II SA/Łd 824/24

II SA/Łd 824/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Magdalena Sieniuć
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1283
Art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 11 ust. 1 i 2, art. 36 pkt 2 lit. l, art. 50 ust. 1, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 763
§ 4 ust. 3, § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu  terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu
Sentencja
Dnia 26 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2025 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr SKO.4115.230.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 lipca 2024 roku, znak: I WPŚ.4133.12971.2024; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M.D. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r., nr SKO.4115.230.2024 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 3 ust. 3, art. 11 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej jako: "u.p.s." - po rozpatrzeniu odwołania R. G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 lipca 2024 r., nr IWPŚ.4133.12971.2024 ograniczającą okres przyznanych usług opiekuńczych.
Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 1 lipca 2024 r., nr IWPŚ.4133.12713.2024 przyznał R. G. pomoc w formie usług opiekuńczych na okres od dnia 1 lipca do 30 września 2024 r. w wymiarze 4 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie i raz w tygodniu po 3 godziny dziennie.
Następnie Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 24 lipca 2024 r. zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia 1 lipca 2024 r. w ten sposób, że ograniczył do dnia 12 lipca 2024 r. okres na jaki przyznano pomoc formie usług opiekuńczych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 ust. 3 i 4, art 4 oraz art. 11 u.p.s.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. G. wskazał, że jako osoba chora, wymaga opieki i pomocy w takich czynnościach jak np. zakupy, czy załatwienie innych spraw poza domem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazując na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 50 u.p.s. wyjaśnił, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s.). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (art. 50 ust. 6 u.p.s.). Przy przyznawaniu usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych uwzględnia się w szczególności rodzaj schorzenia i sprawność fizyczną klienta, warunki mieszkaniowe, sytuację rodzinną i materialną, uwarunkowania środowiskowe, wydolność opiekuńczą rodziny oraz przewidziane w budżecie na dany rok budżetowy środki finansowe na realizację zadania.
Wskazana uchwała określa także cenę za jedną godzinę usług oraz zasady ustalania odpłatności za te usługi. Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze przysługują nieodpłatnie osobom samotnie gospodarującym oraz osobom w rodzinie, których dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., z uwzględnieniem weryfikacji określonej w art. 9 u.p.s. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza, jeżeli opłata za udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie finansowe, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zobowiązanej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi lub inna upoważniona osoba może częściowo lub całkowicie zwolnić od opłat za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze.
W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 50 u.p.s. stwarza organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Istota pomocy sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony (osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona). Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych. Dlatego w każdej ze spraw organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia ww. pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.p.s.
Następnie Kolegium wyjaśniło, iż świadczenia opiekuńcze to świadczenia polegające na realizowaniu szeroko pojmowanej opieki. Przyczyną otoczenia opieką jest nieporadność życiowa i brak samodzielności podopiecznego. Brak samodzielności przejawia przy tym tak wysoki stopień, że pozostawienie takiej osoby bez opieki spowodowałoby zgubne dla niej skutki. Stopień samodzielności, zaradności życiowej, sprawności psychicznej i kondycji fizycznej osoby zainteresowanej uzyskaniem świadczeń opiekuńczych podlega ustaleniu przez organ pomocy społecznej w toku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego przyznanie świadczenia. Pojęcie "opieka" niesie ponadto ze sobą tylko to, co niezbędne do zapewnienia należytego poziomu życia, rozwoju i zachowania zdrowia osoby podopiecznej.
Usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny.
Jak wynika z akt sprawy, odwołujący zwrócił się do ośrodka o przyznanie usług opiekuńczych i miał przyznane usługi w ostatnim okresie w wymiarze 4 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie oraz raz w tygodniu po 3 godziny dziennie. Zgodnie z obowiązującą tabelą odpłatności za godzinę wnioskodawca powinien ponosić odpłatność w kwocie 25,50 zł za godzinę. Uwzględniając trudną sytuację życiową strony, została podjęta decyzja o całkowitym zwolnieniu z ponoszenia odpłatności za usługi.
Organ odwoławczy wskazał, że analiza całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, również tego dodatkowo uzupełnionego przez Kolegium w wyniku postępowania odwoławczego, wskazuje na fakt, iż w dniu 1 lipca 2024 r. z uwagi na zachowanie wnioskodawcy usługi nie zostały zrealizowane podobnie, jak w dniu 3 lipca 2024 r., kiedy to wnioskodawca zrezygnował z usług opiekuna, ponieważ nie odpowiadały mu godziny jego pracy. Następnie w dniu 9 i 10 lipca 2024 r. usługi opiekuńcze były realizowane przez kolejna opiekunkę. W dniu 11 lipca 2024 r. odwołujący nie życzył sobie pomocy usługowej, zaś w kolejnym dniu, tj. 12 lipca 2024 r. opiekunka z uwagi na niestosowne zachowanie strony zrezygnowała ze świadczenia pomocy. W dniu 17 lipca 2024 r. do organu I instancji wpłynęła pisemna rezygnacja spółki F. sp. z o.o. ze świadczenia usług opiekuńczych, z uwagi na fakt, iż żadnemu z wysłanych 3 opiekunów nie udało się podjąć z odwołującym współpracy z uwagi na jego zachowanie. W miesiącu lutym 2024 r. ze współpracy z odwołującym zrezygnowała również fundacja O., podkreślając, iż skierowała do wnioskodawcy 7 opiekunek z których żadna nie była w stanie spełnić oczekiwań podopiecznego, który wykazywał brak chęci współpracy. Usługi opiekuńcze nie były realizowane, bądź były realizowane w znikomym zakresie, ponieważ wnioskodawca nie podejmował współpracy z kolejnymi kierowanymi do niego opiekunami.
W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy (po uzupełnieniu materiału dowodowego) wykazało, że odwołujący miał w przeszłości przyznawaną pomoc w formie usług opiekuńczych, zmieniany był realizator tych usług na życzenie strony ale żaden z opiekunów nie spełnił wymagań odwołującego.
Tymczasem, jak wskazało Kolegium, warunkiem korzystania z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych jest współpraca podopiecznego z opiekunami. Utrudnianie wykonywania zadań opiekunce przez osobę podopieczną może spowodować wstrzymanie świadczenia usług. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż realnie od początku przyznania usługi opiekuńcze były świadczone bądź realizowane tylko w znikomym zakresie ponieważ wnioskodawca nie podejmował współpracy z kolejnymi opiekunkami, stawiając wymagania, których nie mogły spełnić, oczekując z nieuzasadnionych przyczyn ich zmiany. Agencje "O.", P., P.1 i S. wyczerpując swoje zasoby personalne nie były w stanie kontynuować współpracy z wnioskodawcą. Jak wynika z całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, żadna ze skierowanych do strony opiekunek (a było ich wiele) nie spełniła oczekiwań wnioskodawcy, który był negatywnie nastawiony do świadczonej pomocy.
Odnosząc się do zarzutów odwołującego, że nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji a opinia jest tylko jednostronna Kolegium wyjaśniło, że nie jest to opinia tylko jednej agencji świadczącej usługi ale wszystkich agencji, które uznały współpracę z odwołującym, jako niezwykle trudną i niemożliwą do przeprowadzenia. Odwołujący nie jest jedynym podopiecznym organu I instancji. W okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2024 r. organ wykonał 139 522 godziny usług opiekuńczych, nie posiadając wystarczających środków na zabezpieczenie potrzeb osób w oczekiwanym przez nie zakresie.
Następnie Kolegium odnosząc się do stanowiska organu I instancji, wyrażonego na tle posiadanych środków finansowych wyjaśnia, że powszechnie znanym jest fakt, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które muszą zostać podzielone pomiędzy rosnącą liczbę osób potrzebujących wsparcia. Biorąc więc pod uwagę - z jednej strony - wielkość środków finansowych na realizację tego zadania i - z drugiej strony - ilość osób ubiegających się o świadczenie, oczywistym jest, iż posiadane środki nie zabezpieczają potrzeb wszystkich wymagających pomocy.
Odwołującemu pomoc od organu I instancji została przyznana, a co więcej był zwalniany z opłatności za usługi opiekuńcze, a mimo to nie korzystał z udzielonej pomocy w sposób odpowiedni, odmawiając skorzystania z niej. Prosił o zmianę realizatora świadczonej pomocy, miał go zmienionego. Zachowanie odwołującego polegające na ubieganiu się o pomoc, a w konsekwencji nie korzystanie z udzielonej pomocy powoduje, że z pomocy tej nie mogą skorzystać inne ubiegające się o pomoc.
Reasumując Kolegium wskazało, że nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej odwołującego, jednakże w świetle tak ustalonego stanu faktycznego zmuszone jest utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze R. G. wskazał, że jest osobą samotnie gospodarującą i niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W piśmie z dnia 5 lutego 2025 r. adw. M. D., pełnomocnik z urzędu skarżącego wskazała, że kontestowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 2 u.p.s., poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że po stronie skarżącego zachodzi brak współdziałania z opiekunami uniemożliwiający świadczenie na jego rzecz usług opiekuńczych, w sytuacji gdy organy nie podjęły czynności sprawdzających oświadczenia agencji opiekuńczych co do wyczerpania zasobów personalnych i nie dokonały weryfikacji zgłoszeń przyczyn rezygnacji z świadczenia usług, jak również nie sprawdziły jakich konkretnych zachowań dopuścił się skarżący i czy stanowią one zawinioną i dostateczną podstawę przyjęcia, że uniemożliwia lub utrudnia świadczenie usług opiekuńczych z przyczyn niedających się usprawiedliwić stanem zdrowia ani okolicznościami życiowymi.
W ocenie pełnomocnik decyzja została wydana także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskutek czego doszło do błędnej oceny przez organy obu instancji całokształtu materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie:
a) ustalenia stanu zdrowia skarżącego, w szczególności uwzględnienia okoliczności, że trudności w kontakcie z podopiecznym mogą być spowodowane niezależnymi od niego czynnikami, w tym zdrowotnymi;
b) zebrania i oceny dokumentacji potwierdzającej konkretne zdarzenia, jakie miały stać na przeszkodzie udzieleniu skarżącemu usług opiekuńczych;
c) ustalenia okoliczności, w jakich doszło do niewykonania usług opiekuńczych i szczegółowego ich zweryfikowania;
d) zbadania czy jakiekolwiek nieprawidłowości zgłaszane przez usługodawców skutkowały skargami lub zawiadomieniami właściwych organów;
a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że zaistniały okoliczności uzasadniające ograniczenie usług opiekuńczych na rzecz skarżącego przez ograniczenie ich do dnia 12 lipca 2024 r. w miejsce 30 września 2024 r.;
2) art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w mocy decyzji organu I instancji, pomimo podstaw do jej uchylenia.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto pełnomocnik wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w maksymalnej wysokości oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi złożyło taki wniosek w odpowiedzi na skargę, o czym Sąd zawiadomił pełnomocnika skarżącego, wzywając do wypowiedzenia się w terminie 14 dni, czy zgadza się na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz informując, że brak odpowiedzi będzie uznany za wyrażenie zgody. Wezwanie zostało doręczone w dniu 17 stycznia 2025 r. w związku z czym ostatnim dniem terminu, o którym mówi art. 119 ust. 2 p.p.s.a. był 31 stycznia 2025 r. Pełnomocnik nie wypowiedział się w powyższym terminie. Do akt wpłynął natomiast wniosek skarżącego zawierający żądanie przeprowadzenia rozprawy, jednakże został on złożony 11 marca 2025 r. a więc po upływie wyznaczonego przez Sąd 14-dniowego terminu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, na mocy której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zmieniającą decyzję w sprawie przyznania usług opiekuńczych w ten sposób, że ograniczono okres na jaki przyznano skarżącemu pomoc do dnia 12 lipca 2024 r. Innymi słowy, na skutek decyzji organu I instancji pozbawiono skarżącego od dnia 12 lipca 2024 r. pomocy w formie usług opiekuńczych.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.s."). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). W świetle powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których człowiek nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Katalog świadczeń z pomocy społecznej został określony w art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Należą do nich usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania (art. 36 p.2.lit. l.). Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.
W sprawie jest bezspornym, iż skarżący jest osobą niepełnosprawną na stałe, leczy się kardiologicznie, ma nadciśnienie tętnicze, osteoporozę, zwyrodnienie stawów biodrowych, schorzenia kręgosłupa, nerek i nerwicę. Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest kawalerem i nie ma osób zobowiązanych do alimentacji. Ponadto, z załączonego do skargi orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 lipca 2024 r. wynika, że skarżący jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 30 września 2027 r.
Istotą sporu pozostaje natomiast kwestia zaistnienia i wykazania przez organy przesłanek do zmiany decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowe świadczenie i pozbawienia skarżącego pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.
Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5.
W pierwszej kolejności zastrzeżenia Sądu budzi wskazana w decyzji organu I instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia tj. art. 11 u.p.s., która została doprecyzowana w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie, że ustalone okoliczności faktyczne organ przyporządkowuje dyspozycji art. 11 ust. 2. Prezydent Miasta Łodzi stwierdza przy tym, że ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu decyzji świadczą o braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, przywołując w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne organu I instancji konkluduje i podkreśla, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych jest współpraca podopiecznego z opiekunami. Sąd podziela trafność tego spostrzeżenia, jednakże w realiach niniejszej sprawy należy powołać treść art. 11 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a także ustalenia faktyczne, na które powołują się organy obu instancji, nie dają podstaw do ustalenia, iż po stronie skarżącego wystąpił brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, uzasadniający ograniczenie przyznanego mu wcześniej świadczenia. Natomiast wobec okoliczności powoływanych w uzasadnieniu decyzji, organy winny zważyć zasadność zastosowania art. 11 ust. 1 u.p.s., który przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przejawem marnotrawienia świadczeń, o którym mowa w art. 11 ust. 1 są w szczególności takie zachowania strony, które uniemożliwiają prawidłowe wykonanie przyznanego świadczenia. Do tego typu sytuacji zalicza się uniemożliwienie przez stronę prawidłowego wykonywania usług opiekuńczych bądź znaczne utrudnianie ich wykonywania, w tym zachowania polegające na agresji słownej lub czynnej, a także np. na niewpuszczeniu opiekuna do mieszkania, by mógł wykonywać przyznane decyzją usługi (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. II SA/Sz 1294/21, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)
W literaturze wskazuje się, że z punktu widzenia procesowego ustalenie marnotrawienia jest ograniczone przez wprowadzenie wymagania udowodnienia tego zdarzenia w drodze czynności pracownika socjalnego. Nie następuje ono w żadnej procesowej, władczej formie lecz jest czynnością faktyczną dopełnianą w toku postępowania wyjaśniającego. Uzasadnienie decyzji ograniczającej świadczenia powinno przekonująco wskazywać, jakie zdarzenia, ustalone dzięki czynnościom dowodowym pracownika socjalnego, przesądzają o tym, że utrzymanie przysługującego już świadczenia rozminie się z funkcją przypisaną temu świadczeniu przez ustawodawcę. Organ powinien wskazać konkretne fakty oraz zagrożenia dla należytego wykorzystania świadczenia z pomocy społecznej. (por. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, s. 319).
Tylko jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, że występuje marnotrawienie przyznanych świadczeń, ich celowe niszczenia lub korzystanie w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienie własnych zasobów finansowych, mogą stanowić podstawę wydania decyzji ograniczającej przyznane świadczenia.
Podkreślić także należy, że zastosowanie sankcji administracyjnej, polegającej na ograniczeniu przysługującego świadczenia, leży w sferze uznania orzekającego organu administracyjnego. Rolą organu pomocy społecznej jest szczegółowe zbadanie, jakie okoliczności faktyczne uzasadniają ingerencję w nabyte uprawnienia. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje jednak poza kontrolą sądu administracyjnego.
W kontrolowanej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera wskazanie konkretnych zdarzeń polegających na tym, że w dniu 1 lipca 2024 r. usługi opiekuńcze nie były realizowane ze względu na wulgarne zachowanie skarżącego; w dniu 3 lipca 2024 r. skarżący zrezygnował z pomocy opiekuna; w dniach 9 i 10 lipca 2024 r. usługi były realizowane; w dniu 11 lipca 2024 r. skarżący zrezygnował z opieki zaś w dniu 12 lipca 2024 r. opiekunka zrezygnowała ze świadczenia pomocy ze względu na niestosowne zachowanie skarżącego. Powyższe ustalenia jednak w znacznej części nie znajdują podstawy w zebranym materiale dowodowym.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 lipca 2024 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, w ramach którego, stosownie do treści zaprotokołowanych przez pracownika socjalnego, skarżący oświadczył, że usługi nie były realizowane od 4 do 8 lipca 2024 r.; w dniu 9 lipca 2024 r. F. przysłała kolejną opiekunkę, natomiast skarżący zrezygnował z usług w dniu 11 lipca 2024 r. (strona 3 formularza wywiadu środowiskowego). W aktach znajduje się także oświadczenie skarżącego, z dnia z 11 lipca 2024 r., że zapoznał się z treścią przeprowadzonego z nim wywiadu środowiskowego oznaczonego wskazaną sumą kontrolną. Jednakże strona 3 formularza wywiadu środowiskowego, o której mowa powyżej, nie została oznaczona żadną sumą kontrolną. Ponadto na kolejnej, czwartej stronie brak daty oraz podpisu pracownika socjalnego sporządzającego wywiad. Oznaczenie sumy kontrolnej znajduje się co prawda na kolejnych stronach od 5 do 10, należy jednak podkreślić, że strony te zostały sporządzone po dniu 11 lipca 2024 r. Świadczy o tym fakt opatrzenia ich podpisem pracownika socjalnego i datą 24 lipca 2024 r. a także treść uzasadnienia spisanego na stronie 6, w której pracownik socjalny odwołuje się do zdarzenia z 12 lipca 2024 r. Wobec powyższego nie jest możliwe dokonanie przez Sąd weryfikacji pozwalającej na poczynienie jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń odnośnie oświadczenia skarżącego z dnia 11 lipca 2024 r. złożonego w toku wywiadu środowiskowego. Należy przy tym podkreślić, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej a czynność ta nie może być zastąpiona innymi środkami dowodowymi.
W związku z przytoczonymi powyżej ustaleniami faktycznymi organu należy także wskazać, że w piśmie spółki "F." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, datowanym na 17 lipca 2024 r. zawarty jest opis zachowań skarżącego w stosunku do opiekunów oraz krytyczna ocena tych zachowań, jednakże spółka nie precyzuje w jakich dniach i z jakiego powodu usługi nie były świadczone. Z kolei na stronie powołanego powyżej 3 wywiadu środowiskowego pracownik socjalny powołuje się na rozmowy telefoniczne z przedstawicielami ww. spółki, w wyniku których ustalił, iż skarżący w ocenie spółki bardzo źle traktuje opiekunki; opiekunka po raz ostatni była u skarżącego w dniu 12 lipca 2024 r. oraz że F. rezygnuje z opieki nad skarżącym za względu na jego niestosowne zachowanie. Również te czynności pracownika socjalnego nie dają podstaw do ustalenia konkretnych i przyczyn nieświadczenia usług opiekuńczych.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że ustalenia organu I instancji będące podstawą faktyczną rozstrzygnięcia nie znajdują oparcia w kompletnym materiale dowodowym i jego rzetelnej wszechstronnej ocenie. Materiał ten nie pozwala na ustalenie, że zaistnienie wskazanych przez organ przesłanek zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. zostało udowodnione w drodze czynności pracownika socjalnego w sposób wyraźny, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości.
Oceniając postępowanie prowadzone przez organy w kontrolowanej sprawie nie można także tracić z pola widzenia, że organy powołują się na informację przekazaną za pośrednictwem poczty elektronicznej przez Fundację O. w dniu 23 lutego 2024 r., z której wynika, że skarżący nie współpracuje z opiekunkami, odmawia podpisywania kart pracy opiekunów, oczekuje od nich regulowania jego zadłużeń, wykazuje agresję i brak chęci współpracy. Trzeba zatem zwrócić uwagę, że organ został poinformowany o możliwości marnotrawienia świadczeń przez skarżącego na około 4 miesiące przed wydaniem decyzji przyznającej mu świadczenie w postaci usług opiekuńczych od dnia 1 lipca 2024 r. Pokazuje to, że pomimo posiadania powyższej informacji, organ działający w ramach uznania administracyjnego nie znalazł podstaw do ustalenia, że skarżący przed wydaniem decyzji z dnia 1 lipca 2024 r. dopuścił się zachowań mogących skutkować odmową przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W konsekwencji decyzją nr I WPŚ.4133.12713.2024 z 1 lipca 2024 r. przyznał skarżącemu świadczenie w formie usług opiekuńczych. W aktach postępowania brak powyższej decyzji, zmienianej decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lipca 2024 r., która została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 27 sierpnia 2024 r., będącą przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu. Powyższe uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim odwołuje się do informacji Fundacji O. z dnia 23 lutego 2024 r. co ma istotne znaczenie w związku z dokonaniem przez organ I instancji wcześniejszej oceny zachowania skarżącego, skutkującej przyznaniem przedmiotowych usług pomimo posiadania ww. informacji. Brak decyzji z 1 lipca 2024 r. uniemożliwia także weryfikację okresu, na który przyznano skarżącemu usługi opiekuńcze.
Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz czynności podejmowanych przez pracownika socjalnego. Akta postępowania nie zawierają też dokumentów wskazujących na uzupełnienie przez Kolegium materiału dowodowego, wbrew temu co podnosi organ w uzasadnieniu decyzji.
Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa bowiem obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Dopiero bowiem zebranie pełnego materiału dowodowego pozwala na poczynienie ustaleń faktycznych i przyporządkowanie stanu faktycznego pod ogólną normę prawną derywowaną z prawidłowo zastosowanego przepisu prawa materialnego.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie organy nie sprostały powyższym obowiązkom, przy czym decydujące dla uchylenia decyzji organów obu instancji jest to, że braki w materiale dowodowym dotyczą istotnych okoliczności, mających zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy.
Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja, jak to zostało powyżej wskazane, nie spełnia wymogów stawianych uzasadnieniu faktycznemu. Ponadto nie przytacza ani też nie wyjaśnia podstawy prawnej, w szczególności nie odnosi się do powołanego w decyzji organu I instancji art. 11 u.p.s.
Ponadto należy wskazać, że skarżącemu nie umożliwiono wypowiedzenia się co do okoliczności podnoszonych w piśmie F. sp. z o.o. z 17 lipca 2024 r. ani też ustaleń pracownika socjalnego zawartych w treści rodzinnego wywiadu środowiskowego, sporządzonych w dniu 24 lipca 2024 r. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkującego zaistnieniem podstawy do uchylenia decyzji. Dotyczy ono bowiem takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Konkludując, w ocenie składu orzekającego, sądowa kontrola wykazała naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze art. 105 § 1 k.p.a. oraz powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2024 r. poz. 763).
ds