II SA/Łd 816/23

II SA/Łd 816/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 291
art. 75 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 155, art. 7, art. 7b, art. 8, art 9, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 91 par. 3, art. 99,  art. 107, art. 109, art. 110, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 19 grudnia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 3 lipca 2023 roku znak KO.4111.356.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej wysokość zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Krośniewic z dnia 23 maja 2023 roku znak [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2023 r. znak: KO.4111.356.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpatrzeniu odwołania S.W., uchyliło decyzję Burmistrza Krośniewic z 23 maja 2023 r. nr [...] w całości i orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza Krośniewic z 22 listopada 2018 r. nr [...].
Jak wynika z akt sprawy decyzją z 23 maja 2023 r. Burmistrz Krośniewic, na podstawie art. 16 ust. 6, ust. 7, ust. 8, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26, art. 30, art. 32 ust. 1-1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.ś.r."), art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), uchylił własną decyzję z 22 listopada 2018 r. nr [...] od dnia 1 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Krośniewic decyzją z 14 grudnia 2015 r., zmienioną decyzją z 22 listopada 2018 r. w zakresie wysokości świadczenia, przyznał S.W. zasiłek pielęgnacyjny na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] 2010 r. W toku postępowania strona przedłożyła decyzję ZUS z 18 grudnia 2021 r. o przyznaniu S.W. od 1 stycznia 2022 r. dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek przysługuje osobie uprawnionej do emerytury, która ukończyła 75 rok życia. Strona 16 maja 2023 r. wyraziła zgodę na uchylenie decyzji z 22 listopada 2018 r. Wobec powyższego organ, na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił własną decyzję z 22 listopada 2018 r. od dnia 1 stycznia 2022 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji S.W. wyraził niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji życiowej, przeszedł operację kręgosłupa, porusza się o kulach, ma problemy z chodzeniem. Z uwagi na złą sytuację zdrowotną i finansową wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy.
Powołaną na wstępie decyzją z 3 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1 u.ś.r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza Krośniewic z 22 listopada 2018 r.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że według art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z 14 grudnia 2015 r. oraz decyzją zmieniającą z 22 listopada 2018 r. organ pierwszej instancji przyznał S.W. zasiłek pielęgnacyjny od 1 grudnia 2015 r. do bezterminowo. Dnia 25 kwietnia 2023 r. strona wniosła o wstrzymanie wypłacanego zasiłku pielęgnacyjnego od kwietnia 2023 r. do chwili wyjaśnienia sprawy w ZUS. Pismem z 27 kwietnia 2023 r. Burmistrz Krośniewic zawiadomił S.W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zasadności pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w związku z przedłożoną decyzją ZUS z 18 grudnia 2021 r., z której wynika, że odwołującemu został przyznany dodatek pielęgnacyjny. Z pisma ZUS [...] z 27 kwietnia 2023 r. wynika, że S.W. posiada ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS od 1 stycznia 2022 r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jak i art. 155 k.p.a., uchylił własną decyzję z 22 listopada 2018 r. od 1 stycznia 2022 r.
Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie przepisem szczególnym umożliwiającym uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której S.W. pobierał zasiłek pielęgnacyjny jest art. 32 ust. 1 u.ś.r. Ustalenie, że w trakcie pobierania przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego zaistniała jedna z sytuacji wymienionych w tym przepisie, tj. wystąpienie innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, obligowało organ pierwszej instancji do weryfikacji zaistniałych okoliczności w trybie art. 32 u.ś.r. w związku z art. 16 ust. 6 u.ś.r., a nie do zastosowania art. 155 k.p.a. zwłaszcza, że strona w piśmie z 16 maja 2023 r. wyraziła zgodę na uchylenie decyzji z 14 grudnia 2015 r. zmienionej decyzją z 22 listopada 2018 r., natomiast nie wskazała art. 155 k.p.a. jako podstawy uchylenia ostatecznej decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest m.in. prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Tymczasem, przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś.r. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Instytucja ta w założeniu ma zastosowanie do sytuacji faktycznych, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny" stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Obowiązkiem organu jest zatem wykazanie, że - po pierwsze nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do pierwotnego, pozwalającego przyznać stronie uprawnienia, a nadto - zmiana ta jest istotna z punktu widzenia nabycia tego uprawnienia. Artykuł 32 ust. 1 u.ś.r. nie służy do usuwania ewentualnych błędów popełnionych w trakcie toczącego się postępowania. Inną okolicznością, mającą wpływ na prawo do świadczeń, która daje podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest ustalenie, że doszło do jednoczesnego pobierania zarówno zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku pielęgnacyjnego. Jeżeli zatem ujawni się okoliczność podwójnego pobierania świadczenia, jest ona okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r.
Kolegium przechodząc do kwestii uchylenia przez organ pierwszej instancji decyzji przyznającej S.W. zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną stwierdziło, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchylenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od jej wydania. Nie jest prawidłowe uchylenie lub zmiana decyzji z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera. Nie jest dopuszczalna zmiana czasu przyznania świadczenia, jeżeli okres ten już upłynął. W związku z powyższym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, że co do okresu, w którym doszło do jednoczesnego pobrania zasiłku oraz dodatku pielęgnacyjnego zastosowanie znajdzie właściwa dla niniejszej sprawy instytucja zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, która będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia decyzji Burmistrza Krośniewic z 22 listopada 2018 r., skierowanie sprawy na rozprawę. Autor skargi wobec zaskarżonej decyzji sformułował zarzuty naruszenia:
- art. 16 ust. 6-8, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26, art. 30, art. 32 ust. 1-6 u.ś.r., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pomimo jego trudnej sytuacji zdrowotnej;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nieprawidłową ocenę stanu faktycznego i pominięcie części materiału dowodowego, tj. orzeczenia Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2010 r.;
- art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji z 22 listopada 2018 r. oraz zaniechanie pouczenia o skutkach uchylenia w/w decyzji administracyjnej,
- art. 7b k.p.a., poprzez brak współdziałania organów administracyjnych przejawiający się w braku zawiadomienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych właściwych organów administracyjnych wydających decyzje odnośnie świadczeń rodzinnych.
Zdaniem skarżącego, organ wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił jego stanu zdrowia oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] 2010 r., mocą którego Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uznał, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, orzeczenie wydano na stałe, zaś zaliczenie skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności datuje się od 12 września 2008 r. Skarżący wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, korzystania z systemu wsparcia w samodzielnej egzystencji, konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji. Według skarżącego uchylenie decyzji jest sprzeczne z orzeczeniem o niepełnosprawności, albowiem niejako anuluje wartość merytoryczną tego orzeczenia. Nadto, żaden organ nie poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji, nie wskazał też podstaw ani skutku, jaki ma wywołać uchylenie decyzji z 22 listopada 2018 r., czy faktycznie skarżący będzie musiał zwracać świadczenie pielęgnacyjne w całości lub w części. W podsumowaniu skarżący podkreślił, że jest osobą samotną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe od [...] lat, a jego sytuacja jest bardzo ciężka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Ponadto, Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem organu, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 16 ust. 6-8, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26, art. 30, art. 32 ust. 1-6 u.ś.r. w zakresie uznania, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny pomimo jego trudnej sytuacji zdrowotnej. Z przepisu art. 16 ust. 6 u.ś.r. wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Ustawodawca jednoznacznie określił, że osoba, której przysługuje dodatek pielęgnacyjny nie może być beneficjentem zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnosprawności uniemożliwiającej takim osobom samodzielne funkcjonowanie. Cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są podobne, dlatego też w art. 16 ust. 6 u.ś.r. uregulowano kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8, 9 i 10 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji z 22 listopada 2018 r. zwrócił uwagę, że skarżący o wszczęciu postępowania w tej sprawie został zawiadomiony przez organ pierwszej instancji w piśmie z 27 kwietnia 2023 r., które zostało odebrane przez skarżącego 28 kwietnia 2023 r., co potwierdza podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W zawiadomieniu tym skarżący został pouczony o treści art. 10 § 1 k.p.a. Natomiast w piśmie z 12 maja 2023 r. skarżący został poinformowany, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przysługuje stronie prawo przedstawienia dowodów, składania wyjaśnień oraz przeglądania akt sprawy w siedzibie MGOPS w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma, które zostało odebrane przez skarżącego 24 maja 2023 r. Dnia 16 maja 2023 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy dotyczącymi zasiłku pielęgnacyjnego.
Kolegium odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7b k.p.a. w przedmiocie braku współdziałania organów administracji przez brak zawiadomienia przez ZUS właściwych organów wydających decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych, zauważyło, że ZUS w decyzji przyznającej dodatek pielęgnacyjny poinformował S.W., że w przypadku otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego z Urzędu Miasta lub Urzędu Gminy, proszony jest o poinformowanie organu o zaprzestaniu wypłaty z uwagi na fakt ukończenia 75 lat życia i podjęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty dodatku pielęgnacyjnego.
Niezasadny - zdaniem Kolegium - jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyprowadzone zostały merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Natomiast fakt, że strona skarżąca nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści skargi, nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania.
Na rozprawie 19 grudnia 2023 r. nikt się nie stawił. Po złożeniu sprawozdania przez sędziego sprawozdawcę pracownik Sekretariatu Wydziału II dostarczył na salę sądową pismo e-mail z 19 grudnia 2023 r. pochodzące od pełnomocnika skarżącego, w którym pełnomocnik wniósł o odroczenie rozprawy w związku ze złym stanem zdrowia skarżącego i brak możliwości jego osobistego stawiennictwa.
Sąd postanowił oddalić wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z nieco innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego i brak możliwości jego osobistego stawiennictwa, podkreślić należy, że zgodnie z art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Stosownie zaś do treści art. 109 i art. 110 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Nadto, według art. 99 p.p.s.a. sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny.
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły wspomniane wyżej przyczyny odroczenia rozprawy. Sąd oddalając wniosek o odroczenie rozprawy miał na względzie fakt, że stawiennictwo strony na rozprawie nie jest obowiązkowe, natomiast skarżący w sprawie niniejszej jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, który bez żadnych ograniczeń mógł osobiście na rozprawie przedstawić stanowisko skarżącego w tej sprawie. Pełnomocnik skarżącego (ewentualnie ustanowiony przezeń substytut) bądź też sam skarżący mogli również zaprezentować stanowisko w sprawie w formie pisemnej. Z możliwości tej, co potwierdzają akta sprawy nie skorzystali, pomimo tego, że od momentu zarejestrowania sprawy w Sądzie aż do dnia rozprawy upłynął okres ponad 3 miesięcy. Udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów, ponieważ żaden przepis ustawy procesowej nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw. Sąd miał również na względzie fakt, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badana jest legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów. Jedynie w przypadku wskazanym w art. 91 § 3 p.p.s.a. sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście lub przez pełnomocnika. Zarządzenie takie leży jedynie w kompetencji sądu, który ocenia czy istnieje potrzeba, o jakiej mowa w wyżej wskazanym przepisie. W realiach rozpatrywanej sprawy taka konieczność nie zachodziła. Podnieść wreszcie trzeba, że powołany w piśmie pełnomocnika zły stan zdrowia skarżącego nie został potwierdzony zaświadczeniem lekarskim, natomiast samo pismo wpłynęło do Sądu drogą e-mailową w trakcie trwania rozprawy. W orzecznictwie sądowym powszechnie uznaje się, że wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony (pełnomocnika), uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "znaną sądowi przeszkodą" w rozumieniu art. 109 p.p.s.a., co w zasadzie w każdym przypadku pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Niemniej jednak pamiętać należy, że choroba, na którą powołuje się strona, musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą "której nie można przezwyciężyć". Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy. Oceniając więc na gruncie konkretnej sprawy, czy oba te warunki zostały spełnione należy mieć na względzie zarówno statuowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, jak i wynikający z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw. Należy też mieć na względzie nałożony na Sąd w art. 7 p.p.s.a. obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy i dążenia do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II FSK 2555/15 i z 21 października 2020 r. sygn. akt II FSK 2869/19, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwe jest jednoczesne posiadanie przez skarżącego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i prawa do dodatku pielęgnacyjnego oraz kumulatywne pobieranie obu świadczeń, a co za tym idzie, czy wobec stwierdzenia zbiegu uprawnień do wspomnianych świadczeń, organy prawidłowo orzekły o uchyleniu decyzji z 22 listopada 2018 r.
Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390). Zgodnie z art. 16 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: pkt 1 - niepełnosprawnemu dziecku; pkt 2 - osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 3 - osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (ust. 3). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 215,84 zł 20 miesięcznie (ust. 4). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (ust. 5). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8).
Stosownie zaś do treści art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1251) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4.
Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Niewątpliwie więc nabycie przez stronę prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje ex lege utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że choć oba świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw - ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak ich charakter jest porównywalny - oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na zaawansowany wiek. Świadczenia te nie służą zatem "wzbogaceniu się" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Bezspornie zatem cel, charakter oraz funkcja obu świadczeń są identyczne. Ustawodawca w art. 16 ust. 6 u.ś.r. unormował kwestię zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającego identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że decyzją z 14 grudnia 2015 r. Burmistrz Krośniewic przyznał S.W. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2015 r. do bezterminowo. Następnie decyzją z 22 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 32 ust. 1a - 1d u.ś.r., zmienił własną decyzję z 14 grudnia 2015 r. w zakresie wysokości świadczenia, podwyższając zasiłek pielęgnacyjny do kwoty 184,42 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. oraz do wysokości 215,84 zł miesięcznie od 1 listopada 2019 r. do bezterminowo. Z akt sprawy wynika nadto, że decyzją z 18 grudnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. przyznał skarżącemu od dnia 1 stycznia 2022 r. dodatek pielęgnacyjny w kwocie 239,66 zł miesięcznie. W treści wspomnianej decyzji ZUS wskazał, że dodatek ten przysługuje osobie uprawnionej do emerytury, która ukończyła 75 rok życia. Dodatek będzie wypłacany razem z emeryturą. Po raz pierwszy dodatek zostanie wypłacony z emeryturą za styczeń 2022 r. Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że: "w przypadku otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego z Urzędu Miasta lub Urzędu Gminy prosimy o poinformowanie w/w Organu o zaprzestaniu wypłaty z uwagi na fakt ukończenia 75 lat życia i podjęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty dodatku pielęgnacyjnego." Z pisma ZUS z 27 kwietnia 2023 r. wynika, że S.W. posiada prawo do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS od 1 stycznia 2022 r. Podmiot nie pobiera zasiłków. Dnia 25 kwietnia 2023 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca kwietnia 2023 r. do chwili wyjaśnienia sprawy w ZUS, przedkładając decyzję ZUS z 18 grudnia 2021 r. o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego.
Z powyższych okoliczności, których skarżący nie zdołał skutecznie podważyć w toku postępowania sądowoadministracyjnego bezspornie wynika, że S.W. ze względu na osiągnięty wiek (ukończenie [...] lat) z dniem 1 stycznia 2022 r. nabył uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 16 ust. 6 u.ś.r., skarżący ex lege utracił prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a trudna sytuacja zdrowotna, na którą powołuje się skarżący, nie stanowi przesłanki wyłączającej jego zastosowanie. Jak zostało to już wcześniej zaakcentowane ustawodawca w takiej sytuacji wykluczył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać, wprowadzając regułę wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 16 ust. 6-8 u.ś.r., Sąd ocenił, jako chybiony.
Wystąpienie w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, a co za tym idzie kumulatywne pobieranie obu świadczeń, bez wątpienia winno skutkować weryfikacją pozostającej w obrocie prawym ostatecznej decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Właściwym trybem w tym zakresie, jak trafnie wywiodło Kolegium, jest przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organ pierwszej instancji trybu z art. 155 k.p.a. obok powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 32 ust. 1 -1b u.ś.r. Prawna możliwość uchylenia decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Przesłanki te na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zostały jednak spełnione.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przywołany przepis stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego też powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. Katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek stwarza organowi administracji publicznej prawną możliwość uruchomienia z urzędu postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej.
Uzyskanie przez skarżącego z dniem 1 stycznia 2022 r. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego rzutowało ponad wszelką wątpliwość na przysługujące mu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, przyznane ostateczną decyzją Burmistrza Krośniewic z 14 grudnia 2015 r., zmienioną następnie w zakresie wysokości świadczenia decyzją z 22 listopada 2018 r. Innymi słowy, przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku, ponieważ z dniem przyznania dodatku pielęgnacyjnego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustało. Należy się wobec tego zgodzić z Kolegium, że inną okolicznością, mającą wpływ na prawo do świadczeń, która daje podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., jest ustalenie, że doszło do jednoczesnego pobierania zarówno zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku pielęgnacyjnego. Wzruszenie decyzji, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, która wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki na przyszłość. Decyzja wydawana w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, a nie ze skutkiem wstecznym. Powinna ona wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do wcześniejszego okresu, winna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Niedopuszczalne jest wobec tego uchylenie decyzji z mocą wsteczną, jak uczynił to na gruncie rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji orzekając o uchyleniu własnej decyzji z 22 listopada 2018 r. od 1 stycznia 2022 r.
Co prawda, organ odwoławczy dostrzegł powyższe uchybienie i w toku poddanego sądowej kontroli postępowania administracyjnego starał się konwalidować błędy popełnione przez organ pierwszej instancji, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekającą o uchyleniu decyzji Burmistrza Krośniewic z 22 listopada 2018 r., to jednak uczynił to wadliwie. Uwadze organów orzekających umknął bowiem fakt, że na skutek uchylenia decyzji z 22 listopada 2018 r., zmieniającej w zakresie wysokości świadczenia decyzję z 14 grudnia 2015 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2015 r. do bezterminowo, w obrocie prawnym nadal funkcjonuje ostateczna decyzja Burmistrza Krośniewic z 14 grudnia 2015 r., na mocy której S.W. nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Tryb z art. 32 ust. 1 u.ś.r., o czym wyraźnie zapomniały organy orzekające w sprawie niniejszej pozwala zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. To zaś oznacza, że uchyleniu powinna podlegać ostateczna decyzja Burmistrza Krośniewic z 14 grudnia 2015 r., zmieniona decyzją tego organu z 22 listopada 2018 r.
W tym stanie rzeczy organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto organ pierwszej instancji naruszył art. 155 k.p.a. Stwierdzone uchybienia obligowały Sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów Sąd za błędny uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania wyjaśniającego organy zebrały kompletny materiał dowodowy sprawy, który poddały następnie wnikliwej i wszechstronnej ocenie. Stanowił on podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wbrew temu, co wywodzi skarżący uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, pozostanie bez jakiegokolwiek wpływu na dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się skarżący.
Lektura akt sprawy dowodzi, że w toku kontrolowanego postępowania nie doszło również do naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Skarżący, co jasno wynika z opatrzonego jego własnoręcznym podpisem dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, pismem z 27 kwietnia 2023 r. został zawiadomiony przez organ pierwszej instancji o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zasadności pobierania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z 14 grudnia 2015 r., zmienioną decyzją z 28 listopada 2018 r. Został ponadto pouczony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie pismem z 12 maja 2023 r., doręczonym skarżącemu osobiście, organ pierwszej instancji zawiadomił S.W. o możliwości przeglądania akt sprawy, przedstawiania dowodów i składania wyjaśnień. Co prawda, w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji przed wydaniem decyzji nie zapewnił skarżącemu prawnej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszając tym samym art. 10 § 1 k.p.a., to jednak stwierdzone uchybienie pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zatem, dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie podał, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez niego powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Wbrew stanowisku skarżącego w toku kontrolowanego postępowania nie doszło również do naruszenia przez organy obu instancji art. 7b k.p.a. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że ZUS w decyzji przyznającej dodatek pielęgnacyjny, poinformował S.W., iż w przypadku otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego z Urzędu Miasta lub Urzędu Gminy, powinien poinformować w/w organ o podjęciu przez ZUS wypłaty dodatku pielęgnacyjnego z uwagi na fakt ukończenia 75 roku życia, celem zaprzestania dalszej wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego.
Poza zakresem rozważań Sądu z uwagi na przedmiot rozpatrywanej sprawy pozostawała natomiast kwestia ewentualnego zobowiązania skarżącego do zwrotu w całości bądź w części zasiłku pielęgnacyjnego, która - jak trafnie wyjaśniło Kolegium - będzie stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Wydaną w toku wspomnianego postępowania ostateczną decyzję administracyjną organu odwoławczego skarżący będzie mógł poddać sądowej kontroli z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji uwzględni, że zmianie lub uchyleniu w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może podlegać ostateczna decyzja administracyjna, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych (...), a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.