobec powyższego Spółce PPH L. Sp. z o.o. nie można przypisać statusu strony w postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Oznacza to, że Kolegium nieprawidłowo uzależniło uwzględnienie żądania Związku od zgody Spółki PPH L. Sp. z o.o. Tożsamy wywód należy odnieść także do Spółki V. Sp.z z o.o., mimo że Spółka ta wyraziła zgodę na zmianę decyzji. Ponadto, nawet w przypadku uznania, że Spółka PPH L. Sp. z o.o. jest stroną postępowania, Związek podniósł, że poprzez niewyrażenie zgody na zmianę decyzji Spółka ta dopuściła się nadużycia prawa. Związek podnosi, że nie wyrażając zgody Spółka PPH L. Sp. z o.o. w sposób nieuzasadniony dąży do utrzymania decyzji, której wykonanie w aktualnych warunkach jest niecelowe i naraża Związek na wszczęcie przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego. Warunki wodnoprawne zostały - z wniosku Spółki V. Sp. z o.o. - określone w sposób odmienny niż treść zobowiązania nałożona na Związek Międzygminny "B.", w związku z czym przedmiotowa decyzja powinna w tym zakresie utracić byt prawny. W sprawie występuje też przesłanka interesu społecznego i słusznego interesu strony. W zakresie interesu społecznego Związek wskazał, że wydatkuje środki publiczne i wydatkowanie środków na budowę urządzeń zapobiegającym szkodom - w sytuacji gdy została wydana decyzja nowa odmiennie regulująca warunki wodnoprawne -jest niecelowe i nie znajduje uzasadnienia. Udzielone Spółce V. Sp. z o.o. pozwolenie wodnoprawne dotyczy wykonania urządzeń innego rodzaju niż na cele działalności rolnej, co dezaktualizuje nałożony na Związek obowiązek. Interes społeczny przemawia za odstąpieniem od budowy urządzeń, które na skutek wydanego dla Spółki V. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego i tak będą musiały być przebudowane bądź usunięte. Słuszny interes strony przemawia za uchyleniem obowiązku, gromadzone przez Związek środki mają określone przeznaczenie. Nałożenie obowiązku wybudowania urządzeń zapobiegającym szkodom, które następnie będą rozebrane, wymusza na Związku dokonanie analizy celowości , wyodrębnienia określonej sumy pieniężnej na cel nieprzewidziany przy uchwalaniu budżetu. Uchylenie nałożonego obowiązku pozwoli uniknąć nieprzewidzianych wcześniej wydatków i umożliwi celowe gospodarowanie posiadanych środków publicznych.
Decyzją z dnia 15 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 13 czerwca 2022 r.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Stosownie do treści art. 155 kpa, przesłankami jego stosowania jest m.in. wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji. Przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa. Przy czym należy przyjąć, że wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o zmianę decyzji jest w istocie równoznaczne ze zgodą na zmianę tej decyzji. Jednak przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 kpa (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 367/07).
Orzeczenie w przedmiocie nałożenia na Związek obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oparte zostało o wnioski wynikające z opinii biegłego o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy podniesieniem terenu na działkach przeznaczonych pod budowę zakładu a zalewaniem działek nr [...], [...],[...],[...],[...] i [...] należących ówcześnie do J.S. W celu wyeliminowania zalewania i jego konsekwencji należało wykonać rów odprowadzający wodę w pasie granicznym pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...] oraz [...] i [...] o szerokości dna 50 cm, głębokości 50 cm ze spadkiem dna 0,002 oraz zbiornika retencyjne-ewaporacyjnego o wymiarach 10x10x0,5 m w rejonie otworu wiertniczego [...]. Decyzja Kolegium była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 689/19 skargę Związku Międzygminnego "B." oddalił.
Przyczyną wniesienia przez J.S. wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 29 Prawa wodnego było zalewanie działek wnioskodawcy nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w P. Konsekwencją tego zalewania był negatywny wpływ na plony w uprawach rolniczych. Zmiana stosunków wodnych szkodliwe oddziaływała na grunty sąsiednie, co zostało w sprawie dowiedzione i prawomocnie rozstrzygnięte. Sprawa szkody materialnej w postaci uszczerbku w plonach ma to znaczenie, że stanowi konsekwencję zalewania (szkodliwego oddziaływania) na grunty sąsiednie. Kolegium wskazało na wyjaśnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/G1 412/15, Lex Nr 1926643, że szkoda, o jakiej mowa w art.29 ust. 1 Prawa wodnego oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Szkoda o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Bez znaczenia pozostaje okoliczność z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzania szkody na działce sąsiedniej z powodu zmiany stosunków wodnych na gruncie właściciela. Właściciel zawsze jest zobowiązany do usunięcia zmian w odpływie wody ( wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 250/14 - Legalis nr 966049).
Spółka V. Sp. z o.o. jako właściciel działek Nr [...],[...] i [...] i Spółka PPH L. Sp. z o.o. jako właściciel działek nr [...], [...] i [...], będące nabywcami działek od J.S., zostały uznane za strony postępowania jako mające interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem ustalone zostało szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Wykonanie rowu odwadniającego wskazane było w dwóch lokalizacjach, tj. w pasie granicznym pomiędzy działkami nr [...] i [...] (pomiędzy działką Związku i działką Spółki L. Sp. z o.o.) i pomiędzy działką nr [...] i [...] (pomiędzy działką związku i działką Spółki V. Sp.z o.o.). Postępowanie wszczęte w trybie art. 155 kpa, nie może być traktowane jako środek pozwalający na ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Podniesiona przez Związek argumentacja odnośnie do wpływu planowanej inwestycji na gruntach Spółki V. Sp.z o.o. wymagałaby podjęcia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wykonanie przez Spółkę V. Sp. z o.o. urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], [...] i [...] na podstawie decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu z dnia 22 listopada 2021 r. znak WA.ZUZ.5.4210.1065.2021.AK ma wpływ, a jeśli tak to jaki na obowiązki nałożone decyzją Kolegium z dnia 14 czerwca 2019 r. znak KO.4113.26.2019 w zakresie odnoszącym się w szczególności do działki nr [...] stanowiącej aktualnie własność Spółki PPH L. Sp. z o.o. i sąsiadująca z działką nr [...] stanowiącą własność Związku Międzygminnego "B.". Bowiem rów odwadniający, o którym mowa w opinii biegłego, miał powstać w pasie granicznym pomiędzy działkami nr ew.[...] i [...] oraz [...] i [...]. Jak wynika z mapy będącej załącznikiem do decyzji Kolegium z dnia 14 czerwca 2019 r. znak KO.4113.26.2019, działki Nr [...],[...] i [...] stanowiące aktualnie własność Spółki V. Sp. z o.o., na których planowane jest wykonanie urządzeń melioracyjnych nie są bezpośrednio położone w pobliżu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W treści opinii biegły zwrócił uwagę, że z część wód opadowych z działki nr ewid. [...] i [...] może spływać na działki nr [...], [...] i [...] na pozostałe działki nr ewid.[...], [...] i [...] może spływać niewielka ilość wód opadowych z działki nr [...]. Oznacza to, że większe natężanie oddziaływania ze strony działek Związku na działki Spółki PPH L. Sp. z o.o. niż na działki Spółki V. Sp. z o.o. Spółka PPH L. Sp.z o.o nie wyrażając zgody na zmianę decyzji w piśmie z dnia 30 maja 2022 r. wyjaśniła przyczyny odmowy wskazując, że wniosek złożony przez Związek Międzygminny "B." w związku z wydaniem decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pozwolenia dla Spółki V. Sp. z o.o. został złożony przedwcześnie. Na realizację uprawnień wynikających z tej decyzji, zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 - Prawa wodnego Spółka ma termin 3 lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne. Tym samym samo wydanie pozwolenia nie oznacza, że ustalone w nim prawa i obowiązku strony zostaną przez nią zrealizowane. Obowiązek nałożony na Związek Międzygminny "B." wybudowania rowu w pasie granicznym pomiędzy działkami [...] i [...] oraz [...] i [...] oraz zbiornika retencyjne- ewaporacyjnego ma charakter bezterminowy. Ewentualna zgodna PPH L. Sp. z o.o. w przyszłości na zmianę decyzji poprzez jej uchylenie w całości jest uzależniona od zrealizowania przez V. Sp. z o.o. obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Kolegium, w braku zgody właściciela działki nr [...], [...] i [...] nie można doszukać się znamion nadużycia prawa. Związek Międzygminny "B." wniósł o zmianę decyzji Kolegium z dnia 14 czerwca 2019 r. znak: KO.4113.26.2019 poprzez uchylenie w całości decyzji z dnia 15 kwietnia 2019 r. znak RPG.6331.1.2017 nr 1/2019 oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji. Oznacza to, że żądanie wniosku odnosi się zarówno do obowiązku wykonania rowu pomiędzy działkami nr[...] i [...] oraz [...] i [...]. Na obecnym etapie nie są znane skutki wykonania urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], [...] i [...] Spółki V. Sp. z o.o. dla działek będących własnością Spółki PPH L. Sp. z o.o. i nie jest wiadome, czy wobec wykonania urządzeń przez Spółkę V. Sp. z o.o. ustanie szkodliwe oddziaływanie ze strony gruntów będących własnością Związku Międzygminnego "B." dla działek nr [...] ,[...] i [...] będących własnością Spółki PPH L. Sp.z o.o. Można przypuszczać, że budowa urządzeń wodnych przez Spółkę V. Sp. z o.o. spowoduje niecelowość wybudowania rowu odprowadzającego wodę w pasie granicznym pomiędzy działką nr [...] i [...]. Natomiast wpływ wybudowania planowanych urządzeń na aktualność obowiązku wybudowania rowu odprowadzającego wodę w pasie granicznym działki nr [...] i [...] wymaga przeprowadzenia postępowania wykraczającego poza ramy postępowania, o którym mowa w art. 155 kpa.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Związek Międzygminny "B.", reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 15 lipca 2022 roku (znak: KO.4113.34.2022) utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 14 czerwca 2019 roku (znak: KO.4113.26.2019). Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości decyzji oraz stwierdzenie nieważności w całości poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 14 czerwca 2019 r. (znak: KO.4113.26.2019), ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 14 czerwca 2019 roku (znak: KO.4113.26.2019). Jednocześnie na podstawie art. 200 i n. p.p.s.a. strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W skardze podniesiono zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak całościowego rozpoznania sprawy i niezwrócenie się do stron postępowania administracyjnego o ponowne wyrażenie zgody na zmianę decyzji ostatecznej;
b) naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie podmiotów, którym można przypisać przymiot strony postępowania, a co za tym idzie - wystąpienie o zgodę na zmianę ostatecznej decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania;
c) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej organ jest obowiązany uzyskać zgodę wszystkich stron postępowania, w tym także tych, których sytuacja prawna nie zostanie pogorszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy całości przez organ. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 28 czerwca 2022 roku skarżący wniósł także o ponowne zwrócenie się przez organ do Spółki PPH L. Sp. z o.o. z siedzibą w A. o wyrażenie zgody na zmianę prawomocnej decyzji organu z dnia 14 czerwca 2019 roku. Organ w decyzji z dnia 15 lipca 2022 roku w żadnym zakresie nie odniósł się do zgłoszonego żądania. Nic też nie wskazuje na to jakoby dążąc do powtórnego rozpoznania całości sprawy powtórnie wystąpił do stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Skarżący stoi na stanowisku, iż taki obowiązek wynikał właśnie z konieczności całościowego rozstrzygnięcia sprawy w ramach postępowania drugoinstancyjnego.
Niezależnie od tego, skarżący podniósł również, iż organ dokonał błędnego ustalenia katalogu podmiotów, którym można przypisać przymiot strony postępowania, co doprowadził do wystąpienia przez organ o zgodę do podmiotów, które w rzeczywistości nie stanowią stron postępowania. W oparciu o art. 28 k.p.a. należy wskazać, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby Spółce PPH L. Sp. z o.o. nadać przymiot strony postępowania, konieczne jest zaktualizowanie się po jej stronie przesłanka dotycząca tego, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego Spółki. Wskazać jednak należy, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podstawą zapadłego rozstrzygnięcia zobowiązującego Związek do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom był art. 29 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 roku w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 roku.
Skarżący zauważa, iż o ile z zacytowanego przepisu można było wywieść normę prawną, z której można było wywieść interes prawny J.S. w wydaniu decyzji zobowiązującej Związek do wykonania urządzeń zapobiegających szkodą. Wówczas możliwe było uzasadnienie żądania J.S. ze względu na szkodliwy wpływ gruntu stanowiącego własność Skarżącego na nieruchomości sąsiednie, stanowiące wówczas własność J.S. Wskazać bowiem należy, iż zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 p.w. jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy. Istotne jest więc to spostrzeżenie, iż dla zastosowania art. 29 i obowiązku wykonania urządzeń melioracyjnych konieczne jest ziszczenie się przesłanki szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Należy jednak wyraźnie podkreślić, iż pierwotne rozstrzygnięcie zostało oparte o ówczesny charakter korzystania z nieruchomości J.S. Były one wówczas wykorzystywane rolniczo. J.S. zasiewał na swoich gruntach kukurydzę. Zalanie gruntów doprowadziło do strat w plonach. Obecnie jednak, nieruchomości - tak należące do Spółki V. Sp. z o.o., jak i do PPH L. Sp. z o.o. - nie są użytkowane rolniczo. Nie można dopuścić więc do automatycznego przeniesienia skutków wydanej decyzji na nabywców nieruchomości zbytych przez J.S., w sytuacji, gdy całkowicie uległ zmianie sposób zagospodarowania tych nieruchomości. Na skutek zmiany w strukturze własnościowej nieruchomości, a także zmian w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, objętej zobowiązaniem, nie zachodzi już -zdaniem Skarżącego - ryzyko szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Wobec tego obowiązek posadowienia urządzeń melioracyjnych winien ulec dezaktualizacji. Wskazać również należy, iż wpływ posadowienia urządzeń melioracyjnych - mając na uwadze aktualny stan faktyczny - będzie właściwie żaden, bowiem nieruchomości przestały być użytkowane rolniczo. Odpadła więc przesłanka szkodliwego wpływu gruntu stanowiącego własność Związku na nieruchomości sąsiednie. W takiej sytuacji brak jest więc normy prawnej przyznającej ochronę Spółce PPH L. Sp. z o.o. Spółce można przypisać co najwyżej interes faktyczny, a nie interes prawny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 23 marca 2023 r. strona skarżąca podtrzymując wnioski i zarzuty skargi, ponownie zakwestionowała interes prawny i status strony PPH L. sp. z o.o. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., podkreślając, że sytuacja tego podmiotu nie zostanie pogorszona w następstwie zmiany czy uchylenia decyzji ostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Przedmiotem skargi do tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 22 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia z dnia 13 czerwca 2022 r., którą to decyzją Kolegium odmówiło zmiany własnej decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r., którą to uchyliło w całości decyzję wydaną przez Wójta Gminy Bielawy Nr 1/2019 z dnia 15 kwietnia 2019 r. i nałożyło na Związek Międzygminny "B." obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom poprzez wykonanie rowu w pasie granicznym pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...] o szerokości dna 50 cm, głębokości 50 cm ze spadkiem dna 0,002 oraz zbiornika retencyjno-ewaporacyjnego o wymiarach 10x10x0,5 m w rejonie otworu wiertniczego [...].
Podlegające kontroli decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Jak wynika z powyższego, przepis art. 155 k.p.a. ustanawia przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było zmienić lub uchylić decyzję. Po pierwsze, decyzja (będąca decyzją ostateczną) tworzy prawa nabyte dla stron postępowania; po drugie, strony wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; po trzecie, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, a po czwarte, za wzruszeniem tej decyzji przemawiają względy interesu społecznego lub słuszny interes strony.
Przypomnienia jedynie wymaga, że pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym jest mowa w ww. przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 917/96, LEX nr 32215). Pojęcie to należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, LEX nr 164973). W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, LEX nr 794688).
Powszechnie przyjmuje się także, że uchyleniu lub zmianie mogą ulec co do zasady jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., IV SA 1459/97, LEX nr 47884; wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., IV SA 1434/97, LEX nr 48678; wyrok NSA z 1 marca 1996 r., III SA 362/95, M. Pod. 1997, nr 3, poz. 78). Decyzja z dnia 14 czerwca 2019 r., której uchylenia domaga się strona skarżąca wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w myśl którego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Jak wyjaśniał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07 i z dnia 3 marca 2013 r., II OSK 2135/11 (CBOSA) kompetencje organów administracji, o jakich mowa w tym przepisie, mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji związanych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia. Takie przesłanki działania administracji na gruncie powołanego przepisu sprawiają, że nie sposób przyjąć, że uprawnia on jedynie organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten obliguje bowiem właściwy organ do reakcji na naruszenie przez właściciela nieruchomości stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, aczkolwiek w gestii organu pozostaje wybór środków naprawczych. W zależności od okoliczności sprawy organ orzeka bądź to o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, bądź to o obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja (wyr. NSA z dnia 21 października 2021 r., II OSK 3275/18, CBOSA).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca uzasadnia złożony wniosek o uchylenie decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r.:
1) wydaniem w dniu 22 listopada 2021 r. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu decyzji znak WA.ZUZ.5.4210.1065.2021.AK, zezwalającej na wykonanie przez V. Sp. z o.o. urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], [...] i [...];
2) faktem sprzedaży przez J.S. nieruchomości - nowi nabywcy działek nie prowadzą działalności rolniczej, nie doznają zatem szkód w plonach kukurydzy, co z kolei powoduje, że nie mają oni interesu prawnego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a., co wyłącza ich z kręgu stron tego postępowania. Nie jest zatem konieczne uzyskanie zgody nowych właścicieli działek na zmianę lub uchylenie decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r.
Z istoty przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja wydana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego wart. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99; z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/99).
Warto zwrócić uwagę, że art. 155 k.p.a. nie wskazuje przesłanek określenia stron tego postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania następuje zatem w oparciu o te same reguły jak winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Co do zasady zatem krąg stron postępowania pierwotnego (zakończonego wydaniem decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r.) oraz prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. (zakończonego zaskarżoną decyzją) winien być tożsamy z uwzględnieniem następców prawnych. Nie można bowiem abstrahować od faktu, że mogło dojść do zmiany stosunków właścicielskich zarówno po stronie podmiotu zobowiązanego do dokonania określonego obowiązku, jak i po stronie podmiotu, który ma prawo skutecznego domagania się jego realizacji, a nowi właściciele mają niewątpliwie interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. W tym zakresie tut. Sąd popiera stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji odnośnie do statusu strony przysługującego spółkom V. sp. z o.o. i PPH L. sp. z o.o., a w konsekwencji co do konieczności uzyskania zgody na zmianę lub uchylenie decyzji.
Wynikający z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach obowiązek obejmował obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom poprzez m.in. wykonanie rowu w pasie granicznym pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...].
V. Sp. z o.o. stała się właścicielem działek nr [...], [...] i [...], zaś PPH L. sp. z o.o. - działek nr [...], [...] i [...]. Działki te zostały nabyte od J.S. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., zainicjowanym przez J.S., ustalone zostało bezspornie szkodliwe oddziaływanie ze strony gruntów Związku Międzygminnego B. na grunty sąsiednie, co legło u podstaw nałożenia na Związek określonych obowiązków poprzez wykonanie rowu odwadniającego wskazane było w dwóch lokalizacjach, tj. w pasie granicznym pomiędzy działkami nr [...] i [...] (pomiędzy działką Związku i obecnie działką PPH L. Sp. z o.o.) i pomiędzy działką nr [...] i [...] (pomiędzy działką Związku i obecnie działką V. Sp.z o.o.).
Bezspornie nastąpiło zatem na skutek działań skarżącej pogorszenie warunków wodnych na gruntach należących aktualnie do spółek V. i PPH L., które nabywając działki miały niewątpliwie wiedzę co do tego faktu i do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji nakładającej obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
W dniu 22 listopada 2021 r. V. sp. z o.o. uzyskała od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu decyzję zezwalającą na wykonanie przez Spółkę V. Sp. z o.o. urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], [...] i [...]. Oznacza to, że wobec zamiaru podjęcia własnych działań zmierzających do poprawy stosunków wodnych na gruncie, nie wnosiła zastrzeżeń wobec zamiaru skarżącego od uchylenia się od obowiązku wykonania decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r.
Trafnie jednak zauważyło Kolegium, że podnoszona przez stronę skarżącą argumentacja odnośnie do wpływu ww. planowanej inwestycji na bezcelowość wykonywania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. wymagałaby podjęcia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wykonanie przez V. Sp. z o.o. urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], [...] i [...] na podstawie decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu z dnia 22 listopada 2021 r. ma wpływ, a jeśli tak to jaki na obowiązki nałożone decyzją Kolegium z dnia 14 czerwca 2019 r. w zakresie odnoszącym się w szczególności do działek stanowiących aktualnie własność Spółki PPH L. Sp. z o.o. Rów odwadniający miał powstać w pasie granicznym pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] oraz [...] i [...]. Jak wynika z mapy będącej załącznikiem do decyzji Kolegium z dnia 14 czerwca 2019 r. działki nr [...], [...] i [...] stanowiące aktualnie własność Spółki V. Sp. z o.o., na których planowane jest wykonanie urządzeń melioracyjnych nie są bezpośrednio położone w pobliżu granicy pomiędzy działkami nr [...] [...]. Skoro jak wynika z akt sprawy część wód opadowych z działki nr ewid. [...] i [...] może spływać na działki nr [...], [...] i [...], na pozostałe działki nr ewid. [...],[...] i [...] może spływać niewielka ilość wód opadowych z działki nr [...], oznacza to większe natężenie oddziaływania ze strony działek Związku na działki PPH L. sp. z o.o. niż na działki V. sp. z o.o.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2022 r., II OSK 2293/21 (CBOSA), brak jest podstaw do ustalania, z jakich powodów strony postępowania nie wyrażają zgody na zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Niemniej jednak należy uznać, że argumenty wskazane przez PPH L. sp. z o.o. w piśmie z dnia 30 maja 2022 r. stanowią racjonalne uzasadnienie dla odmowy wyrażenia zgody i nie świadczą o nadużywaniu prawa jak sugeruje to strona skarżąca. Przekonuje bowiem argumentacja, że wniosek złożony przez Związek Międzygminny "B." z uwagi na wydanie decyzji przez Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dla Spółki V. Sp. z o.o. został złożony przedwcześnie, gdyż na realizację uprawnień wynikających z tej decyzji, zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne Spółka ma termin 3 lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne. Samo zresztą wydanie pozwolenia nie oznacza, że inwestycja zostanie zrealizowana. Obowiązek nałożony na Związek Międzygminny "B.". Stanowisko PPH L. sp. z o.o. oznacza, że ewentualna zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r. w przyszłości jest uzależniona od zrealizowania przez V. Sp. z o.o. obowiązków wynikających z uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego i uzyskania w ten sposób poprawy stosunków wodnych na gruntach PPH L. sp. z o.o.
Zaprezentowane przez PPH L. sp. z o.o. stanowisko zostało wyrażone w sposób jednoznaczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dysponowało stanowiskiem PPH L. sp. z o.o. z siedzibą w A., stanowisko to nie budziło żadnych wątpliwości, zatem słusznie wskazał organ, że brak było podstaw do podejmowania działań zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii, tj. do ponownego występowania przez Kolegium o wyrażenie zgody przez PPH L. Sp. z o.o. na zmianę lub uchylenie decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r.
Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 k.p.a., a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać. W przedmiotowej sprawie niekwestionowane jest, że strona postępowania PPH L. sp. z o.o. takiej zgody nie udzieliła, co przesądza o braku konieczności badania, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r. przemawiają względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, jak uważa skarżąca, że sytuacja PPH L. sp. z o.o. nie ulegnie pogorszeniu w wyniku uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji z dnia 14 czerwca 2019 r.
Reasumując, w ocenie tut. Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach prawidłowo ustaliło krąg postępowania wywołanego wnioskiem Związku Międzygminnego "B." w Ł. o uchylenie decyzji nakładającej obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom poprzez wykonanie rowu w pasie granicznym pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...] o szerokości dna 50 cm, głębokości 50 cm ze spadkiem dna 0,002 oraz zbiornika retencyjno-ewaporacyjnego o wymiarach 10x10x0,5 m w rejonie otworu wiertniczego [...], a wobec braku zgody jednaj ze stron postępowanie zasadnie odmówiło zmiany lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., skutkiem czego za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Niniejsza skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
is