II SA/Łd 812/25

II SA/Łd 812/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący/
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 5 ust. 4 pkt 3, art. 7 ust. 4, art. 7 ust. 7 pkt 1-3, art. 8 ust. 1 pkt 7, art. 17 ust. 1 pkt 1-3, art. 18, art. 19 ust. 3
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Dnia 12 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Tomasz Porczyński Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w Ł. na uchwalę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 września 2025 roku nr XX/561/25 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy Nowej 29/31 i inwestycji towarzyszących w rejonie ulicy Nowej w Łodzi. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni [...] w Ł. kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IB
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga [...] Spółdzielni [...] w Ł. (dalej także: strona skarżąca, strona, Spółdzielnia) na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XX/561/25 z dnia 3 września 2025 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy Nowej 29/31 i inwestycji towarzyszącej w rejonie ulicy Nowej w Łodzi (opublik. Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z 2025 r. poz. 9094) podjętą w trybie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2024 r. poz. 195 oraz z 2025 r. poz. 527).
Strona skarżąca podniosła następujący zarzut wobec zaskarżonej uchwały: naruszenie art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.) poprzez dopuszczenie się przez Radę Miejską w Łodzi (organ) nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie odstępstw od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia w materiale stanowiącym podstawę podjęcia uchwały. Zdaniem strony skarżącej uchwała została podjęta bez wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie strony organ nie umotywował prawidłowo swojego rozstrzygnięcia.
Spółdzielnia wniosła o przeprowadzenie dowodu z:
1. kopii pisma z dnia 16 maja 2025 wysłanego przez skarżącą do organu na okoliczność wyrażenia sprzeciwu skarżącej odnośnie inwestycji przy ul. Nowej w Łodzi;
2. kopii uchwały nr [...] z dnia [...] Rady [...]na okoliczność wypłynięcia do organu sprzeciwu Rady [...]odnośnie inwestycji przy ul. Nowej w Łodzi;
3. zestawienia GUS dot. oddanej powierzchni użytkowej w latach 2019-2024 na okoliczność niespełnienia przez organ przesłanek z art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy;
4. załącznika nr 12 do uchwały nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. na okoliczność nieprawidłowości wyliczeń średniorocznego zapotrzebowania powierzchni użytkowej mieszkań w Łodzi.
Strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że sporna inwestycja wedle organu korzysta z wyjątku ustawowego w zakresie niesprzeczności ze studium. Organ zdecydował się na takie rozwiązanie na wniosek inwestora na podstawie
art. 5 ust. 4 pkt 3 specustawy (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września
2023 r.). W ocenie strony organ nie był do tego zobligowany, zatem treść uchwały powinna zawierać dostateczne uzasadnienie funkcjonalne inwestycji, a nie jedynie stwierdzenie faktu wystąpienia sprzeczności ze studium.
Dalej strona skarżąca zaakcentowała, że zaskarżona uchwała została podjęta pomimo negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która podniosła, że inwestycja stanowi fundamentalne zaburzenie proporcji i kompozycji bryły; jest niespójna stylistycznie i degraduje ład przestrzenny; oraz cechuje się brakiem poszanowania tożsamości miejsca.
Organ, pomimo zasięgnięcia opinii wymaganych przez przepisy prawa,
w uzasadnieniu uchwały zignorował negatywne stanowisko zajęte przez Miejską Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną. Ustalając lokalizację inwestycji zadziałał
w sposób automatyczny, uznając, że sama czynność uzyskania wymaganych opinii, bez względu na ich treść, jest wystarczająca do podjęcia skarżonej uchwały.
Strona skarżąca zarzuciła także, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niekompletne i miejscami sprzeczne, co utrudnia obywatelską kontrolę decyzji podjętej przez organ administracji samorządowej. Skarżąca Spółdzielnia przekazała także organowi swoje stanowisko (w piśmie z dnia 16 maja 2025 r.) w kwestii planowanej inwestycji i jej wpływu na jakość życia mieszkańców w zabudowie już istniejącej (ze względu na rozmiar i ilość kondygnacji - IX oraz XI), na które to pismo skarżąca nie otrzymała odpowiedzi. Negatywne zdanie w przedmiocie inwestycji wyraziła także Rady [...] w Uchwale nr [...] z dnia [...], która wpłynęła do urzędu miasta dnia 14 maja 2025 r. W uzasadnieniu uchwały nie określono, na czym polegała analiza przedstawionych stanowisk oraz czy w ogóle miała ona miejsce.
Dalej skarżąca Spółdzielnia zauważyła, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kwartału pomiędzy ulicami Nową, Dobrą, Przędzalnianą i Nawrot dla terenów oznaczonych [...], [...] i [...] przewidziano maksymalną wysokość zabudowy do 17 metrów. Obecnie dominująca zabudowa na tym obszarze to budynki 3-4 kondygnacyjne. Na terenie tego kwartału występuje tylko jeden budynek wyższy, oddalony o 50 m od planowanej inwestycji, przy ulicy Nowej 25, który został przyjęty jako referencyjny. Podobnie według studium generalna wysokość zabudowy została określona jako nieprzekraczająca 21 metrów.
Odnosząc się do zapisów ujętych w uzasadnieniu uchwały, iż "Działania Miasta ukierunkowane powinny być przede wszystkim na dążenie do podnoszenia standardów mieszkaniowych" strona skarżąca zauważyła, że zaskarżana uchwała jest z nimi sprzeczna. Usytuowanie budynku o IX kondygnacjach w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy III i IV - kondygnacyjnej z pewnością nie podniesie standardów mieszkaniowych, a wręcz przeciwnie - przyczyni się do obniżenia jakości życia mieszkańców lokali znajdujących się w zasobach Spółdzielni i spadku wartości rynkowej tychże lokali. Co więcej, zintensyfikowany zostanie ruch samochodowy, wystąpią również immisje w postaci hałasu i zwiększonych zanieczyszczeń (spaliny samochodowe, wzbijanie się kurzu, emisja pyłów z klocków hamulcowych, tarcz hamulcowych, opon i asfaltu), co całkowicie zmieni dotychczasowy charakter użytkowania nieruchomości strony skarżącej. Oznacza to ingerencję w sferę jej uprawnień i naruszenie interesu prawnego. Utworzenie pewnego rodzaju ogrodzenia przez tak wysoki budynek ograniczy dopływ światła i ruch powietrza, powodując spadek atrakcyjności mieszkań znajdujących się w zasobach skarżącej.
Ponadto Spółdzielnia podniosła, że w przytoczonych przez organ
w uzasadnieniu uchwały danych GUS sprzed 5 lat (za 2020 rok) zapotrzebowanie mieszkaniowe w mieście Łodzi wynosiło około 217 tys. m², a do użytku oddanych zostało około 350 tys. m², czyli o około 133 tys. m² więcej niż wynika z zapotrzebowania miasta. W ocenie strony dane te są po pierwsze - nieaktualne, a po drugie - przeczą sensowi podjęcia uchwały. Z uzasadnienia uchwały nie wynika zatem w jaki sposób organ bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skoro przy znaczącej nadwyżce wyrażonej w m² oddanej powierzchni użytkowej mieszkań w 2020 r. mimo wszystko decyduje się na lokalizację inwestycji negatywnie ingerującej w prawa skarżącej. Zgodnie z danymi GUS w Łodzi w latach 2019-2024 oddano łącznie 1.985.725 m² powierzchni użytkowej mieszkań (w 2019 r. - 280.433 m², w 2020 r. - 355.461 m², w 2021 r. - 328.063 m², w 2022 r. - 361.302 m², w 2023 r. - 318.374 m², w 2024 r. - 342.092 m²). Miasto zatem w każdym roku następującym po dacie uchwalenia studium ze znaczącą nawiązką wywiązuje się z zapotrzebowania mieszkaniowego. W danych przywoływanych w uzasadnieniu uchwały prawdopodobnie znalazł się również błąd w zakresie określenia średniorocznego zapotrzebowania miasta na nową powierzchnię użytkową mieszkań. Wartość ta wskazana jest jako 217.000 m². Załącznik nr 12 do uchwały nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej W Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. na s. 21 w tabeli 7 wskazuje zapotrzebowanie na dokładnie 2.634.650 m², jednak jest ono liczone za okres po 2014 r. do 2030 r. włącznie - czyli aby uzyskać średnioroczne zapotrzebowanie należy liczbę 2.634.650 m² podzielić przez 16. Wynik takiego działania to 164.666 m². Organ prawdopodobnie błędnie przyjął, że liczbę (jak sam podaje w uzasadnieniu) ok. 2.600.000 m². należy rozłożyć na okres od 2019 r. (rok następujący po dacie uchwalenia studium) do 2030 r., czyli na 12 lat. Wynik działania 2.600.000 m² rozłożony na 12 lat daje w zaokrągleniu do tysiąca 217.000 m², co zdaniem skarżącej jest szacunkiem błędnym. Niezależnie od tego, czy przyjąć wyliczenie mniej lub bardziej korzystne dla organu (164.666 m² lub 217.000 m²), ciężko zrozumieć, na czym polega branie pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie jest możliwe ustalenie tego z treści uzasadnienia. Strona skarżąca zaakcentowała, iż na kluczowe znaczenie kompletności uzasadnienia uchwał rady gminy jako podstawy wniesienia skargi do sądu administracyjnego zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych
Skarżąca ponadto uzasadniła, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w całości, bowiem jest współwłaścicielem działek gruntu, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu ujętego w uchwale. Skarżąca jest współwłaścicielem działek o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], dla których jest prowadzona księga wieczysta [...].
Uchwała wywiera negatywny wpływ na sferę uprawnień właścicielskich skarżącej, co należy wywieść z treści art. 140 oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.) - skoro skarżona Uchwała daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości Skarżącej możliwość szerszego wykonywania swojego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącą, gdyż tym samym musi ona więcej znosić.
W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu stanowiska odnośnie odrzucenia skargi organ wskazał, że strona skarżąca nie wykazała, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa. W ocenie organu skarżąca nie wykazała istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Uchwała nie obejmuje nieruchomości skarżącej, a jedynie sąsiaduje z inwestycją objętą zaskarżoną uchwałą, co nie przesądza o możliwości realizacji na nieruchomości skarżącej inwestycji w konkretnym kształcie. Tym samym, nie zmienia się sytuacja prawna skarżącej, a jej realizacja, w żaden sposób nie wpływa na możliwości wykorzystywania nieruchomości przez skarżącą. Dodatkowo, ponownie podkreślenia wymaga, że uchwała nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Następnie odnosząc się już do merytorycznych zarzutów organ podniósł, że wniosek inwestora [...] Sp. z o.o. wpłynął w dniu 9 czerwca 2025 r. (znak sprawy: [...]). Dnia 11 czerwca 2025 r. został opublikowany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta (dalej: BIP), jako kompletny - spełniający wymogi specustawy. Ponadto, dnia 18 czerwca 2025 r. w lokalnej prasie “Łódź.pl" pojawiła się informacja o wpływie przedmiotowego wniosku wraz z informacją o formie, miejscu i terminie składania uwag. Żadne wnioski, uwagi czy sprzeciwy do planowanej inwestycji nie zostały złożone ani w terminach ustawowych ani do dnia podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi przedmiotowej uchwały.
Organ zaznaczył, iż wskazane w skardze pismo Miejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 16 maja 2025 r. oraz uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia 5 maja 2025 r. wpłynęły w toku procedowania wniosku z dnia 19 marca 2025 r. (znak sprawy: [...]). Przedmiotowy wniosek inwestora został zmodyfikowany, na podstawie art. 7 ust. 16 specustawy, a następnie w związku z brakiem uzupełnienia w wyznaczonym terminie pozostawiony bez rozpoznania. Następnie inwestor dnia 9 czerwca 2025 r. złożył nowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących przy ulicy Nowej 29/30 w Łodzi, który procedowany był zgodnie z przepisami specustawy. Jak wyżej wskazano, żadne wnioski i uwagi do przedmiotowej sprawy nie wpłynęły.
W toku prowadzonej procedury, zgodnie z art. 7 ust. 12 i 14 specustawy, wniosek inwestora z 9 czerwca 2025 r. został kolejno przekazany właściwym organom opiniującym i uzgadniającym przy piśmie z dnia 12 czerwca 2025 r..
Następujące organy opiniujące udzieliły odpowiedzi:
— Zarząd Województwa Łódzkiego, w imieniu którego działa Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego w Łodzi - pismo z dnia [...]., znak [...], informujące o wejściu w życie dnia 1 lipca 2025 r. uchwały Nr XIII/150/25 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 15 kwietnia 2025 r. w sprawie uchwalenia audytu krajobrazowego Województwa Łódzkiego oraz objęcia obszaru inwestycji granicami krajobrazu priorytetowego 10-318.19-169 / Łódź - krajobraz wielkomiejski;
— Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi - pismo z dnia [...], znak: [...], informujące o braku uwag i wniosków do sprawy;
— Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna - negatywna opinia wyrażona w uchwale nr 26/XI/2025 z dnia 30 czerwca 2025 r. w związku z: fundamentalnym zaburzeniem proporcji i kompozycji bryły, niespójnością stylistyczną i degradacją ładu przestrzennego, brakiem poszanowania tożsamości miejsca;
— Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - opinia z [...]., znak: [...].
W ustawowym terminie nie wpłynęły inne opinie, właściwe według specustawy dla terenu inwestycji, które zgodnie żart. 7 ust. 13 specustawy uznaje się jako brak zastrzeżeń do wniosku Inwestora.
Organ podkreślił, że następujące organy uzgadniające udzieliły odpowiedzi:
— Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] znak: [...] uzgodnił przedmiotowy wniosek w zakresie zgodności z zapisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292);
— Zarząd Dróg i Transportu, wykonujący zadania zarządcy dróg publicznych, pismem z dnia [...] znak: [...], uzgodnił przedłożony wniosek Inwestora w zakresie w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego, akceptując jednocześnie zaproponowaną obsługę komunikacyjną poprzez dwa istniejące zjazdy z pasa drogowego ul. Nowej.
Z treści opinii i uzgodnień wynika, że podmioty opiniujące lub uzgadniające,
z wyłączeniem Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Łodzi, nie wniosły sprzeciwu wobec planowanej inwestycji.
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia
lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałą Nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. oraz uchwałą Nr LII/1605/21 z dnia 22 grudnia 2021 r., zwanego dalej Studium, wynika, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej znajduje się w jednostce W3b - strefa wielkomiejska, jednostka funkcjonalno-przestrzenna - wielofunkcyjne kwartały śródmiejskie III - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej.
W Studium wskazano maksymalną intensywność zabudowy 2,5, liczoną dla całego terenu [...]. Zgodnie z wnioskiem maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu W3b po realizacji inwestycji wyniesie około 0,9 (koncepcja dla terenu inwestycji mieszkaniowej objętej wnioskiem - 3.2). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w Studium określono na poziomie minimum 5 %. Inwestor wnioskuje o minimum 12,5 % powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do terenu inwestycji. W Studium określono maksymalną wysokość zabudowy w pierzejach ulic i placów - w nawiązaniu do wysokości zabudowy historycznej, nie wyżej niż 21 m, a w pierzejach z udziałem zabudowy istniejącej wyższej niż 21 m oraz w narożnikach zabudowy przy skrzyżowaniach ulic - nie wyżej niż 25 m z zastrzeżeniem m.in.: przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie - nie wyżej niż 30 m. Wniosek Inwestora obejmuje zabudowę o maksymalnej wysokości 35 m, co uznaje się za sprzeczne z ustaleniami Studium.
Organ podkreślił, że inwestor zawnioskował o skorzystanie z wyjątku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 3 specustawy, zgodnie z którym warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, na których jest zlokalizowany budynek biurowy. Wyżej wskazany przepis jest jednoznaczny i nie podlegał wykładni rozszerzającej. Inwestor do wniosku dołączył wypisy z kartoteki budynków z dnia 11 marca 2025 r. dla nieruchomości przy ulicy [...] w Łodzi, wg których na terenie objętym wnioskiem istnieją dwa budynki usługowe o powierzchni 569 m² (rok zakończenia budowy - 1969) oraz 342 m² (rok zakończenia budowy 1981).
Rada Miejska w Łodzi 3 września 2025 r. podjęła zaskarżoną uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej przy ulicy Nowej 29/31 i inwestycji towarzyszących w rejonie ulicy Nowej w Łodzi.
Analizując stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Łodzi i odnosząc się do polityki przestrzennej wyrażonej w Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi, w uzasadnieniu do projektu uchwały, w ślad za Studium, wskazano na niewystarczający stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i przewidywany wzrost potrzeb mieszkaniowych zarówno w sensie ilościowym jak i jakościowym.
Odnosząc się do różnic dokonanych wyliczeń organ przyznał rację stronie skarżącej, że miała miejsce omyłka obliczeniowa, co jednak, na powyższą ocenę kierunków polityki przestrzennej miasta Łodzi, nie ma wpływu, bowiem omyłkowe wyliczenie 217 tyś m² (błędnie przyjęto, że dane 2,6 mln m² należy liczyć od 2019 roku - rok następujący po dacie uchwalenia Studium) zamiast prawidłowo wyliczona przez skarżącą liczba 164 tyś m² średniorocznego zapotrzebowania miasta na nową powierzchnię użytkową mieszkań. Studium jednoznacznie wskazuje na niewystarczający stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Dodatkowo, w ślad za Studium, wskazuje się, że cyt. (str. 20 Kierunki rozwoju) "Działania Miasta ukierunkowane powinny być przede wszystkim na dążenie do podnoszenia standardów mieszkaniowych przy jednoczesnym poszerzaniu istniejącej oferty mieszkaniowej, co mogłoby przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności łódzkiego rynku mieszkaniowego w Polsce". Powyższe oznacza, że sama potrzeba ilościowa zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest jedynym argumentem dla ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Wpisuje się ona w przyjęte główne założenia wybranego modelu rozwoju przestrzennego Łodzi, m.in. poprzez zabudowę Strefy Wielkomiejskiej, budowę miasta o zwartej strukturze przestrzennej
i wykorzystania istniejących zasobów - istniejącej infrastruktury technicznej czy społecznej.
Sporna inwestycja mieszkaniowa obejmuje od 50 do 112 nowych mieszkań
o łącznej powierzchni użytkowej od 3 800 m² do 4900 m², i zlokalizowana jest w tzw. pozostałej części Strefy Wielkomiejskiej czyli części Miasta Łodzi o najlepszym dostępie do usług społecznych, jak szkoły, przedszkola, służba zdrowia, parki, z najlepiej wykształconą komunikacją miejską, i w sąsiedztwie głównych arterii komunikacyjnych w kierunku północ-południe i wschód- zachód (dojazd do skrzyżowania al. [...] i [...]/[...] to około 550 m).
Dalej organ argumentował, że w kwestii konieczności uzasadnienia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie specustawy, wskazać należy, że ustawodawca jednoznacznie określił elementy uchwały - art. 8 ust. 1 specustawy. Katalog elementów jakie powinna zawierać taka uchwała ma charakter wyczerpujący i nie wskazano w nim uzasadnienia takiej uchwały. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem. Wniosek taki uzasadnia się wskazaniem, że podczas wykładni przepisów prawa w pierwszej kolejności należy uwzględnić literalne brzmienie przepisów, w związku z czym nie można więc pominąć, że w specustawie mieszkaniowej ustawodawca nie przewidział, aby uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była uchwalana wraz z jej uzasadnieniem, mimo że w systemie prawa występują lub występowały przepisy stanowiące wyraźnie o obowiązku uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały podejmowanej przez radę gminy w materii podobnej do tej, której dotyczy uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Jednocześnie organ zaznaczył, że każdorazowo sporządzane jest uzasadnienie do projektu uchwały w imieniu projektodawcy, tj. Prezydenta Miasta Łodzi. Ostatecznie, to Rada Miejska w Łodzi jako jedyna posiada kompetencje do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy i jej ostateczne stanowisko i uzasadnienie przedstawiane jest na sesji rady.
Z uwagi na powyższe, w ocenie organu skarga jest niezasadna i powinna podlegać oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XX/561/25 z dnia 3 września 2025 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy Nowej 29/31 i inwestycji towarzyszących w rejonie ulicy Nowej w Łodzi (opublik. Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z 2025 r. poz. 9094), która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940) oraz art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2024 r. poz. 195 oraz z 2025 r. poz. 527).
Co istotne, z uwagi na nieuchwalenie planu ogólnego dla miasta Łodzi ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w kontrolowanym postępowaniu miała zastosowanie w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) – to jest w brzmieniu ustalonym w tekście jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm. – dalej: specustawa, specustawa mieszkaniowa. Zgodnie bowiem z art. 70 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących opracowania i uchwalania uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, o których mowa w przepisach ustawy zmienianej w art. 45, albo ich zmian, wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem art. 2 pkt 3, 7 i 8, art. 7
ust. 7 pkt 7a, art. 17 ust. 4a-4d ustawy zmienianej w art. 45, które stosuje
się w brzmieniu dotychczasowym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
W pierwszej kolejności wypada odnieść się do najdalej idącego zarzutu organu wskazującego na brak legitymacji skargowej po stronie [...] Spółdzielni [...] w Ł. Przede wszystkim wyjaśnienia tu wymaga, iż legitymacja
do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 15 specustawy mieszkaniowej, który stanowi, iż skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g. może być wniesiona
w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4,
w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi.
W myśl art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto stosownie
do art. 16 ust. 1-2 specustawy mieszkaniowej do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że:
1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skargę kasacyjną rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia jej wniesienia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika zatem, iż skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zaskarżona uchwała lub zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej; 2) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.
Tytułem wyjaśnienia warto tu dodatkowo wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać,
że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Przy czym związek ten polega
na tym, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Podkreśla się również, że reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Niemożność wykazania posiadania interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie strona skarżąca wykazała swój indywidualny interes prawny w zaskarżeniu opisanej powyżej uchwały. Zaakcentowania bowiem wymaga, że skarżąca Spółdzielnia jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] (co wynika z księgi wieczystej o nr [...]) położonych w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a określonym właśnie zaskarżoną uchwałą. Należy dostrzec, że na działce Spółdzielni znajdują się budynki mieszkalne 4 oraz 5 kondygnacyjne, o maksymalnej wysokości około 17 m, zaś planowana inwestycja będzie bezpośrednio sąsiadować z nimi od północy. Wprawdzie racjonalnie przyjmując, nie będzie tu zagrożenia w zakresie zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, niemniej jednak nadal mogą występować immisje w relacjach bezpośredniego sąsiedztwa, zatem powołując się na stanowisko NSA zaprezentowane w postanowieniu z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21 (postanowienie NSA z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21, LEX nr 3159747, CBOSA) nie sposób odmówić racji stronie skarżącej, iż przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy zatem przyjąć, że strona skarżąca wykazała legitymację skargową do zaskarżenia uchwały, skoro sam organ w załączniku 1 do zaskarżonej uchwały objął obszarem oddziaływania działki strony skarżącej. Przeciwny wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę świadczy o zaprzeczeniu treści zaskarżonej uchwały (która ustaliła obszar oddziaływania obejmujący działkę skarżącej) i nie zasługuje na akceptację.
Dalej przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy,
że powołana na wstępie specustawa mieszkaniowa określa w sposób kompleksowy zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji (art. 1 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Przy czym do postępowania określonego ustawą nie mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wprost wynika z art. 14 specustawy mieszkaniowej. Co również istotne, stosownie do art. 5 ust. 3 specustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Warunki formalne wniosku oraz niezbędne załączniki ustawodawca określił w art. 7 ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej. W szczególności wniosek powinien zawierać wykazanie, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w rozdziale 3 specustawy mieszkaniowej. Standardy te określa art. 17 specustawy mieszkaniowej. Jak z kolei stanowi art. 19 ust. 1 specustawy mieszkaniowej standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 specustawy, obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w art. 19 ust. 2 specustawy. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 3 specustawy w lokalnych standardach urbanistycznych rada gminy może określić liczbę miejsc postojowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do
sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Uchwała o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych stanowi akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 specustawy).
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawiania opinii przez organy określone w art. 7 ust. 12 oraz występuje o uzgodnienie do organów wskazanych w art. 7 ust. 14 specustawy, w terminie 21 dni. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń (art. 7 ust. 13 specustawy), natomiast brak przedstawienia stanowiska w zakresie uzgodnienia poczytuje się jako dokonanie uzgodnienia (art. 7 ust. 15 specustawy mieszkaniowej). Następnie organ wykonawczy gminy przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień (art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej). Rada gminy podejmuje w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku uchwałę o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji lub o odmowie ustalenia lokalizacji, biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej). Jeżeli uchwała o ustaleniu lokalizacji nie może być podjęta w terminie określonym w ust. 4, przewodniczący rady gminy jest obowiązany w tym terminie powiadomić inwestora, podając powody opóźnienia oraz wskazując nowy termin podjęcia uchwały, nie dłuższy jednak niż 30 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 4 (art. 7 ust. 5 specustawy mieszkaniowej). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy uchwały - przekazuje ją inwestorowi wraz z informacją o nieprzedstawieniu opinii lub stanowiska w wyznaczonym terminie (art. 7 ust. 18 specustawy mieszkaniowej).
Przechodząc do istoty sporu należy dostrzec, że z akt sprawy wynika,
iż zaplanowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego w miejscu istniejącego budynku biurowego przy ulicy [...] w Ł.. Lokalizację ściany frontowej budynku, o maksymalnie 11 kondygnacjach nadziemnych i 1 podziemnej, wyznacza strefa ochronna ciepłociągu, zlokalizowanego na terenie inwestycji. Powierzchnia zabudowy nie przekroczy 1 485 m², co stanowi 60% powierzchni działek inwestora. Teren inwestycji mieszkaniowej leży w pozostałej części Strefy Wielkomiejskiej. Projekt przewiduje realizację od 50 do 112 mieszkań, o łącznej powierzchni użytkowej od 3800 m² do 4900 m². Inwestycja zlokalizowana jest w obszarze układu urbanistycznego "[...]"[...] roku wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Łodzi.
Wnioskodawca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 8 pkt 2 specustawy, że nie zachodzi kolizja lokalizacji inwestycji mieszkaniowej
z inwestycjami, o których mowa w art. 4 pkt 1-13 specustawy i które mają ustawowe pierwszeństwo przed inwestycjami mieszkaniowymi.
Na obszarze obejmującym teren wniosku obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr IX/316/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 maja 2019 r., dalej: mpzp). Jak wynika akt sprawy, w tym między innymi z przedłożonej przez inwestora koncepcji architektoniczno-urbanistycznej, planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia (mpzp - usługowa, koncepcja - mieszkaniowa wielorodzinna), linii zabudowy, powierzchni zabudowy (mpzp - maksimum 50%, koncepcja - od 35% - 65%), intensywności zabudowy (mpzp - maksimum 2.0, koncepcja 3.2), wysokości zabudowy (mpzp - maksimum 17 m, koncepcja - maksimum 35 m).
Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji) inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.
Natomiast z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, przyjętego uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałą Nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r. oraz uchwałą Nr LII/1605/21 z dnia 22 grudnia 2021 r., wynika, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej znajduje się w jednostce W3b - strefa wielkomiejska, jednostka funkcjonalno-przestrzenna wielofunkcyjne kwartały śródmiejskie III. W Studium wskazano maksymalną intensywność zabudowy 2.5, liczoną dla całego terenu [...]. Zgodnie z wnioskiem maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu [...] po realizacji inwestycji wyniesie około 0.9 (koncepcja dla terenu inwestycji mieszkaniowej objętej wnioskiem - 3.2). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w Studium określono na poziomie minimum 5 %. Inwestor wnioskuje o minimum 12,5 % powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do terenu inwestycji. W Studium określono maksymalną wysokość zabudowy w pierzejach ulic i placów - w nawiązaniu do wysokości zabudowy historycznej, nie wyżej niż 21 m, a w pierzejach z udziałem zabudowy istniejącej wyższej niż 21 m oraz w narożnikach zabudowy przy skrzyżowaniach ulic - nie wyżej niż 25 m z zastrzeżeniem m.in.: przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie - nie wyżej niż 30 m. Wniosek obejmuje zabudowę o maksymalnej wysokości 35 m, co jest sprzeczne z ustaleniami Studium. Ta ostatnia okoliczność jest poza sporem.
Z uwagi na powyższe inwestor zawnioskował o skorzystanie z wyjątku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 3 specustawy. Zgodnie z powołaną normą warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, na których jest zlokalizowany budynek biurowy. Inwestor do wniosku dołączył wypisy z kartoteki budynków z dnia 11 marca 2025 r. dla nieruchomości przy ulicy Nowej 29/31 w Łodzi, według których na terenie objętym wnioskiem istnieją dwa budynki biurowe o powierzchni 569 m² (rok zakończenia budowy - 1969) oraz 342 m² (rok zakończenia budowy 1981). Dodatkowo należy podkreślić, że inwestycja została zlokalizowana poza obszarem parku kulturowego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie na podstawie zgromadzonego materiału aktowego można zrekonstruować, iż dopuszczalne było zastosowanie na mocy w art. 5 ust. 4 pkt 3 specustawy wyjątku od zasady niesprzeczności ze studium z uwagi na istnienie budynków biurowych na spornej działce, co wykazano stosowną dokumentacją.
Natomiast w kwestii zgodności spornej inwestycji z uchwałą w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych dla Miasta Łodzi, Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXVI/2076/18 z dnia 10 października 2018 r. ze zmianami, należy dostrzec, że zgodnie z powołanym aktem prawa miejscowego budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 7 kondygnacji nadziemnych (§ 2 ust. 3). Jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę 7 kondygnacji nadziemnych, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie (§ 2 ust. 4). Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że w najbliższym sąsiedztwie, w pierzei ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] zlokalizowany jest tylko jeden budynek wyższy - wskazany przez inwestora jako referencyjny, przy ulicy [...] (o wysokości 42 m). Zatem na podstawie zgromadzonego materiału można wydedukować podstawę do zastosowania wyjątku od zasad ustalania wysokości planowanej inwestycji. Sąd zwraca jednak uwagę, że organ nie poczynił własnych ustaleń dotyczących wysokości budynku referencyjnego, a oparł się w tym zakresie jedynie na twierdzeniach inwestora.
Sąd zważył, że uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego, co jednak nie oznacza, że rada gminy która ją podejmuje, może działać dowolnie, bez konieczności wskazania na konkretne, przekonujące przesłanki, którymi się kierowała podejmując uchwałę. Jak już bowiem wcześniej wskazano, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, rada gminy przed podjęciem uchwały zobowiązana jest rozważyć stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy jednocześnie wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne. Zarówno powołany przepis, jak i żaden z pozostałych przepisów specustawy mieszkaniowej nie pozwala na stwierdzenie, że nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek określonych w ustawie, rada gminy zobowiązana jest do podjęcia uchwały uwzględniającej żądanie inwestora. Mimo, iż omawiana ustawa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany planu miejscowego,
to ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła. Przepisy specustawy miały bowiem na celu poszerzenie spektrum środków przysługujących gminie w analizowanym zakresie, poprzez jak stanowi art. 5 ust. 3 specustawy, możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś udzielenia inwestorom instrumentu, za pomocą którego mogliby przymusić gminy do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. Nawet więc pomimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, rada gminy władna jest odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jeśli występuje kolizja wniosku z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Inaczej mówiąc podjęciu uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej towarzyszy, zakreślona zasadami konstytucyjnymi swobodna (lecz nie dowolna) ocena ustawowych uwarunkowań, w tym tych określonych w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, zawierająca uzasadnienie, dające możliwość dokonania weryfikacji prawidłowości tejże oceny. Należy bowiem mieć na uwadze, że przyznane organom administracji publicznej, przez ustawodawcę, działanie w ramach uznania administracyjnego, czy też pozostałych prawem przewidzianym luzów decyzyjnych, nie zezwalają organom administracji publicznej na dowolne i pozbawione stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19; z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1279/21; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 678/21; z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 658/22; z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1726/22; z 6 lipca
2023 r., sygn. akt II OSK 642/23; CBOSA). Natomiast rolą sądu rozpoznającego skargę na uchwałę podjętą na podstawie przepisów specustawy mieszkaniowej, jest ocena czy organ stanowiący gminy wykazał, podejmując uchwałę, że miał na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. W sytuacji, gdy organ uchwałodawczy rozważył powyższe, sąd nie ma kompetencji do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium. Ocena ta, co do zasady winna nastąpić na podstawie uzasadnienia kwestionowanej skargą uchwały. Przy czym brak uzasadnienia skarżonej uchwały nie skutkuje automatycznie koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19; z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06; z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; CBOSA).
W kontrolowanej sprawie nie sposób zaakceptować wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w której wprost organ przyznał się do błędów obliczeniowych stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skutkujących omyłkowym wyliczeniem 217 tys. m² zamiast prawidłowo wyliczona przez skarżącą liczba 164 tys. m² średniorocznego zapotrzebowania miasta na nową powierzchnię użytkową mieszkań. Niezależnie od stwierdzonego wyżej błędu, stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych został przedstawiony na tle nieaktualnych danych dotyczących oddanych do użytkowania mieszkań, były to bowiem dane z 2020 roku, organ nie przytoczył danych dotyczących oddanych do użytkowania mieszkań w latach kolejnych, poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały (w roku: 2021, 2022, 2023 i 2024). Oceniając powyższe Sąd podkreśla, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ocenia rada gminy, korzystając przy tym z pewnej swobody,
a więc zdecydowanie nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Rada gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa ma obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Rolą sądu jest zaś ocena, czy rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. Powyżej przytoczona pomyłka organu w obliczeniach, a także oparcie się jedynie na danych z 2020 roku, świadczą w istocie o lekceważącym stosunku do nakazu płynącego z art. art. 7 ust. 4 specustawy oraz w rezultacie o arbitralnym oparciu uchwały o dane przedstawione bez należytej staranności. Wszak proces decyzyjny oparty na fałszywych założeniach, gdy postrzeganie rzeczywistości nie jest oparte na prawdzie, prowadzi do błędnych wniosków. Taki sposób podejmowania rozstrzygnięcia nie zasługuje na akceptację w demokratycznym państwie prawa, o czym szerzej będzie jeszcze poniżej.
Powyższa wada zaskarżonej uchwały staje się tym bardziej obciążająca, gdy zważy się, że projektodawca przygotował dwa sprzeczne projekty uchwał (zarówno na uwzględnienie wniosku inwestora jak i uchwałę odmowną) i każdy z tych projektów potrafił umotywować, co może sugerować, że oba przeciwstawne rozstrzygnięcia były brane pod uwagę jako równoważne. Natomiast wobec braku uzasadnienia samej zaskarżonej uchwały nie sposób zdekodować co istotnie miało wpływ na wynik postępowania. Doszło bowiem do kumulacji niejasności – nie dość, że uchwała jest pozytywna pomimo negatywnej - i to umotywowanej opinii – Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (na co słusznie wskazano w skardze), to jeszcze oparto ją o błędne wyliczenia i niepełne dane. Taki stan przekracza granice uznaniowości i przechodzi już do nieakceptowalnego poziomu dowolnego rozstrzygania bez uchwytnych motywów poddających się weryfikacji w zgodzie ze specustawą. Powyższym, w ocenie Sądu, organ w oczywisty sposób naruszył art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy mieszkaniowej, nie sposób bowiem uznać, że obarczona wskazanymi wyżej błędami analiza stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi spełnienie wymagania określonego przez ustawodawcę. Okoliczność ta stanowi zasadniczą przesłankę przemawiającą za uwzględnieniem skargi, skutkującą stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Rację ma organ, iż owszem żaden przepis specustawy mieszkaniowej nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. Zaznaczyć jednak trzeba, że w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1990/24, CBOSA) obowiązek uzasadniania uchwał (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad dobrej legislacji. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyroki NSA z 14 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3942/19; z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06; z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 675/20; CBOSA).
Podkreślenia dodatkowo wymaga, że nawet gdy przyrówna się skarżoną uchwałę w jej charakterze do decyzji o warunkach zabudowy (por. art. 25 ust. 5 specustawy) to nadal zważyć trzeba, że choć ustawodawca wyłączył stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach regulowanych rozdziałem 2 specustawy, to jednak nie oznacza to wyłączenia w takim postępowaniu zasad należytego prowadzenia postępowania i zasad dobrej praktyki administracyjnej. Przepis art. 41 ust. 2 lit c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że prawo do dobrej administracji obejmuje obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Owszem, obowiązkiem władz publicznych – w tym też gminy - jest prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 ust. 1 Konstytucji), lecz nadal powinno to następować w poszanowaniu przywołanej powyżej normy z art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/24).
Dodatkowo zaś należy dostrzec inne uchybienie, które również wskazuje na wadliwość podjętej uchwały. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 7 pkt 13 w związku
z art. 17 ust. 1 pkt 1-3 specustawy wymagane jest, aby wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wykazywał zapewnienie dostępu do: drogi publicznej, sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sieci elektroenergetycznej. W tej jednostce redakcyjnej specustawy nie wskazano wymagań co do sieci ciepłowniczej, niemniej jednak w oparciu o art. 19 ust. 3 specustawy na terenie miasta Łódź uchwalono lokalne standardy urbanistyczne, które w szczególności objęły obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne – § 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXVI/2076/18 z dnia 10 października 2018 r. w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych dla Miasta Łodzi ze zmianami. Należy tu także podkreślić, że powołana uchwała ma status aktu prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 specustawy). Dalej godzi się wspomnieć, że w art. 8
ust. 1 specustawy wśród elementów obowiązkowych uchwały wskazano określenie powiązania planowanej inwestycji z uzbrojeniem terenu (art. 8 ust. 1 pkt 7 specustawy). Faktycznie w zaskarżonej uchwale w § 7 i 8 odniesiono się do promesy dotyczącej miejskiej sieci ciepłowniczej, którą złożono przy wniosku. Jednak nie dostrzeżono jednocześnie, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały promesa gestora sieci ciepłowniczej z dnia 21 lutego 2025 roku już straciła swoją ważność (z jej treści wynika, że zastrzeżono jej ważność do 6 miesięcy od daty jej wydania). Doszło zatem do sytuacji, gdy organ podejmując zaskarżoną uchwałę oparł się na dokumencie już nieważnym i nie dającym gwarancji, że planowana inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do sieci ciepłowniczej. Jest to zatem kolejny powód do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie wykazano obligatoryjnych przesłanek do jej podjęcia w zgodzie z aktem prawa miejscowego jakim są uchwalone przez ten sam organ przytoczone powyżej lokalne standardy urbanistyczne.
Odnosząc się natomiast do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioski dowodowe zawarte skardze w pkt 1 i 2 odnosiły się do innego postępowania, niż postępowanie poddane kontroli. Wnioski dowodowe zawarte w pkt 3 i 4 odnosiły się natomiast do błędnych wyliczeń średniorocznego zapotrzebowania powierzchni użytkowej mieszkań w Łodzi, która to okoliczność została przyznana przez organ i pozostaje bezsporna. Stąd też, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wszystkie wnioski dowodowe zawarte skardze.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
IB