II SA/Łd 820/24

II SA/Łd 820/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 63, art. 64 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 par. 1, art. 54 par. 2, art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi A.C. na decyzję Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. z dnia 19 lipca 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2. zasądza od Dyrektora Teatru im. [...] na rzecz A.C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 lipca 2024 r. Dyrektor Teatru im. [...] w Ł., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. C. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1. Nagród przyznanych pracownikom i pracownicom Teatru w latach 2022 i 2023, uwzględniając: - imię i nazwisko; - funkcję/pion w teatrze; - datę; - kwotę; - uzasadnienie.
2. Kwot wynagrodzeń pracowników i pracownic Teatru za pracę w każdym z miesięcy: w grudniu 2023 r. i w styczniu 2024 r. przedstawione w sposób, z którego wynika co najmniej: stanowisko, dział/pion, informacja o części/całości etatu, staż, oraz premia, nadgodziny oraz inne jeśli dotyczy.
Proszę o zaznaczenie czy podane kwoty podano w netto czy brutto.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że 6 lutego 2024 r. wnioskodawczyni za pośrednictwem poczty elektronicznej zażądała udostępnienia informacji publicznej o:
1. Nagrodach przyznanych pracownikom i pracownicom Teatru w latach 2022 i 2023, uwzględniając: - imię i nazwisko; - funkcję/pion w teatrze; - datę; - kwotę; - uzasadnienie.
2. Kwotach wynagrodzeń pracowników i pracownic Teatru za pracę w każdym z miesięcy: w grudniu 2023 r. i w styczniu 2024 r. przedstawione w sposób, z którego wynika co najmniej: stanowisko, dział/pion, informacja o części/całości etatu, staż, oraz premia, nadgodziny oraz inne jeśli dotyczy. Z prośbą o zaznaczenie czy podane kwoty podano w netto czy brutto.
Pismem z 7 lutego 2024 r. Dyrektor Teatru im. [...] w Ł. za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedział na wniosek wskazując, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych danych.
Organ ustalił, że przedmiot żądania nie może zostać udostępniony z uwagi na treść art. 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, który stanowi, iż dobra osobiste człowieka, do których należy informacja o wysokości wynagrodzenia pozostają pod ochroną prawa cywilnego. Ujawnienie informacji o wynagrodzeniu we wnioskowanej formie stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych pracowników. Po drugie, organ nie ujawnił żądanych informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Kwestia jawności danych osobowych strony umowy zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana zawsze na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. Jest to konsekwencja realizacji obowiązku badania kolizji praw: prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności, który oznacza zbadanie czy dostęp do informacji publicznej obejmujący konkretne informacje o jednostce wchodzi w rachubę jako niezbędne udostępnienie uzasadnione interesem publicznym. Na tym etapie niezbędne jest branie pod uwagę przepisów RODO, w tym analizowanych wcześniej art. 6 ust. 1 lit. e lub c (ewentualnie art. 9 ust. 2 lit. g) oraz art. 5. Zastosowanie tych przepisów pozwoli na wskazanie, jakie mogą być ramy udostępnienia danych osobowych, czy udostępnienie to nosi cechy niezbędności dla interesu publicznego, czy określone kategorie danych są adekwatne względem celów takiego przetwarzania. Podanie w formie żądanej danych osobowych prowadzi do ujawnienia tożsamości osób, z którymi Teatr ma zawarte umowy, co z perspektywy kolizji omawianych praw nie jest konieczne dla realizacji celów dostępu do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych. Osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Po analizie sprawy organ doszedł do wniosku, iż żaden z pracowników Teatru nie należy do kręgu osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, wynagrodzenie za pracę, w tym jego wysokość, stanowi dobro osobiste podlegające ochronie, a ujawnienie żądanych informacji mogłoby narazić organ na odpowiedzialność na podstawie art. 23 i 24 kodeksu cywilnego, gdyż skarżąca zażądała informacji, która bezpośrednio prowadzi do ujawnienia wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników. W związku z powyższym organ nie był uprawniony do udzielenia informacji we wnioskowanym zakresie.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. C. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i poza kolejnością na zasadzie art. 21 pkt 2 u.d.i.p. Skarżąca podniosła wobec decyzji zarzut nieważności wynikający z wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, to jest w sytuacji, gdy do organu wpłynął wniosek złożony pocztą elektroniczną, a organ, zmierzający do wydania decyzji, nie wezwał skarżącej do podpisania wniosku.
Motywując wywiedzioną skargę jej autor stwierdził, że skarżąca 6 lutego 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: "Dzień dobry, na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnoszę o udostępnienie informacji o: 1. nagrodach, przyznanych pracownikom i pracownicom Teatru w latach 2022 i 2023, uwzględniając: - imię i nazwisko - funkcja/pion w teatrze - data - kwota - uzasadnienie 2. o kwotach wynagrodzeń pracowników i pracownic Teatru za pracę w każdym z miesięcy: w grudniu 2023 i w styczniu 2024, przedstawione w sposób, z którego wynika co najmniej: stanowisko, dział/pion, informacja o części/całości etatu, staż, oraz premia, nadgodziny oraz inne - jeśli dotyczy. Proszę o zaznaczenie, czy udostępnione kwoty podano w netto czy brutto. Informacje proszę wysłać na niniejszy adres email. A. C.". Organ sporządził dokument określany jako decyzja i datowany na dzień 19 lipca 2024 r. Doręczenie tego dokumentu do rąk skarżącej nastąpiło 1 października 2024 r. Decyzja ta jest dotknięta nieważnością, bowiem organ wydał ją w oparciu o wniosek złożony pocztą elektroniczną i bez wezwania skarżącej do jego uzupełnienia o stosowny podpis. Z tych wszystkich przyczyn, skargę należy uznać za uzasadnioną i zasługującą na uwzględnienie.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Teatru im. [...] w Ł. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik organu podkreślił, że decyzja Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. z 19 lipca 2024 r. odmawiająca udzielenia informacji została doręczona skarżącej drogą mail 19 lipca 2024 r. Decyzja została wydana zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 maja 2024 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 38/24. Zdaniem organu, brak jest ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Podniesienie zarzutu nieważności decyzji przeczy intencjom skarżącej jako podmiotu wnioskującego. Jeżeli podmiot wnioskujący kieruje pytania niepodyktowane troską o dobro publiczne należy uznać, że nadużywa prawa do informacji.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 4 listopada 2024 r. Sekretariat Wydziału II WSA w Łodzi wezwał organ do uzupełnienia w terminie 7 dni akt administracyjnych poprzez nadesłanie dowodu doręczenia skarżącej zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na powyższe wezwanie pełnomocnik organu przesłał wydruk wiadomości mail z 19 lipca 2024 r., za pomocą której doręczono skarżącej decyzję organu z 19 lipca 2024 r.
W piśmie z 6 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości i stwierdził, że organowi nie służy prawo żądania zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia, a więc wniosek organu w tym zakresie jest bezpodstawny i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ, korzystający z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika, powinien mieć świadomość, iż przepisy K.p.a., stosowane odpowiednio na mocy odesłania zawartego w u.d.i.p., wymagają, przed wydaniem decyzji, wezwania skarżącej do podpisania wniosku, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło i co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Równocześnie rozważania organu na temat celu działania skarżącej są bezpodstawne i niczym nieuzasadnione. To, że skarżąca kwestionuje niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie organu w ustawą przewidziany sposób, jest jej dobrym prawem, a nie nadużyciem tegoż. Natomiast to, że organ, korzystający z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika, nie jest w stanie prawidłowo wydać i doręczyć decyzji administracyjnej, skarżąca pozostawiła pod rozwagę Sądu.
Na podstawie zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z 14 stycznia 2025 r., w świetle treści pkt 2 uzasadnienia skargi oraz uzasadnienia odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej oraz pełnomocnik organu zostali wezwani do wskazania w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania daty oraz trybu doręczenia skarżącej decyzji Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. z 19 lipca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie pełnomocnik organu został wezwany do przesłania w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania, kompletnych akt administracyjnych, w tym w szczególności wniosku skarżącej z 6 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Stosowne wezwania w tym przedmiocie doręczono pełnomocnikowi skarżącej 30 stycznia 2025 r., zaś pełnomocnikowi organu 29 stycznia 2025 r.
Pismem z 3 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkowując się do wezwania Sądu wyjaśnił, że 1 października 2024 r. doręczono skarżącej zaskarżone decyzje listem poleconym. Wcześniej, bo 5 lipca 2024 r., skarżąca otrzymała skany decyzji za pośrednictwem poczty elektronicznej.
Pełnomocnik organu nie ustosunkował się do wezwania Sądu z 14 stycznia 2025 r.
Wobec powyższego na podstawie zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z 18 lutego 2025 r. ponownie wezwano pełnomocnika organu do przesłania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, kompletnych akt administracyjnych, w tym w szczególności wniosku skarżącej z 6 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentów powołanych w decyzji z 19 lipca 2024 r. jednocześnie informując, że organ nie wykonał wezwania z 14 stycznia 2025 r. w powyższym zakresie. Dodatkowo wezwano pełnomocnika organu do wyjaśnienia i wskazania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania sygnatury akt sprawy, do której zostały załączone akta administracyjne sprawy niniejszej, w sytuacji ich przekazania do Sądu wraz z odrębną skargą.
Wobec treści pisma pełnomocnika skarżącej z 3 lutego 2025 r., na mocy zarządzenia z 18 lutego 2025 r., pełnomocnik organu, został wezwany do przesłania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, potwierdzenia odbioru przez skarżącą decyzji z 19 lipca 2024 r.
Wspomniane wezwania zostały doręczone pełnomocnikowi organu 4 marca 2025 r.
W piśmie z 7 marca 2025 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że akta administracyjne, w których zgromadzono dokumenty dotyczące niniejszego postępowania zostały załączone do sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 38/24 i II SA/Łd 786/24. W załączeniu przesłano również dowód doręczenia skarżącej oraz jej pełnomocnikowi listem poleconym decyzji z 19 lipca 2024 r. Decyzja została również wysłana w terminie ustawowym drogą e-mailową 19 lipca 2024 r. (w aktach sprawy II SA/Łd 786/24).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym mając na uwadze dyspozycję art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w rozważanym trybie wystąpiły obie strony postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli A. C. uczyniła decyzję Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. z 19 lipca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1. Nagród przyznanych pracownikom i pracownicom Teatru w latach 2022 i 2023, uwzględniając: - imię i nazwisko; - funkcję/pion w teatrze; - datę; - kwotę; - uzasadnienie.
2. Kwot wynagrodzeń pracowników i pracownic Teatru za pracę w każdym z miesięcy: w grudniu 2023 r. i w styczniu 2024 r. przedstawione w sposób, z którego wynika co najmniej: stanowisko, dział/pion, informacja o części/całości etatu, staż, oraz premia, nadgodziny oraz inne jeśli dotyczy.
Proszę o zaznaczenie czy podane kwoty podano w netto czy brutto.
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz postępowania w ramach którego została podjęta, Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta wadą o charakterze kwalifikowanym, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ została wydana na wniosek skarżącej, przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej, który nie został podpisany.
Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."), odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Możliwe jest bowiem przesłanie wniosku drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego, tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Wynika to bowiem z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. co do zasady nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (vide: wyroki NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zupełnie odmiennie wygląda sytuacja, gdy organ stwierdzi, że zachodzą podstawy do wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Wówczas, następuje przejście do drugiego etapu postępowania, mającego stricte charakter postępowania administracyjnego. Od tego momentu wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ zobowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. konieczne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym etapie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Drugi etap postępowania, dotyczy sytuacji gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
Użyty w przywołanym na wstępie rozważań art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zwrot "do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, podzielany zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16; z 28 maja 2018 r., I OSK 2667/17; z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17; z 24 maja 2019 r., I OSK 1616/17; z 5 grudnia 2019 r., I OSK 905/18; z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3146/23; z 13 września 2024 r., III OSK 3268/23; z 29 lutego 2024 r., III OSK 6654/21; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 25 listopada 2019 r., II SA/Wa 1261/19; z 24 października 2019 r., II SA/Wa 791/19; z 15 listopada 2024 r., II SA/Wa 490/24 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3146/23 mając na uwadze niesformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, adresat wniosku wzywając wnioskodawcę w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wskazanych w art. 63 k.p.a., powinien wykorzystać kanał komunikacji wynikający z wniosku.
Przenosząc poczynione dotychczas rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 6 lutego 2024 r. został sformułowany w drodze wiadomości elektronicznej e-mail i przesłany przez skarżącą do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z oczywistych więc względów ów wniosek nie zawierał podpisu własnoręcznego skarżącej ani też nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, co nie jest zresztą kwestionowane przez organ. Pomimo tego Dyrektor Teatru im. [...] w Ł. nie wezwał skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku w prawem przewidzianym trybie i działając z urzędu, w oparciu o wniosek, który nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd nie mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, bowiem byłaby ona przedwczesna.
Ubocznie wskazać przyjdzie, że w świetle regulacji art. 16 ust. 2 u.d.i.p. doręczenie decyzji administracyjnej wydawanej w trybie u.d.i.p., winno odbyć się według zasad unormowanych w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Doręczenia". Może mieć to bowiem znaczenie dla ustalenia daty lub prawidłowości doręczenia stronie skarżącej decyzji organu, co z kolei ma kluczowe znaczenie dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi. Jak stanowi art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. organ zobligowany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Organ winien zatem przekazać Sądowi pełną dokumentację sprawy, na której podstawie ustalił jej stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem sądowej kontroli. Powinny być to zatem kompletne akta, zawierające wszystkie dokumenty, na które organ powołał się w motywach zaskarżonej decyzji, obrazujące krok po kroku przebieg kontrolowanego postępowania, począwszy od wniosku inicjującego sporne postępowanie a kończąc na zaskarżonej decyzji wraz z dokumentem zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. W tej sprawie przekazanie Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wyłącznie zaskarżonej decyzji, nie czyni zadość obowiązkom wynikającym z art. 54 § 2 k.p.a. Nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie dokumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Nie wytrzymuje wreszcie krytyki brak reakcji organu na wezwania Sądu o uzupełnienie akt administracyjnych czy też udzielanie niepełnych informacji, jak chociażby w kwestii daty i trybu doręczenia zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 6 lutego 2024 r. organ, jeśli zamierza wydać decyzję administracyjną, zbada czy wniosek A. C. spełnia wymagania formalne i w razie takich braków wezwie następnie wnioskodawczynię do ich usunięcia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).
Wobec wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 697 zł stanowi równowartość wpisu od skargi - 200 zł, wynagrodzenia radcy prawego - 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.
ds