II SA/Łd 826/21

II SA/Łd 826/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 785/22 - Wyrok NSA z 2024-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 877
art. 29 ust. 3
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z dnia [...] r., nr [...]. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 826/21
Uzasadnienie
D. I. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] 2021 r. (znak: [...]), którą na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 877 ze. zm.) [dalej: ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów], uchylono decyzję organu I instancji oraz jednocześnie orzeczono zwrocie przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 7.500,00 zł bez odsetek.
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz A. Ł. decyzją z [...] 2021 r. (znak [...]) orzekł, że wypłacone D. I. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji:
a) z [...] 2014 r. za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 300,00 zł,
b) z [...] 2015 r. za okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. w kwocie 3.600,00 zł,
c) z [...] 2016 r. za okres od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 3.600,00 zł
- są świadczeniami nienależnie pobranymi,
2) o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 7.500,00 zł łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. I. wniosła odwołanie, zarzucając organowi naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nierozróżnienie pojęć "świadczenia nienależnie pobranego" i "świadczenia nienależnego",
2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nienależnie pobrała świadczenia na podstawie decyzji wskazanych w treści zaskarżonej decyzji.
Strona stwierdziła, że w chwili wypłaty świadczenia nie miała świadomości, że wskazane świadczenia jej nie przysługują.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Do odwołania załączono zaświadczenie ze szkoły z 24 sierpnia 2020 r. oraz zaświadczenie o zarobkach za okres od 1 października 2019 r. do 31 lipca 2020 r.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając odwołanie uznało, iż zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ I instancji decyzjami:
1) z [...] 2014 r. przyznał stronie świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia na okres od 1 listopada 2014 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 300,00 zł miesięcznie,
2) z [...] 2015 r. przyznał stronie świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. w wysokości 300,00 zł miesięcznie,
3) z [...] 2016 r. przyznał stronie świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia na okres od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 300,00 zł miesięcznie.
Organ I instancji 25 maja 2021 r. powziął wiedzę o prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...] 2021 r., [...], z którego między innymi wynika, że "(...) obowiązek alimentacyjny G. C. wobec D. I. (uprzednio C.) urodzonej [...] r. ustalony na kwotę 300 zł (trzysta złotych) miesięcznie ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w Z. [...] 2010 r. w sprawie [...], wygasł z dniem 1 września 2015r. (...)". Orzeczenie prawomocne od 27 marca 2021 r.
Następnie Kolegium ustaliło, że z karty wypłaty świadczeń między innymi wynika, że w okresie od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. stronie wypłacono świadczenia w łącznej kwocie 7.500,00 zł (300,00 zł x 25 miesięcy = 7.500,00 zł).
Komornik Sądowy postanowieniem z 19 maja 2021 r. umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte przeciwko dłużnikowi G. C. w zakresie alimentów bieżących na rzecz wierzyciela D. I. począwszy od 1 września 2015 r.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w niniejszej sprawie ma zastosowanie wyłącznie przepis art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jako przepis szczególny, ponieważ Sąd prawomocnym orzeczeniem z [...] 2021 r. orzekł o wygaśnięciu od 1 września 2015 r. obowiązku alimentacyjnego G. C. wobec skarżącej, której wypłacono świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. Zdaniem Kolegium, w rezultacie powyższego skarżąca jest zobowiązana do zwrotu świadczenia bez odsetek na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Zdaniem Kolegium organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ale błędnie zastosował art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 1a powoływanej ustawy. Wobec samodzielnego uregulowania w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zasad zwrotu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, art. 23 ust. 1 tej ustawy w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania ponieważ są to dwie odrębne instytucje. Dopiero gdy ostateczną stanie się decyzja o zwrocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego strona może wystąpić z wnioskiem o umorzenie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu podniosło, że ustawodawca w art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dla określenia obowiązku zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie posługuje się pojęciem "nienależnie pobranych świadczeń" oraz "świadczenia nienależnego".
Ponadto Kolegium powołało się na treść art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, z którego wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W ocenie Kolegium załączone do odwołania dokumenty nie mają wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.
W skardze do Sądu D. I. zarzuciła organowi:
a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego niewłaściwą wykładnię i ustalenie, że wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 23 tej ustawy i wyłącza stosowanie pojęcia "nienależnie pobranych świadczeń", kiedy wskazany wniosek jest sprzeczny z wykładnią systemową;
b. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieodróżnienie pojęć "świadczenia nienależnie pobranego" i "świadczenia nienależnego", kiedy to wskazana norma uzależnia obowiązek zwrotu świadczenia od faktu nienależnego pobrania świadczenia;
c. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób godzący w interes społeczny i słuszny interes obywatel i orzeczenie obowiązku zwrotu świadczenia przez skarżącą, pomimo że świadczenia te zostały przeznaczone przez stronę na niezbędną adaptację do roli w społeczeństwie;
d. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania.
W przekonaniu skarżącej organ niewłaściwie przyjął, że regulacja art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi samodzielną regulację kwestii zwrotu świadczeń na skutek ustalenia wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego w orzeczeniu sądowym. Warto wszak zaznaczyć, że przywołany przepis nakazuje odpowiednie stosowanie art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym zakresie za pozbawione podstaw prawnych należy uznać, zdaniem skarżącej, wykluczenie konieczności rozważenia przez organ czy świadczenia z funduszu zostały nienależnie pobrane, czy też tylko są świadczeniami nienależnymi. Artykuł 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wprowadza bowiem jedynie zwolnienie z obowiązku uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie, które to odsetki naliczane są w przypadku nienależnie pobranego świadczenia, o czym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W ocenie skarżącej powyższa interpretacja w pełni koresponduje z wykładnią systemową przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Należy wszak podkreślić, że osoba, która uzyskała nienależne świadczenie choćby w drodze omyłki organu znajdowałaby się w sytuacji znacznie lepszej, aniżeli osoba uprawniona do uzyskania świadczeń alimentacyjnych na podstawie prawomocnego tytułu wykonawczego.
Zdaniem skarżącej interpretacja, w myśl której należałoby zaniechać badania stanu świadomości osoby uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych w sytuacji, gdy pobiera je w oparciu o tytuł wykonawczy w postaci orzeczenia sądu powszechnego prowadziłby do pozbawionej podstaw tak prawnych, jak i ideologicznych dyferencjacji sytuacji osób, które pobrały świadczenia bez podstawy prawnej. Wskazana sytuacja godzi w zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 7 k.p.a.), jak również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wobec powyższego interpretacja dokonana przez organ, jako sprzeczna z podstawowymi zasadami porządku prawnego nie może się ostać.
W świetle przyjętego stanowiska w zakresie interpretacji stosunku art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 23 tej ustawy organ II instancji w ogóle nie dokonał rozważań na temat świadczenia nienależnego, a nienależnie pobranego. Na wskazaną różnicę wielokrotnie zwracano uwagę tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, a argumentacja skarżącej została przedstawiona również w odwołaniu.
Skarżąca podkreśliła, że w okresie od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. świadczenia alimentacyjne były przez nią pobierane bez świadomości, że nie jest do nich uprawniona: wówczas bowiem pobierała edukację, przygotowując się do zawodu, a jej usamodzielnienie nastąpiło od października 2017 r. (ukończyła liceum dla dorosłych 13 września 2017 r.) Zatem nie istniała po jej stronie zła wiara, a tym bardziej zamiar nadużycia prawa do poobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Bez znaczenia pozostaje w przekonaniu skarżącej system pobierania nauki we wskazanym okresie. Fakt uczestnictwa w systemie zaocznym organizacji zajęć nie powoduje bowiem, że słuchacz dysponuje w pełni czasem wolnym poza zajęciami stacjonarnymi. Specyfika zajęć zaocznych wymaga wszak osobistego zaangażowania, samodzielności i znacznego nakładu pracy poza zajęciami stacjonarnymi, w ramach własnej edukacji, Z uwagi na tę okoliczność nie była ona w okresie nauki władna podjąć zatrudnienia i samodzielnie się utrzymać.
W świetle powyższych okoliczności nie sposób uznać, ażeby świadczenie pobierane przez D. I. były nienależnie pobrane, a tym samym brak jest podstaw do orzeczenia ich zwrotu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej.
Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strona skarżąca nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).
W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] 2021 r. uchylająca decyzję Burmistrza A. Ł. z [...] 2021 r. i orzekająca o zwrocie przez D. I. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 7.500 zł bez odsetek.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2021 r., poz. 877 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów]. W poszczególnych ustępach artykuł ten stanowi, że:
1. Zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów.
2. W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio.
3. W przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio.
4. W przypadku podniesienia wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się wyrównania za okres, o którym mowa w ust. 2.
Na wstępie rozważań celowym wydaje się zwrócenie uwagi, że w powołanym artykule ustawodawca zamieścił przepisy, których zastosowanie ma miejsce w szczególnych sytuacjach, a mianowicie zmiany wysokości alimentów albo zwolnienia dłużnika alimentacyjnego z obowiązku alimentacyjnego. Przy tym opisane zmiany następują w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zasady zwrotu albo wyrównania tych świadczeń prawodawca przedstawił w grupie przepisów zawartych w art. 29 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - odrębnej od reguł dotyczących nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wskazanych w art. 23 tej ustawy. Takie odrębne podejście do stanów faktycznych, do których odwołuje się art. 29 ustawy skłaniać winno do refleksji, czy zasadne jest określanie świadczeń, o których mowa w art. 29 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (podlegających zwrotowi albo wyrównaniu), nienależnie pobranymi świadczeniami alimentacyjnymi.
Przy tej konstatacji należałoby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego formułując zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w art. 23 ust. 1 i ust. 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów prawodawca nie poprzestał na dodaniu, że przepisy te obowiązują "z zastrzeżeniem przepisu art. 29 ust. 2 i 3 ustawy". Przy tym w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, prawodawca zawarł zasadę, że "przepis art. 23 stosuje się odpowiednio". Uwzględniając tę zasadę, należy stwierdzić, że wobec samodzielnego uregulowania w art. 29 ust. 2 i ust. 3 zasad zwrotu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 1a nie mogą mieć zastosowania. Nie będzie miał również zastosowania art. 23 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wobec zwolnienia z obowiązku uiszczania odsetek osób, które znalazły się w sytuacji opisanej w art. 29 ust. 2 i 3 powoływanej ustawy. Pozostałe przepisy art. 23 dotyczące przedawnienia, potrąceń, egzekucji, umorzenia, odroczenia albo rozłożenia płatności na raty, czy też wygaśnięcia należności mogą mieć odpowiednie zastosowanie.
Raz jeszcze należy podkreślić, że w przepisach art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dla określenia świadczeń podlegających zwrotowi nie posłużono się pojęciem "nienależnie pobranych świadczeń" tak jak w art. 23 tej ustawy. Dodatkowo zwraca uwagę również to, że wyrównanie świadczeń w przypadkach wyszczególnionych w kolejnych ust. 1-4 art. 29 nie następuje od "zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części", a więc od wystąpienia przesłanek definiujących nienależnie pobrane świadczenia w art. 2 pkt 7 ustawy, ale od określonych w przepisach art. 29 zdarzeń.
Rozwijając tą ostatnią kwestię należy zwrócić uwagę, że w przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona, w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, obowiązana jest do ich zwrotu bez odsetek. W takiej sytuacji przepis art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, regulujący instytucję nienależnie pobranych świadczeń, stosuje się odpowiednio (art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 powoływanej ustawy). Z powyższej regulacji wynika, iż uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w warunkach opisanych w art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie stanowi nienależnego pobrania świadczeń, lecz jest to odrębna sytuacja prawna, różna od tych opisanych w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Normy dotyczące nienależnie pobranych świadczeń wynikające z art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mają jedynie do niej odpowiednie zastosowanie.
Nie ulega wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (zob.: J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162).
Powyższa specyfika odpowiedniego stosowania prawa nakazuje zbadać zakres zastosowania art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów do sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 tejże ustawy. W tej kwestii należy dostrzec, iż przepis art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów statuuje przede wszystkim generalną zasadę, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu (art. 23 ust. 1 tej ustawy). Opis charakteru tej instytucji nie jest możliwy bez odwołania się do art. 2 pkt 7 analizowanej ustawy, wskazującego w jakich sytuacjach ma miejsce nienależne pobranie świadczeń. Analiza tej regulacji pozwala wyprowadzić wniosek, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d), f), g) ustawy przesłanka subiektywna, w postaci świadomości świadczeniobiorcy, jest relewantna dla możliwości uznania przyznanych lub wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane. Natomiast przepis art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje, że istotny pozostaje wyłącznie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia (zob. wyrok NSA z 16 września 2020 r., I OSK 2373/18).
Jakkolwiek odpowiednie stosowanie art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie oznacza konieczności badania okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia wypełnienia dyspozycji art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, to za trafny wypada uznać zarzut naruszenia tegoż przepisu. Przepis ten w łączności z art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, mimo tego, że istniała podstawa prawna do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w czasie ich przyznania i wypłaty, a ponadto, mimo nieprowadzenia wobec decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Mając na uwadze charakter przesłanek, które na gruncie art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów charakteryzują instytucję nienależnie pobranego świadczenia, a jednocześnie konstatując, iż sytuacja zachodząca w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazuje podobieństwa do tej postaci nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wypada uznać, iż przesłanka subiektywna wyrażająca się świadomością świadczeniobiorcy, winna być prawnie relewantna dla możliwości ustalenia zakresu zastosowania instytucji nienależnie pobranych świadczeń w sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Powyższe pozwala odwołać się do generalnej zasady różnicującej pojęcia "nienależne świadczenie" i "świadczenie nienależnie pobrane". O ile świadczenie nienależne jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, a zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby, o tyle świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu jej świadomości lub woli albo też określone zawinione zachowanie. Nie można zatem uznać świadczeń za nienależnie pobrane, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Tym samym dla prawidłowego ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (zob. m.in.: wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1065/18; wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., I OSK 1901/19; wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2081/13, wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09).
W tej sytuacji kluczowym pozostaje odniesienie się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, prowadzącego do uznania, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane przez skarżącą w okresie od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. były świadczeniami nienależnie pobranymi. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem przyznawanym w miejsce niewypełnionego przez dłużnika alimentacyjnego obowiązku wynikającego z ustawy, a skonkretyzowanego w orzeczeniu sądowym, w sytuacji bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Istnienie w obrocie prawnym takiego prawomocnego orzeczenia sądowego, mającego status tytułu wykonawczego, co umożliwia prowadzenie egzekucji sądowej, przesądza o możliwości przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przy spełnieniu jeszcze innych warunków wymaganych przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 k.p.c.). Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego ukształtowanego orzeczeniem sądowym może nastąpić przez formalne uchylenie owego orzeczenia lub merytoryczne rozstrzygnięcie, odmiennie kształtujące obowiązek alimentacyjny niż wynikło to z wcześniejszego orzeczenia sądowego konkretyzującego ów obowiązek. W każdym z tych wypadków dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia dochodzi do uchylenia lub ograniczenia obowiązku alimentacyjnego. Dzień zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, należy zatem utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie obowiązku alimentacyjnego. Do tego momentu nie istnieje w obrocie prawnym odrębny tytuł egzekucyjny, na podstawie którego mogłaby być prowadzona egzekucja, a jej bezskuteczność skutkować możliwością wypłacenia wierzycielowi alimentacyjnemu świadczenia z funduszu. Wyrokiem tym organ, podobnie jak i strony stosunku alimentacyjnego, pozostaje związany tak długo jak wyrok ten pozostaje w obrocie prawnym (art. 365 § 1 k.p.c.).
Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego następuje wprawdzie już na skutek zmiany przesłanek materialnych, jednak skuteczność prawną zyskuje dopiero przez uchylenie prawomocnego wyroku zasądzającego alimenty (a w przedmiotowej sprawie konkretnie ustalenie, że obowiązek alimentacyjny wygasł), który aż do tej chwili zachowuje moc obowiązującą i na skutek tego tamuje uznanie materialnych skutków zmiany. Toteż – jak stwierdził Sąd Najwyższy - dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego (lub ustalenie jego wygaśnięcia) odpada podstawa prawna rat alimentacyjnych pobranych ponad miarę zakreśloną uchyleniem lub ograniczeniem (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 listopada 1954 r., I Co 41/54, publ. OSNCK 1956/1/3 - wydana w nieaktualnym już stanie prawnym, jednak zawierająca analizę prawną całkowicie adekwatną do rozważań niezbędnych dla kontrolowanej sprawy). "Dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" należy zatem co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie ograniczenie obowiązku alimentacyjnego lub o ustalenie jego wygaśnięcia i dopiero od tego momentu możliwe jest żądanie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na zasadzie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Do tego dnia natomiast organ posiada pełny tytuł do wypłaty wierzycielowi alimentacyjnemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tytułem tym jest dotychczasowy prawomocny wyrok zasądzający alimenty i nie można, co do zasady, skutecznie twierdzić, że wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego niweczy automatycznie z mocą wsteczną moc obowiązującą wyroku pierwotnie kształtującego obowiązek alimentacyjny. Wyjątek od powyższego stanowi sytuacja, kiedy świadczenia z funduszu alimentacyjnego były pobierane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc, że się jej nie należą. Podobnie stwierdził WSA w Bydgoszczy – "Nie można zatem zasadnie twierdzić, że z procesowego punktu widzenia, który niewątpliwie eksponuje charakter gwarancyjny uprawnień wierzyciela alimentacyjnego, wyrok uchylający z datą wsteczną obowiązek alimentacyjny, niweczy z mocą wsteczną wyrok pierwotnie kształtujący obowiązek alimentacyjny" (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1012/18).
Powyższe uwagi nie mogą zostać całkowicie pominięte przy określeniu momentu, w którym wierzyciel alimentacyjny uzyskał świadomość, że alimenty mu się nie należą. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem zgodzić się z tezą, że w okresie, za który wstecznie stwierdzono wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego, wierzyciel alimentacyjny winien mieć świadomość, że wypłacane mu świadczenie jest nienależne. Nie można też przyjąć, że skutkiem wytoczenia przez dłużnika alimentacyjnego powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego jest powstanie po stronie wierzyciela świadomości, że świadczenia pobierane z funduszu po dniu wytoczenia powództwa są świadczeniami nienależnie pobranymi. Należy bowiem pamiętać, ze w tym czasie obowiązek alimentacyjny wynikał z pozostającego w obrocie prawnym prawomocnego wyroku wiążącego tak organ, jak i strony stosunku alimentacji. Z punktu widzenia źródeł wiedzy o tym, że obowiązek alimentacyjny istnieje, takie stanowisko prowadziłoby do wyższego wartościowania faktu wytoczenia powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego niż prawomocnego wyroku kształtującego obowiązek alimentacyjny. Taki zabieg wartościowania źródeł wiedzy o faktach mających prawne znaczenie jest niemożliwy do akceptacji, skoro prowadzi do zdeprecjonowania pozostającego w obrocie prawnym prawomocnego wyroku, którym strony stosunku alimentacyjnego pozostawały związane (art. 365 § 1 k.p.c.).
Należy także dostrzec, iż regulacją, która wyraźnie odwołuje się do obowiązku wierzyciela alimentacyjnego, w kontekście uzyskania wiedzy o określonych wydarzeniach, od których zależy prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jest art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten nakłada na osobę uprawnioną do świadczeń obowiązek zgłoszenia organowi nowych okoliczności mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Możliwość wypełnienia powyższego obowiązku pozostaje pochodną stanu wiedzy osoby uprawnionej o zaistnieniu nowych okoliczności. Taką okolicznością, mającą wpływ na prawo do świadczeń, jest niewątpliwie uprawomocnienie się orzeczenia uchylającego obowiązek alimentacyjny. Nie jest nią natomiast powzięcie przez wierzyciela alimentacyjnego wiadomości o wytoczeniu powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2081/13).
Należy także mieć na uwadze, iż adresatami świadczenia z funduszu alimentacyjnego są osoby będące w trudnej sytuacji materialnej, na co wskazuje konieczność uwzględnienia kryterium dochodowego przy przyznawaniu tegoż świadczenia (art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), zaś samo świadczenie służy zapewnieniu bieżącego utrzymania. W sytuacji gdy osoby te legitymują się zarówno ostateczną decyzją uprawniającą do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego jak i prawomocnym wyrokiem sądu zasądzającym alimenty, za w pełni słuszne uznać należy ich przekonanie o legalnym pobieraniu świadczenia i nieskrępowanej przez prawo możliwości jego wykorzystania. Zaprzeczeniem zasady lojalności państwa względem obywateli, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, byłoby takie rozumienie art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, które, wbrew zaufaniu obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, podważałoby stan prawny ukształtowany ostateczną decyzją przyznającą świadczenie i prawomocnym wyrokiem ustalającym prawo do alimentów, w okresie pozostawania tych rozstrzygnięć w obrocie prawnym, prowadząc do nakazania zwrotu świadczenia, mimo iż osoba uprawniona do alimentów otrzymała świadczenie w przekonaniu, że działa zgodnie z obowiązującym prawem, nie mając przy tym świadomości, że jej uprawnienie do alimentów wygasło. Zaprzeczeniem wskazanej zasadzie byłoby także nakazywanie tym osobom, już z własnych środków często bardzo szczupłych, zwrotu świadczenia, które zużyły w przekonaniu, że są to działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem.
Obowiązujące przepisy powinny gwarantować jednostce bezpieczeństwo prawne. Przypomnieć tu można, że takie właśnie gwarancje dają przepisy prawa cywilnego. Powództwo dłużnika alimentacyjnego skierowane przeciwko uprawnionemu może być bowiem uwzględnione tylko o tyle, o ile zobowiązanemu służyłoby prawo żądania zwrotu nadpłaconych kwot na podstawie przepisów o niesłusznym wzbogaceniu (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 maja 2015 r., IV SA/Gl 914/14). Powyższe potwierdza trafność zarzutu wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Konsekwencją zatem przedstawionego stanowiska prezentującego, że dniem zmiany wysokości zasądzonych alimentów (dla kontrolowanej sprawy - dzień uchylenia zasądzonych alimentów) jest dzień, w którym wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego staje się prawomocny (wykonalny) musi stać się stwierdzenie braku uprawnień organu do żądania zwrotu wypłaconego stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego za czas sprzed tego dnia. W konkluzji nie do zaakceptowania byłoby oczekiwanie od osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, które dodatkowo pozbawione są należnego im wsparcia od osób do tego zobowiązanych, aby ponosiły ryzyko obowiązku zwrotu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek wyroku, który z datą wsteczną określił ustanie obowiązku alimentacyjnego, na którą to okoliczność osoba uprawniona może nie mieć jakiegokolwiek wpływu.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, za zasadne uznając zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, mającej wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
P.J.