II SA/Łd 829/20

II SA/Łd 829/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1544/21 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4. ust. 5, art. 81a ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 79, art. 107 par. 3, art. 124 par. 2, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i przedstawienia dokumentów dotyczących prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 1333), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia M. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r., nr [...], znak: [...] wstrzymujące roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce o nr ewid. 126/4 w miejscowości M. 12, gmina G. oraz nakładające obowiązek wykonania niezbędnego zabezpieczenia budowy i przedstawienia: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce o nr ewid. 126/4 w miejscowości M. 12, gmina G. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r. w części dotyczącej merytorycznej, dotyczącej nałożenia na M. O. i M. O. określonych obowiązków oraz uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów do 30 września 2020 r. i orzekł o nowym terminie ich wykonania do 31 grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 17 lutego 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo I.K., zamieszkałej M. 13, zawierające m. in. wniosek o sprawdzenie legalności rozbudowy domu w 2005 r. na działce sąsiedniej M. 12. Organ pierwszej instancji przeprowadził 2 marca 2009 r. oględziny na nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce znajduje się budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym, murowany, dach konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką. Ściana zbliżona do granicy pełna, bez otworów. Ze szkicu dołączonego do protokołu wynika, że obiekt o wymiarach 18 m x 7,05 m z przybudówką o wymiarach 6,5 m x 3,5 m znajduje się w odległości 2,3 m od granicy działki. I. K. oświadczyła, że rozbudowa starego budynku istniejącego w 1974 r. miała miejsce w 2005 r. Budynek parterowy został nadbudowany o poddasze użytkowe. Eternit został zmieniony na blachę. Budynek został rozbudowany w kierunku wschodnim. M.O. oświadczyła, że budowany w latach 1974/75 budynek został rozbudowany w 2003 r., co zostało zgłoszone do urzędu gminy. Z akt wynika, że jest to budynek gospodarczy z dwiema izbami mieszkalnymi. W aktach sprawy znajduje się niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zgłoszenia z 11 lutego 2003 r. zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną przewidzianego jako magazyn płodów rolnych. 10 marca 2009 r. świadkowie H. O. – Sołtys gminy G., Z. O. oraz W. P. zgodnie zeznali, że w 2004 r. budynek stanowiący przedmiot postępowania został rozbudowany od strony wschodniej – "wylano fundament, podmurówka i postawiono mury do dachu". W 2005 r. został "zdjęty dach, były podmurowane mury wraz z poddaszem użytkowym. Założony nowy dach spadowy na obydwie strony". I. K. dołączyła do akt sprawy dwa oryginały zdjęć, na których uwidoczniono obiekt stanowiący przedmiot postępowania przed nadbudową i rozbudową.
25 marca 2009 r. organ pierwszej instancji pozyskał od Wójta Gminy oryginały dokumentów dotyczących zgłoszenia z 11 lutego 2003 r. zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8/7,2 m dobudowanego do istniejącego budynku inwentarskiego. Organ pierwszej instancji ustalił, że nie wydawano decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości w M.12.
15 października 2010 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której pełnomocnik skarżącej A. W. dołączyła do akt sprawy kserokopię pozwolenia na budowę z [...] marca 1970 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jednakże dokument ten nie został załączony do protokołu. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że w 1975 r. budynek już był zamieszkały. W 2001 r. W.P. zmienił pokrycie dachu i więźbę dachową. W.P. będąc w Urzędzie Gminy G. uzyskał informację, że będąc rolnikiem może dobudować na zgłoszenie budynek gospodarczy i na podstawie powyższego zburzony został ganek i dobudowany nowy. Nie mieszkali w tym budynku. Skarżąca, gdy otrzymała w spadku ten budynek, ociepliła go i pomalowała w 2007 r. Budynek jest zamieszkały od 2007 r. Wykonano podmurowanie ścian kolankowych ze względu na inne pokrycie dachu. Powyższe roboty zostały wykonane bez jakichkolwiek dokumentów.
28 października 2010 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie pełnomocnika skarżącej, w którym stwierdziła, że dach nie był podwyższany ani też dom podmurowany. Na murze zostawione były w nienaruszonym stanie ramy oraz niektóre zdrowe krokwie. Zmianie uległo jedynie pokrycie z eternitu na blachodachówkę.
Organ pierwszej instancji pozyskał z Archiwum Państwowego w P. kopie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] marca 1970 r. o uchyleniu decyzji w sprawie niezatwierdzenia planu realizacyjnego w całości i zezwoleniu na "uzupełnienie zagrody budynkiem inwentarskim", planu realizacyjnego "do budowy budynku inwentarskiego Typ [...]" z [...] stycznia 1970 r., decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] marca 1970 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego według projektu typowego [...] oraz projektu typowego budynku inwentarskiego [...].
Pismem z 23 listopada 2010 r. organ zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
10 maja 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo zawierające oświadczenie W.W., że nikt nie przekształcał budynku i w stanie w jakim został wybudowany, jest obecnie.
Pismem z 26 października 2011 r. Wójt Gminy G. poinformował, że nie wydawano decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na mieszkalny ani też nie przyjęto zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu. W.P. zgłosił w 11 lutego 2003 r. zamiar budowy parterowego budynku gospodarczego na działce nr ewid. 126 w M.
30 grudnia 2011 r. organ pierwszej instancji przeprowadził powtórnie czynności kontrolne i ustalił, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym w stanie surowym oraz garażem użytkowanym w poziomie parteru. W poziomie parteru zlokalizowane są kuchnia, dwa pokoje i łazienka. Budynek posiada instalację wodną i z pieca węglowego w garażu. Obecna podczas oględzin pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że rozbudowa została wykonana na podstawie zgłoszenia w Urzędzie Gminy G. Wysokość budynku w kalenicy wynosi 6,7 m. Organ pierwszej instancji sporządził dokumentację fotograficzną, uwidaczniającą wnętrze obiektu w poziomie poddasza użytkowego oraz konstrukcję dachu.
14 marca 2012 r. Wójt Gminy G. poinformował, że dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wydawano również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego.
Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą oraz jego nadbudowy, usytuowanego na działce M. O., nr ewid. 126/2 w miejscowości M. 12, gmina G. uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ pierwszej instancji wezwał pełnomocnika skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą oraz jego nadbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i przedłożenia dowodu dokonania tej czynności w terminie do 16 lipca 2012 r.
Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. organ drugiej instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu.
Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r.
Termin zakreślony postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2012 r. upłynął bezskutecznie jednakże organ nie podjął żadnych dalszych czynności.
Pismem z 14 marca 2014 r. I. K. poinformowała organ pierwszej instancji, że w budynku mieszkalnym stanowiącym przedmiot postępowania prowadzone były roboty remontowe i wykończeniowe na poddaszu.
31 marca 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na nieruchomości i stwierdził prowadzenie robót budowlanych związanych z dociepleniem połaci dachu od wewnątrz. Skarżąca nie zezwoliła na wykonanie dokumentacji fotograficznej. Dodatkowo ustalono, że otwór czerpalny zbiornika na ścieki usytuowany był w odległości 2,5 m od ogrodzenia pomiędzy działkami. Dokumentów dotyczących budynku i szamba nie okazano. Skarżąca oświadczyła, że poddasze budynku nie jest użytkowe. Nie ma tam żadnej instalacji i wykonane zostało tylko uszczelnienie dachu przed przeciekaniem.
Pismem z 8 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do złożenia oświadczenia, czy wystąpiła z wnioskiem, czy ewentualnie rezygnuje z uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z 22 kwietnia 2014 r. stwierdziła, że postanowienie z [...] czerwca 2012 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania wybudowano zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, tj. z decyzją Prezydium Rady Narodowej w P. z [...] marca 1970 r. W związku z powyższym wniosła o umorzenie postępowania.
Postanowieniem z [...] maja 2014 r. organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie.
Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji w oparciu o normy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 28 października 2014 r. dla samowolnie przebudowanego poddasza budynku inwentarskiego i jego rozbudowy, a użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą dokumentów, o których mowa w przepisach art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W piśmie z 22 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że nie wystąpiła do Urzędu Gminy w G. i nie zamierzała tego uczynić, ponieważ jej zdaniem nie doszło do samowoli budowlanej. Budynek inwentarsko-mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w 1970 r., zgodnie z obowiązującym wówczas prawem budowlanym. Od 1970 r. zamieszkały był przez teściów i ich dzieci z rodzinami.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. organ pierwszej instancji nakazał M.O. rozebrać samowolnie dobudowany ganek o wymiarach 6,5 x 3,5 m do przebudowanego budynku inwentarskiego, użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą.
Organ drugiej instancji decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji przeprowadził 31 marca 2015 r. kolejne oględziny. Jednakże mimo prawidłowego zawiadomienia nie udostępniono wnętrza budynku celem dokonania oględzin. Obecna podczas czynności kontrolnych pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że budynek zamieszkały jest przez skarżącą od 2007 r.
Pismem z 29 kwietnia 2015 r. udział w postępowaniu na prawach strony zgłosił Prokurator Okręgowy w P..
Podczas oględzin przeprowadzonych 4 maja 2015 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że w części dobudowanej znajdowały się wiatrołap oraz kuchnia. W ½ obiektu znajduje się część mieszkalna, natomiast w pozostałej części – gospodarcza. Wejście na poddasze było się w części gospodarczej. Na poddaszu część ścian kolankowych jest stara, a część została przemurowana bloczkami gazobetonowymi. Ściany poprzeczne na poddaszu są nowe i wymurowane z cegły i bloczków gazobetonowych. Nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy część dobudowana – ganek – był powiązany konstrukcyjnie z pozostałym obiektem. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że istniejący ganek został dobudowany na miejscu starego, który uległ zniszczeniu. Ściany zostały konstrukcyjnie powiązane z istniejącym już budynkiem mieszkalno-inwentarskim. R.W. oświadczył, że ściany kolankowe zostały jedynie wzmocnione od strony wewnętrznej, a ich wysokość nie odbiegała od poprzedniej.
Postanowieniem z [...] maja 2015 r. organ pierwszej instancji uchylił własne postanowienie z [...] sierpnia 2014 r.
22 maja 2015 r. I. K. i S.K. zakwestionowali oświadczenie pełnomocnika skarżącej dotyczące ganku podnosząc, że ganek został wybudowany na nowo w latach 2004-2005. Był mały ganek o mniejszych wymiarach, lecz taki jak obecnie wybudowany. Zakwestionowali także zeznania R.W. podnosząc, że ściany kolankowe i szczyty były podniesione (podmurowane). Budynek był zamieszkały od 1970 r. Do powyższego oświadczenia dołączono fotokopie zdjęć uwidaczniających ganek przed odbudową.
Postanowieniem z [...] maja 2015 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej wykazującej czy rozbudowana część budynku tj. o kuchnię i wiatrołap o wymiarach 6,5 m x 3,50 m, stanowi samodzielnie konstrukcyjny obiekt i czy istnieje możliwość dokonania rozbiórki z uwzględnieniem wpływu na stateczność konstrukcji przylegającego budynku mieszkalno-gospodarczego.
Postanowieniem z [...] września 2015 r. organ drugiej instancji uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując między innymi na nieprawidłowo określony przedmiot postępowania, którym jest nadbudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą, nie zaś budynek mieszkalno-gospodarczy.
Pismem z 14 października 2015 r. Wójt Gminy G. poinformował, że dla nieruchomości nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie była również wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego. [...] maja 2015 r. Wójt Gminy G. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym, która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2015 r. W dniu udzielenia informacji przed Wójtem Gminy G. toczyło się postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej.
Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budynku inwentarskiego użytkowanego jako mieszkalny usytuowanego w miejscowości M. 12, gmina G. na działce o nr ewid. 126/2, której właścicielem jest M. O. w związku z tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. organ drugiej instancji uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując między innymi, że organ szczebla powiatowego nie wykazał istnienia zależności między prowadzonym postępowaniem, a postępowaniem toczącym się przed Wójtem Gminy G. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym, a zatem o innym zakresie przedmiotowym.
Wyrokiem z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 150/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. O. na postanowienie z [...] grudnia 2015 r.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o pismo Wójta Gminy G. z 27 stycznia 2016 r., że skarżąca nie występowała z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą.
W odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z 8 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniosła, że złożyła wniosek o wznowienie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, a tym samym sprawa nie mogła być zakończona przed prawomocnym rozstrzygnięciem sądu. Nadto zakwestionowała konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zarzuciła, że postępowanie było prowadzone niezgodnie z przepisami ustaw Prawo budowlane z 1961 r. i 1974 r.
Pismem z 4 listopada 2016 r. organ pierwszej instancji ponownie wezwał skarżącą do złożenia deklaracji co do woli zalegalizowania obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 14 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 563/16 odrzucił skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 150/16.
W piśmie z 16 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że obiekt nie jest samowolą budowlaną, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.
Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2017 r.: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania prowadzonego w ramach oceny oddziaływania na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie.
[...] czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję nakazującą skarżącej rozbiórkę kuchni z wiatrołapem, o wymiarach 6,50 x 3,50 m, dobudowaną samowolnie do budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą.
W wyniku odwołania M. O., I. K. i S. K., decyzją z [...] września 2017 r. organ drugiej instancji uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że organ nie wyjaśnił, czy rozbudowana i nadbudowana część obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co jest warunkiem zainicjowania postępowania w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Pismem z 17 października 2017 r. Wójt Gminy G. poinformował, że skarżąca nie występowała z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w związku z dokonaną nadbudową i rozbudową budynku inwentarskiego użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą. Natomiast przed organem prowadzone było postępowanie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym.
Pismem z 26 października 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przedstawienia kopii wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla dokonanej nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą.
7 listopada 2017 r. skarżąca po raz kolejny zakwestionowała podstawy do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Następnie w piśmie z 12 grudnia 2017 r. wskazała, że działka nr ewid. 126/2, której dotyczy prowadzone postępowania, została podzielona na działki nr ewid. 126/4, której jest właścicielem z M. O. oraz nr ewid. 126/3, której właścicielem jest R.W..
Organ pierwszej instancji pozyskał kopię mapy z projektem podziału nieruchomości oraz wypisy z rejestru gruntów dla działek nr ewid. 126/4 oraz 126/3. 8 lutego 2018 r. wydał decyzję, którą w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącej rozebrać samowolną rozbudowę budynku inwentarskiego użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą użytkowaną jako kuchnia z wiatrołapem oraz jego nadbudowę przez rozbiórkę ścian działowych i kolankowych na poddaszu doprowadzając obiekt do stanu zgodnego z projektem typowym [...], będącym załącznikiem do decyzji z [...] marca 1970 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. organ drugiej instancji uchylił w całości decyzję z [...] lutego 2018 r. wskazując w uzasadnieniu, że organ szczebla powiatowego nadal nie wyjaśnił, czy rozbudowana i nadbudowana część obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, jak również nieprawidłowo określił krąg stron postępowania.
Pismem z 15 maja 2018 r. Wójt Gminy G. poinformował o wydaniu [...] kwietnia 2018 r. decyzji umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku gospodarczym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym oraz [...] marca 2018 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi.
Organ pierwszej instancji, jak wynika z adnotacji sporządzonej 3 czerwca 2018 r., potwierdził zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do 31 sierpnia 2018 r.
Organ drugiej instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na nieprawidłowo określonego adresata obowiązku.
Postanowieniem z [...] października 2018 r. organ pierwszej instancji nakazał skarżącej i M.O. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą i wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy oraz nałożył na skarżącą i M.O. obowiązek przedstawienia do 28 grudnia 2018 r.: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ drugiej instancji postanowieniem z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2018 r. w części dotyczącej nałożenia na skarżącą i M. O. określonych obowiązków oraz uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych obowiązków i orzekł o nowym terminie ich wykonania do 28 lutego 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19 po rozpoznaniu skargi M.O. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2018 r.
Pismem z 31 lipca 2019 r. Urząd Gminy G. poinformował organ pierwszej instancji, że skarżąca złożyła 12 grudnia 2007 r. informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, w której wykazała do opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynki znajdujące się na działce nr 126/2 położonej w obrębie geodezyjnym M., tj. budynek mieszkalny o powierzchni 84,84 m2 oraz budynek pozostały o powierzchni 31,8 m2.
26 września 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził analizę charakteru budynku usytuowanego na działce nr 126/3 w miejscowości M. 12, gmina G., której wyniki utrwalił w adnotacji urzędowej.
Następnie organ pierwszej instancji wydał w [...] października 2019 r. postanowienie, którym nakazał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane skarżącej i M.O. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą i wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy oraz nałożył na skarżącą i M.O. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2019 r. dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. organ drugiej instancji uchylił postanowienie z [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nakazał skarżącej i M.O., wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą i wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy oraz nałożył na skarżącą i M.O. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2020 r.: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 81 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w ramach prowadzonych czynności kontrolnych przez co organ prowadzący postępowanie dopuścił do przeprowadzenia czynności kontrolnych pod nieobecność osób wskazanych w tym przepisie;
2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, polegające na nieinformowaniu strony o prowadzonych czynnościach procesowych, w szczególności o prowadzonym postępowaniu dowodowym;
3. art. 83 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że dowód z zeznań świadków może być przeprowadzony w formie złożenia pisemnego oświadczenia;
4. art. 79 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezawiadomieniu strony i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków;
5. art. 67 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niesporządzeniu protokołu z czynności dowodowej z zeznań świadków;
6. art. 85 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin oraz zastępowania dowodu z oględzin czynnościami kontrolnymi prowadzonymi na podstawie art. 81a ustawy Prawo budowlane;
7. art 89 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niepołączeniu przeprowadzenia dowodu z oględzin z rozprawą administracyjną, przez co dowód z oględzin został przeprowadzony w trybie "gabinetowym";
8. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania dowodowego oraz interpretowaniu zgromadzonego materiału dowodowego w sposób naruszający zasadę prawy obiektywnej.
Organ drugiej instancji wskazał następnie, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] marca 1970 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego według projektu typowego [...] oraz projektu typowego budynku inwentarskiego [...]. Z dokumentacji projektowej wynika, że projektowano budowę parterowego budynku inwentarskiego z poddaszem użytkowym (składowym) o wymiarach 17,92 m x 6,52 m, wysokości 6,40m, usytuowanego w odległości 3,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Projektowano wykonanie pomieszczeń kurnika z paszami oraz dwóch pomieszczeń z boksami dla tuczników, macior, prosiąt, owiec, klaczy ze źrebięciem i krów. Jak wynika ze zgłoszenia z 11 lutego 2003 r., do istniejącego budynku inwentarskiego miał zostać dobudowany parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,8/7,2 m (34,56 m2 zabudowy) związany z produkcją rolną przewidziany jako magazyn płodów rolnych. Z pisma Wójta Gminy G. z 26 października 2011 r. wynika, że Urząd Gminy w G. nie przyjął zgłoszenia i nie wydał decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny dla skarżącej lub W.W.. Jak wynika z oględzin przeprowadzonych 2 marca 2009 r., 30 grudnia 2011 r., 23 marca 2015 r. oraz 4 maja 2015 r., na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, którego pierwotna bryła ma wymiary 18,0 m (z ociepleniem 18,15 m) x 6,90 do 7,05m i wysokość 6,7 m. Część dobudowana ma wymiary 3,5 m x 6,50 m i jest dwukondygnacyjna. Budynek jest usytuowany w odległości
2,5m od ogrodzenia z nieruchomością sąsiednią. W budynku głównym zlokalizowane są w poziomie przyziemia: dwa pokoje, przedpokój, łazienka i dwa pomieszczenia gospodarcze. W części wybudowanej w 2003 r. jest kuchnia oraz wiatrołap. Z inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. R., na potrzeby postępowania podziałowego działki nr ewid. 126 z 9 maja 2007 r. wynika, że budynek główny ma wymiary 18,20 m x 7,04 m i usytuowany jest w odległości 2,47 m do 2,73 m od granicy nieruchomości. Część dobudowana ma wymiary 3,53 m x 6,55 m. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, w szczególności z czynności kontrolnych przeprowadzonych 4 maja 2015 r. na poddaszu stwierdzono, że część ścian kolankowych jest stara, a część została przemurowana bloczkami gazobetonowymi. Ściany poprzeczne na poddaszu są nowe i wymurowane z cegły i bloczków gazobetonowych. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącej z 15 października 2010 r. wynika, że wykonano podmurowanie ścian kolankowych ze względu na inne pokrycie dachu. Powyższy zakres robót potwierdza zgromadzona dokumentacja fotograficzna, oświadczenia W.P., Z.O. i H. O. – sołtysa wsi M. z 10 marca 2009 r. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że na tej podstawie za niewiarygodne uznał oświadczenie pełnomocnika skarżącej z 27 października 2010 r., że dach nie był podwyższany ani też dom nie był podmurowany. Na murze zostawione były w nienaruszonym stanie ramy oraz niektóre zdrowe krokwie. Za niewiarygodne uznał również oświadczenie R.W. z 4 maja 2015 r., że ściany kolankowe zostały jedynie wzmocnione od strony wewnętrznej. Zdaniem organu drugiej instancji, z powyższego wynika, że powstała nowa część obiektu, nieistniejąca pierwotnie i mieszcząca się w zakresie pojęcia "nadbudowa". Organ drugiej instancji stwierdził także, że brak jest możliwości uznania, że rozbudowa obiektu, została dokonana w oparciu o zgłoszenie z 11 lutego 2003 r. Do istniejącego budynku inwentarskiego miał bowiem zostać dobudowany parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,8/7,2m (34,56 m2 zabudowy) związany z produkcją rolną przewidziany jako magazyn płodów rolnych. Faktycznie został zrealizowany budynek mieszkalny, dwukondygnacyjny o wymiarach 3,50 m x 6,50 m. 4 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że ściany zostały konstrukcyjnie powiązane z istniejącym już budynkiem mieszkalno-inwentarskim. Tym samym w istocie dokonano rozbudowy istniejącego budynku inwentarskiego o część mieszkalną, nie zaś wybudowano parterowy budynek gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Bezspornym jest to, że istniejący obiekt budowlany został nadbudowany i rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże zmieniono również sposób użytkowania obiektu, który został wybudowany na podstawie decyzji z [...] marca 1970 r. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że obiekt miał pełnić funkcję budynku inwentarskiego i to jest jego legalny sposób użytkowania. Natomiast w chwili obecnej budynek pełni funkcję budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. W sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, tj. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w wyniku czego zmieniono warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i bezpieczeństwa pożarowego budynku. Organ pierwszej instancji prawidłowo określił przedmiot postępowania jako samowolną nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, bowiem obiekt obecnie pełni tę funkcję. Nie jest zasadne prowadzenie postępowania w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, bowiem uwzględniając aktualny stan faktyczny obiekt tej funkcji nie pełni. Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest rozważenie przez organ pierwszej instancji możliwości wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na mieszkalny w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby inwestor/właściciel dokonując zmiany sposobu użytkowania wykonywał roboty budowlane wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też nie ma podstaw do objęcia tejże samowolnej zmiany sposobu użytkowania postępowania prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził, że rozbudowana i nadbudowana część obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Zdaniem organu drugiej instancji, prawidłowo organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie legalizacyjne jest wyłomem w stosunku do ogólnej zasady stosowania środka represji w postaci nakazu rozbiórki obiektów lub ich części zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jego przeprowadzenie umożliwia uprawnionym organom legalizację obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli po spełnieniu wymagań określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu drugiej instancji, zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji czyni zadość ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19. Organ pierwszej instancji określił jednoznacznie rzeczywisty przedmiot postępowania i wskazał, że obejmuje on rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Wyjaśnił charakter spornego obiektu i jego legalny sposób użytkowania. Ponadto dokonał analizy charakteru budynku (adnotacja urzędowa z 26 września 2019 r.) oraz wskazał, że sprawa "szamba oraz ogrodzenia od strony drogi wyłączone zostały do rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach administracyjnych". Organ drugiej instancji wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że termin zakreślony postanowieniem z [...] r. jest zbyt krótki, konieczne było wyznaczenie nowego terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji określonej art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie M. O. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie nie ustalił w sposób kompletny i rzetelny stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie, opierając ustalenie stanu faktycznego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem przepisów postępowania, przez co wydanie postanowienia w trybie przewidzianym tymi przepisami jest przedwczesne;
2. art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzenie czynności kontrolnych pod nieobecność osób wymienionych w tym przepisie, czym organ przekroczył dyspozycję normy określonej w tym przepisie;
3. art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków bez udziału stron, czym organ naruszył dyspozycję normy określoną w tych przepisach;
4. art. 83 § 1 k.p.a. w związku z art. 69 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w sposób polegający na przyjęciu oświadczeń, czym organ naruszył dyspozycję normy określonej w tym przepisie;
5. art. 81 k.p.a. poprzez uznanie przez organ prowadzący postępowanie za udowodnioną okoliczność faktyczną, co do której strona nie mogła się wypowiedzieć w trakcie prowadzonych czynności dowodowych;
6. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania, niewyjaśniający rzetelnie i kompleksowo stanu faktycznego w sprawie, a także zbieranie materiału dowodowego w sposób selektywny, bez wskazywania które z dowodów organ uznał za wiarygodny, a którym odmówił wiarygodności i z jakich przyczyn;
7. art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej ocenie dowodów, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez zaliczenie w poczet materiału dowodowego dowodów przeprowadzonych niezgodnie z przepisami postępowania, a także wyprowadzanie z materiału dowodowego okoliczności, które z zgromadzonych dowodów nie wynikają;
8. art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia spraw w drodze oględzin.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Rozpoznanie niniejszej sprawy musi nastąpić przy uwzględnieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. Stosownie do jego treści organ i sąd administracyjny ponownie orzekający w tej samej sprawie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym oraz zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r., II FSK 1128/06). Ocena prawna może dotyczyć m. in. stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna dotyczy tym samym całokształtu dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania są konsekwencją wyrażonej oceny prawnej odnośnie dotychczasowego postępowania i zawierają wytyczne co do sposobu postępowania w przyszłości (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., I GSK 1233/12). Wskazania określają czynności, które winien w sprawie podjąć organ administracyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
W niniejszej sprawie zostały wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dwa prawomocne wyroki, które dotyczyły postępowania, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie.
Wyrokiem z 26 kwietnia 2016 r., II SA/Łd 150/16 Wojewódzki oddalił skargę
M. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] grudnia 2015 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] listopada 2015 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, w sprawie tej poza zakresem rozważań sądu pozostawały zarzuty skargi natury merytorycznej skierowane pod adresem toczącego się od 2009 r. postępowania legalizacyjnego dotyczącego nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą. W tym postępowaniu sąd badał wyłącznie, czy wydając zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Sąd za uzasadnione uznał wydanie przez organ drugiej instancji wskazanego postanowienia. Ocenił, że organ pierwszej instancji nie skonkretyzował postępowania stanowiącego zagadnienie wstępne, posługując się lakonicznym określeniem, "że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy G. tj. czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym". Stwierdził, że zawieszenie postępowania nastąpiło bez uprzedniego ustalenia, czy toczy się jakiekolwiek postępowanie przed Wójtem Gminy G.. Wyjaśnienie tej kwestii było niezwykle istotne, ponieważ od 14 października 2015 r., w którym Wójt Gminy G. udzielił informacji o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy do dnia zawieszenia postępowania upłynął okres 6 tygodni, w trakcie którego równie dobrze mogło dojść do jego zakończenia rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Sąd zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji zawieszając postępowanie nie wskazał sygnatury, pod którą sprawa ustalenia warunków zabudowy jest prowadzona ani też przedmiotu postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy G., co uniemożliwia zweryfikowanie, czy przesłanka zawieszenia postępowania nadal istnieje, czy też może zachodzą podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania w trybie art. 97 § 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji co do nieprawidłowego określenia przez organ pierwszej instancji przedmiotu postępowania, którym jest nadbudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą, a nie jak błędnie podał organ pierwszej instancji sprawa nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Sąd ocenił, że wadliwe określenie przedmiotu postępowania uniemożliwia zweryfikowanie, czy faktycznie występuje związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed organem pierwszej instancji, a postępowaniem toczącym się przed Wójtem Gminy G. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym".
Z kolei wyrokiem z 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2018 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów dotyczących rozbudowy budynku inwentarskiego.
Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, sąd ocenił, że organy nadzoru budowlanego bezspornie ustaliły jedynie, że istniejący obiekt budowlany został nadbudowany i rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, do usunięcia której zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane. Za nieprecyzyjne sąd uznał wskazanie przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] października 2018 r., że dotyczy ono nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Stwierdził przy tym, że powstała niejasność dotyczy kwestii, czy w istocie organ prowadzi postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego, czy też budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Tymczasem precyzyjne wskazanie jakiego rodzaju, kategorii obiektu budowalnego dotyczy postępowanie jest istotne nie tylko na obecnym etapie postępowania, ale ma również znaczenie dla dalszego procedowania w sprawie jego rozbudowy i nadbudowy. Sąd zwrócił uwagę, że pismo I.K. z dnia 15 lutego 2009 r., inicjujące postępowanie w sprawie, dotyczyło rozbudowy budynku w 2005 r. i wybudowanego w 2006 r. szamba betonowego oraz ogrodzenia zrealizowanego przy głównej drodze publicznej w 2008 r. Organy nie wskazały, czy szambo i ogrodzenie, o którym mowa w piśmie I. K. z 15 lutego 2009 r., zostały objęte postępowaniem, czy też wyłączone do odrębnego postępowania. Za zasadny sąd uznał podniesiony zarzut braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie, co skutkuje naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. Jednocześnie jednak sąd stwierdził, że uchybienie to, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy (tj. trwające blisko 10 lat postępowanie), uznać należało za niemające istotnego wpływu na jej wynik. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia sąd wskazał, że "obowiązek likwidacji skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu..." (zob. A. Gliniecki, w: A. Despot - Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, pod red. A. Glinieckiego, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 661). Stanowisko to sąd podzielił. Sąd ocenił, że w sprawie nie mają także zastosowania przepisy art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważył przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2006 r., sygn. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124, Dz. U. 2006/193/1430) w punkcie 1 orzekł, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Natomiast w punkcie 2 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Następnie wprowadzono regulację zawartą w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665), zgodnie z którą do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2). Sąd za niewyjaśnioną uznał kwestię charakteru spornego obiektu i jego legalnego sposobu użytkowania, które to zagadnienie ma znaczenie dla prowadzonego postępowania w sprawie jego nadbudowy i rozbudowy. Sąd wskazał, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że pozwolenie na budowę wydane w 1970 r. dotyczyło budowy budynku inwentarskiego. W pisemnym zgłoszeniu zamiaru budowy dokonanym przez W.W. z 11 lutego 2003 r., wskazano, że zamiar budowy dotyczył parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8/7,2 m (34,56 m² zabudowy), związanego z produkcją rolną, a budynek przewidywany był jako dobudowa do istniejącego budynku inwentarskiego. We wspomnianym już pozwoleniu na budowę z 1970 r. funkcja budynku została określona jako "inwentarski". Natomiast z oświadczenia złożonego przez W.W. w piśmie z dnia 5 maja 2011 r., wynika, że budynek został wybudowany jako inwentarski z dwoma izbami mieszkalnymi. Ponadto z zapisów aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa rolnego i darowizny z [...] lipca 1990 r. Repertorium [...] nr [...], wynika, że w skład gospodarstwa wchodziły m. in. budynek gospodarczy z dwoma izbami mieszkalnymi murowany, kryty eternitem. Jednocześnie organy ustaliły, że budynek został wybudowany w zbliżeniu do granicy z nieruchomością sąsiednią na odległość mniejszą niż 3 m (obecnie działka 126/2 została podzielona na dwie działki o numerach 126/3 i 126/4 zgodnie z informacją zawartą w piśmie A.W. pełnomocnika M. O. z 12 grudnia 2017 r.). Według ustaleń organów, obecnie sporny budynek jest użytkowany jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Nie jest to zatem sposób użytkowania zgodny z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym z 1970 r., w którym budynek zaprojektowany był jako inwentarski. W zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym postanowieniu organu pierwszej instancji, brak jest odniesienia do powyższych kwestii użytkowania spornego obiektu. Ustalenia te w ocenie sądu, wskazują na konieczność przeanalizowania sprawy pod kątem zgodności realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę wydanym w 1970 r. i projektem budowlanym.
Wyrażona w prawomocnych wyrokach z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 150/16 i z 15 marca 2019 r., II SA/Łd 62/19 ocena prawna w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania dowodowego, zakresu poczynionych ustaleń faktycznych, dokonana wykładnia przepisów prawa materialnego i wskazanie na potrzebę zastosowania określonych przepisów prawa materialnego w sprawie oraz określenie w ramach wskazań toku czynności, które winny zostać przeprowadzone w przyszłości, są wiążące w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena zaskarżonego postanowienia przez sąd musi być zatem dokonana przy uwzględnieniu treści powyższych wyroków.
W rozpatrywanej sprawie organy administracji prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniły, że sprawy wybudowanego w 2006 r. szamba betonowego oraz ogrodzenia zrealizowanego przy głównej drodze publicznej w 2008 r. stanowią przedmiot odrębnych postepowań. Organy administracji dokonały również analizy, m. in. pozwolenia na budowę z [...] marca 1970 r. oraz zgłoszenia z 11 lutego 2003 r., wyników oględzin przeprowadzonych 2 marca 2009 r., 30 grudnia 2011 r., 31marca 2014 r., 23 marca i 4 maja 2015 r., inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę A.R., oświadczeń składanych przez skarżącą, pełnomocnika skarżącej, R.W., W.P., Z. O., H. O., W.W., I. K. i S.K., pisma Wójta Gminy G. z 26 października 2011 r. Na tej podstawie kierując się oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyrokach w prawomocnych wyrokach z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 150/16 i z 15 marca 2019 r., II SA/Łd 62/19 organy administracji stwierdziły, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] marca 1970 r. W niniejszej sprawie prowadzone jest jednak postępowanie w przedmiocie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, bowiem obiekt obecnie pełni tę funkcję. Nie jest zasadne prowadzenie postępowania w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, bowiem uwzględniając aktualny stan faktyczny obiekt tej funkcji nie pełni. W świetle zgromadzonego w sprawie materiały dowodowego podzielić należy stanowisko organów administracji, że przedmiotem pozwolenia na budowę z [...] marca 1970 r. był niewątpliwie budynek inwentarski według projektu typowego, który nie przewidywał jednak żadnych pomieszczeń mieszkalnych. Wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] marca 1970 r. budynek pełni jednak funkcję budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą – jest w taki sposób użytkowany przez skarżącą, o czym świadczą nie tylko wyniki oględzin, ale również składane przez skarżącą, uczestników postępowania, H.O., Z. O., W. P., pełnomocnika skarżącej i W.W. oświadczenia. I tak 2 marca 2009 r. skarżąca oświadczyła, że budynek mieszkalny został wybudowany przez jej dziadków w latach 1974/75. Rozbudowany został na podstawie zgłoszenia z 2003 r. Skarżąca powołała się na akt notarialny z [...] lipca 1990 r. Repertorium [...] nr [...] według, którego przedmiotem umowy przekazania gospodarstwa rolnego i darowizny był między innymi budynek gospodarczy z dwoma izbami mieszkalnymi. W oświadczeniach z 10 marca 2009 r. H.O., Z. O., W. P. wskazywali, że przedmiotem wykonywanych przez nich prac była rozbudowa budynku mieszkalnego. 15 października 2010 r. podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że pozwolenie dotyczy istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego. W 1975 r. był już zamieszkały. Potwierdził to również W.P. w piśmie z 5 maja 2011 r. Podczas oględzin 4 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej również wskazywała, że budynek w latach siedemdziesiątych był zamieszkały przez jej teściów z dziećmi. Potwierdzili to także I. K. i S. K. w oświadczeniu z 22 maja 2015 r. Ocena, że obecny sposób użytkowania budynku jako mieszkalnego z częścią gospodarczą jest niezgodny z pozwoleniem na budowę i projektem budowalnym z 1970 r. zawarta również została w wyroku z 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19. W piśmie z 26 października 2011 Wójt Gminy G. poinformował, że nie wydawano decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na mieszkalny ani też nie przyjęto zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu. Z akt sprawy wynika, że od 2003/2004 r. prowadzone były roboty budowlane związane z rozbudową tego budynku. Oświadczenia skarżącej z 2 marca 2009 r. oraz H. O., Z. O., W. P. z 10 marca 2009 r. w tym zakresie korespondują z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym (protokoły z oględzin, dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin oraz złożona przez uczestników postępowania). 11 lutego 2003 r. W.P. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8/7,2 m (34,56 m2 zabudowy) związanego z produkcja rolną, który miał być dobudowany do istniejącego budynku inwentarskiego (według załączonej mapy z koncepcją zagospodarowania działki do budynku określonego jako mieszkalno-inwentarski). Jednakże jak wynika z oględzin przeprowadzonych 2 marca 2009 r., 30 grudnia 2011 r., 23 marca 2015 r. oraz 4 maja 2015 r., dobudowana część ma wymiary 3,5 m x 6,50 m i jest dwukondygnacyjna. Według inwentaryzacji geodezyjnej ma wymiary 3,53 m x 6,55 m. Z porównania dokumentacji projektowej budynku inwentarskiego, oględzin przeprowadzonych 2 marca 2009 r., 30 grudnia 2011 r., 23 marca 2015 r. oraz 4 maja 2015 r. oraz inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania podziałowego wynika, że budynek, na który udzielono pozwolenia na budowę decyzją z [...] marca 1970 r. miał mieć wymiary 17,92 m x 6,52 m i wysokość 6,40 m. Podczas oględzin natomiast twierdzono, że ma wymiary 18,0 m (z ociepleniem 18,15 m) x 6,90 do 7,05 m i wysokość 6,7 m. Według inwentaryzacji geodezyjnej ma wymiary 18,20 m x 7,04 m.
Zdaniem sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że wyniku robót budowlanych prowadzonych od 2003 r. powstała nowa część budynku. Uzasadnione jest na tej podstawie prowadzenie przez organy administracji postępowania w sprawie jego samowolnej nadbudowy i rozbudowy oraz wydanie zaskarżonego postanowienia. W wyroku 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19 sąd nie zakwestionował prawidłowości dokonywania oceny wykonania w tym obiekcie robót budowlanych na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów skarżącej sąd wskazał, że obowiązek likwidacji skutków przedawnienia nie ulega przedawnieniu, a art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania. Należy przy tym dodać, że w wypadku, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie obiekt budowlany wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę, a roboty budowlane polegające na jego rozbudowie wykonano w warunkach samowoli budowlanej po tej dacie, to do tych robót zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego.
W związku z tym wskazać należy, że w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W myśl art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane).
W ocenie sądu, w tym stanie faktycznym organy administracji prawidłowo określiły nałożone na skarżącą i M.O. obowiązki. Należy przy tym wskazać, że ostateczną decyzją z [...] marca 2018 r. Wójt Gminy G. na wniosek skarżącej oraz M.O. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się będący przedmiotem postępowania budynek. Spełnienie nałożonych zaskarżonym postanowieniem obowiązków mieści się więc w możliwościach skarżącej. Przedłożenie projektu budowlanego pozwoli organowi administracji ocenić prawidłowość i zakres już wykonanych robót budowlanych, w tym bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz zakres niezbędnych robót budowlanych, które należy jeszcze wykonać. Nie wyklucza to jednak zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w przyszłości w wypadku zmiany stanu faktycznego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane służy legalizacji tylko takich obiektów budowalnych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ale w zgodzie z regułami sztuki budowlanej. Wyznaczony przez organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu z [...] r. termin wykonania nałożonych obowiązków – do 31 grudnia 2020 r. – uznać należy za odpowiedni i umożliwiający ich realizację w tym terminie.
Odnosząc się do pozostałych sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 10, art. 69 § 1, art. 77, art. 79, art. 81, art. 83 § 1, art. 89 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Organ administracji prowadząc postępowanie nie naruszyły w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawa przepisów prawa normujących postępowanie przed organami administracji. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od ponad 10 lat. Zgodnie z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3). Czynności kontrolne, o których mowa w tych przepisach, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w także określony w art. 79 § 1 k.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności. Czynności kontrolne mogą być przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza, gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania. Brak stawienia się na wyznaczony termin kontroli inwestora lub innych osób przez niego upoważnionych, obciąża jednak inwestora. Z akt sprawy wynika, że skarżąca o wszystkich terminach oględzin budynku została przez organ administracji zawiadomiona. 26 lutego 2009 r. doręczono skarżącej zawiadomienie o oględzinach przeprowadzonych 2 marca 2009 r. Skarżąca nie brała w nich udziału, ale złożyła w tym dniu oświadczenie oraz dokumenty. Wyraziła także zgodę na przeprowadzenie oględzin podczas jej nieobecności. 4 marca 2009 r. M. O. otrzymał protokół oględzin z 2 marca 2009 r. Skarżąca do protokołu z tych oględzin nie wnosiła zastrzeżeń. 14 grudnia 2011 r. doręczono skarżącej zawiadomienie o oględzinach przeprowadzonych 30 grudnia 2011 r. Uczestniczyła w nich pełnomocnik skarżącej. 2 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej otrzymała protokół z oględzin z 30 grudnia 2011 r. 19 marca 2014 r. doręczono skarżącej zawiadomienie o oględzinach przeprowadzonych 31 marca 2014 r. Uczestniczyła w nich skarżąca i nie zezwoliła na wykonanie dokumentacji zdjęciowej. 16 marca 2015 r. doręczono skarżącej zawiadomienie o oględzinach przeprowadzonych 23 marca 2015 r. Uczestniczyła w nich skarżąca z pełnomocnikiem i nie wyraziła zgody na oględziny wnętrza budynku. 16 kwietnia 2015 r. doręczono skarżącej zawiadomienie o oględzinach przeprowadzonych 4 maja 2015 r. uczestniczyła w nich pełnomocnik skarżącej. Organ administracji przeprowadził również rozprawę 15 października 2010 r., w której udział brała pełnomocnik skarżącej. 19 stycznia 2012 r., 26 marca 2012 r., 13 kwietnia 2017 r. i 10 września 2018 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania wniosków. Jak już wyżej wskazano, oświadczenia skarżącej z 2 marca 2009 r. oraz H. O., Z.O., W. P. z 10 marca 2009 r. korespondują z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym (protokoły z oględzin, dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin oraz złożona przez uczestników postępowania). Podczas oględzin przeprowadzonych 31 marca 2014 r. skarżąca nie wyraziła zgody na sporządzenie dokumentacji fotograficznej, a podczas oględzin 23 marca 2015 r. nie wyraziła zgody na oględziny wnętrza budynku. Skarżąca i jej pełnomocnik aktywnie uczestniczyły w postępowaniu składając liczne pisma odnoszące się do przedmiotu sprawy. Z tych też względów zaniechanie przeprowadzenia przez organy administracji dowodu z zeznań H. O., Z.O., W. P. w sposób odpowiadający wymogom art. 79 k.p.a. nie można uznać za istotne. Organ administracji w uzasadnieniu wyjaśnił przekonująco motywy podjętego postanowienia. Uzasadnił, dlaczego odmówił wiary oświadczeniu pełnomocnika skarżącej z 27 października 2010 r. i R.W. z 4 maja 2015 r. Organ administracji wskazał dowody, na których się oparł. Wyjaśnił podstawę prawną postanowienia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
dc