II SA/Łd 81/21

II SA/Łd 81/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2269/21 - Wyrok NSA z 2023-10-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 95 par. 1, par. 3, art. 96 par. 1, art. 97 par. 1, art. 98 par. 1
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 71 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1, par. 2, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1061
par. 4 ust. 3, par. 5 ust. 2, par. 30 ust. 1, par. 30 ust. 2, par. 30 uat. 3, par. 30 ust. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia "Dobry Start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. znak: [...]. dc
Uzasadnienie
Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...], znak: [...] o odmowie przyznania T.A. prawa do świadczenia dobry start na dziecko A.A.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że T.A. 28 sierpnia 2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na dziecko A.A., urodzoną [...] września 2008 r.
We wniosku skarżący został pouczony o przypadkach, w których nie przysługuje świadczenie dobry start.
Do wniosku skarżący dołączył wyrok Sądu Okręgowego w Ł. Wydział [...] Cywilny Rodzinny z [...] r., sygn. akt [...], którym:
- rozwiązano przez rozwód związek małżeński J.K.Ż.-A. ze skarżącym,
- powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką – A.A. obojgu rodzicom,
- ustalono, że miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania matki J.K.Ż.-A.;
- obciążono oboje rodziców kosztami utrzymania i wychowania córki, a w ramach udziału ojca w tych kosztach zasądzono od skarżącego na rzecz A.A. alimenty w kwocie 20,00 złotych miesięcznie, płatne do rąk matki;
- nie rozstrzygnięto o sposobie kontaktów skarżącego z córką A.A.
Prezydent Miasta Ł. po zapoznaniu się z treścią wniosku oraz mając na uwadze zarówno brzmienie normy zawartej w § 30 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1061), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", jak i treść wskazanego wyroku Sądu Okręgowego w Ł. stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia dobry start, bowiem nie sprawuje faktycznej opieki nad córką – miejscem jej pobytu jest miejsce zamieszkania matki. Tym samym małoletnia nie pozostaje na utrzymaniu i wychowaniu swego ojca.
Kierując się powyższym decyzją z [...] października 2020 r. organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia dobry start na dziecko A.A.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, m. in. że uzasadnienie zaskarżonej decyzji "ukazuje bezmiar niekompetencji i bezmyślności urzędniczej albo chęć ograbienia obywatela w celu poprawy pustej kasy i niegospodarności panującej w urzędzie". Skarżący wyraził przekonanie, że zapadnie negatywna dla niego decyzja. Jednak "w związku z prawdopodobnym sporem sądowym takie odwołanie jest formalnością".
Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji podniósł, że w sytuacji sprawowania opieki nad dziećmi przez samotnych rodziców będących po rozwodzie, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dla przyznania i wypłaty świadczenia dobry start priorytetowym jest ustalenie osoby faktycznie sprawującej opiekę nad dziećmi. W przypadku zaś ustalenia, że opieka jest opieką naprzemienną (co musi wynikać z orzeczenia sądu), sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start. Pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron postępowania lub organu administracji, prowadzącego dane postępowanie administracyjne. Fakt ten musi bowiem wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego, którym to orzeczeniem organy administracji publicznej są bezwzględnie związane. Żaden organ administracji nie jest więc uprawniony do badania, w jaki sposób, w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi oraz uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. W ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie może ubiegać się skutecznie o przyznanie prawa do świadczenia dobry start na córkę A.A., bowiem miejscem zamieszkania małoletniej jest miejsce zamieszkania jej matki. Skarżący nie może wywodzić swego prawa do świadczenia dobry start na dziecko wyłącznie z faktu, że ma władzę rodzicielską nad córką, uczestniczy w jej życiu i wychowaniu, a utrzymywanie wywodzi z istnienia obowiązku alimentacyjnego względem małoletniej. Wykonywanie przez stronę władzy rodzicielskiej nie może być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu rozporządzenia ani też jako faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem. Skarżący nie wykazał się orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców ani też orzeczeniem, że taka opieka nad A.A. została mu powierzona. W aktach sprawy znajduje się jedynie wyrok Sądu Okręgowego w Ł. Wydział [...] Cywilny Rodzinny z [...] [...] r., sygn. akt [...] zobowiązujący skarżącego do płacenia na rzecz dziecka A.A., alimentów po 20,00 złotych miesięcznie. Zdaniem organu drugiej instancji, już sam fakt płacenia alimentów różnicuje sytuację rodziców i determinuje ustalenie, który z opiekunów utrzymuje dziecko (a który nie). Skoro bowiem sąd uznał, uwzględniając nakłady obojga rodziców ponoszone na utrzymanie i wychowanie dziecka, że jednemu z rodziców należą się dodatkowo alimenty od drugiego z rodziców, w tym przypadku alimenty należą się matce A.A. – J.Z.-A. od ojca dziecka – skarżącego, to oznacza to, że małoletnia pozostaje na utrzymaniu rodzica, który ma je dostawać. Na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o sprawowaniu opieki nad córką i wspólnego z nią zamieszkiwania, a zatem nie może powoływać się, że sprawuje opiekę nad dzieckiem i spełnia przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia dobry start. Powyższe ustalenie, tj. miejsca zamieszkania A.A. wraz z J.Z.-A. i brak stosownego orzeczenia sądu rodzinnego w zakresie opieki naprzemiennej, skutkują więc odmową przyznania skarżącemu prawa do świadczenia dobry start, o które wnosi.
W skardze na powyższą decyzję T.A. stwierdził, że jako ojciec dziecka wystąpił o świadczenie na dziecko. W miesiącu wrześniu 2020 r. otrzymał pismo z Centrum Świadczeń Socjalnych wzywające do dostarczenia kopii odpisu (oryginał do wglądu) prawomocnego orzeczenia sądu lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd ustalającego, że miejscem zamieszkania dziecka A.A. jest jego miejsce zamieszkania. Zdaniem skarżącego, żądanie wykazania miejsca zamieszkania z ojcem jest niezgodne z prawem, bowiem rozporządzenie w żadnym paragrafie nie uzależnia miejsca zamieszkania dziecka, od przyznania na dziecko tego świadczenia. W § 30 ust. 3, 4, 5 rozporządzenia przewidziano możliwość ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Ustalenia takie organ może podjąć w przypadku, gdy oboje rodziców wystąpią o takie świadczenie lub któreś z nich ma ograniczone prawa do dziecka. Natomiast skoro rodzice dziecka mają jednakowe prawa w stosunku do dziecka i ustalają pomiędzy sobą, które z nich wystąpi o świadczenie, to organ nie ma żadnego prawa do kwestionowania takich ustaleń. Organ pominął, że świadczenia pozbawia dziecko a nie rodzica, który o nie występował. Żaden przepis rozporządzenia nie daje możliwości pozbawiania dziecka należnego mu świadczenia. Przepisy rozporządzenia są precyzyjne i dokładnie określają procedurę otrzymania świadczenia. Istotne znaczenie ma fakt, że matka dziecka, po wspólnych ustaleniach z ojcem, nie występowała o świadczenie. Natomiast treść wyroku sądowego wyraźnie wskazuje, że wykonywanie władzy rodzicielskiej sąd powierzył obojgu rodzicom oraz zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Zatem zasądzenie alimentów w kwocie 20 zł oraz wskazanie miejsca zamieszkania nie pozwala na stwierdzenie, że "...małoletnia, nie pozostaje na utrzymaniu i wychowaniu swego ojca." Miejsce zamieszkania dziecka nie ma żadnego wpływu na wychowanie i ponoszenie kosztów utrzymania dziecka. Organy obu instancji w sposób nieuprawniony "zaingerowały w decyzję sądu oraz w ustalenia pomiędzy rodzicami dziecka". Według skarżącego, organ drugiej instancji nie ma prawa uzależniać otrzymania świadczenia na dziecko od opieki naprzemiennej. Rozporządzenie wprowadza wprawdzie niezdefiniowaną nigdzie ustawą "opiekę naprzemienną", jednak jest ono aktem "podległym ustawie i w tym przypadku ściśle powiązanym z k.r.o. i k.p.c.". Na dzień wydania wyroku sądowego ([...] r.) pojęcie takie w ogóle nie funkcjonowało w jakichkolwiek przepisach, wobec czego sądy nie posługiwały się takim pojęciem. Zmiana wyroku rozwodowego może nastąpić w przypadku zmiany okoliczności w sprawowaniu opieki nad dzieckiem. W tym przypadku okoliczności takie nie wystąpiły, wobec czego nie ma możliwości dokonania takiej zmiany. Ojciec nie może, więc wykazać się wyrokiem wskazującym na "opiekę naprzemienną", bowiem nie wystąpiły okoliczności do zmiany wyroku sądu. Żaden z rodziców nie występował również o przyznanie połowy świadczenia w związku z "opieką naprzemienną". Reasumując skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie prawa poprzez odebranie dziecku świadczenia, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia, pomijanie tych rozstrzygnięć zawartych w wyroku, które mają podstawowe znaczenie dla wydania decyzji przyznającej świadczenie na dziecko ojcu tego dziecka, brak podjęcia czynności w celu zbadania osoby (lub osób) sprawującej opiekę nad dzieckiem oraz wprowadzanie rodzica w błąd co do braku możliwości takich działań.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o wypłatę świadczenia dobry start na dziecko na 2020 r. oraz wypłatę ustawowych odsetek.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
30 kwietnia 2021 r. organ administracji wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
2 czerwca 2021 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu – adwokat A. B.-B. zawiadomienie o złożeniu powyższego wniosku wraz z jego odpisem (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 19). Pełnomocnik skarżącego nie ustosunkował się do tego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 2 czerwca 2021 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego zawiadomienie o złożeniu powyższego wniosku wraz z jego odpisem. Wobec tego określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. czternastodniowy termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął 16 czerwca 2021 r. (w środę). W terminie tym pełnomocnik skarżącego nie zgłosił takiego żądania. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Nie jest zatem możliwe wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia zastępującego decyzję administracyjną, czy zobowiązanie organu administracji wypłaty świadczenia dobry start wraz z odsetkami ustawowymi. W ramach swej kognicji sąd administracyjny natomiast bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały bowiem podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia dobry start na dziecko A.A. w związku z rozpoczęciem roku szkolnego 2020/2021.
O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia do jej prawidłowego załatwienia decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje rodzicom.
W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia: 1) przez dziecko lub osobę uczącą się 20. roku życia; 2) przez dziecko lub osobę uczącą się 24. roku życia – w przypadku dzieci lub osób uczących się legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje także w przypadku: 1) ukończenia 20. roku życia przez dziecko lub osobę uczącą się przed rozpoczęciem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko lub osoba ucząca się kończy 20. rok życia; 2) ukończenia 24. roku życia przez dziecko lub osobę uczącą się przed rozpoczęciem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko lub osoba ucząca się kończy 24. rok życia – w przypadku dzieci lub osób uczących się legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Nie budzi wątpliwości, że przepisy rozporządzenia nie pozwalają na przyznanie prawa do świadczenia dobry start jednocześnie obojgu rodzicom, za wyjątkiem sytuacji określonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start.
Poza sporem jest, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, o której stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia.
W wypadku, gdy brak jest orzeczenia sądu zgodnie, z którym dziecko jest pod opieką naprzemienną, zbieg uprawnień obojga rodziców do świadczeń wychowawczych reguluje § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.
Przepis § 30 ust. 2 rozporządzenia natomiast stanowi, że jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek.
Stosownie do § 30 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985 oraz z 2018 r. poz. 650 i 700), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, może wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji (§ 30 ust. 4 rozporządzenia).
Z regulacji zawartych w § 30 ust. 1-4 rozporządzenia wynika zatem, że kryterium przyznania rodzicom świadczenia dobry start jest wyłącznie sprawowanie opieki nad dzieckiem a nie wspólne z nim zamieszkiwanie, które organy administracji obu instancji, jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, utożsamiają ze "sprawowaniem opieki nad dzieckiem". Zdaniem sądu, interpretacji przesłanki "sprawowania opieki nad dzieckiem" należy dokonywać w kontekście ustanowionego uchwałą nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P. poz. 514) celu – wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego, którego szczegółowe warunki realizacji zostały określone w rozporządzeniu (§ 1 ). Świadczenie dobry start niewątpliwie stanowi realizację wynikającej z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasady uwzględniania w polityce społecznej i gospodarczej państwa dobra rodziny. Celem świadczenia dobry start jest bowiem częściowe zrekompensowanie rodzicom wychowującym dzieci wydatków ponoszonych na ich edukację w związku z rozpoczęciem roku szkolnego. Wykładnia tego rodzaju norm, tzw. norm celu społecznego, które stanowią realizację polityki państwa uwzględniającej rozwój określonych dziedzin życia społecznego, powinna być stosowana w ścisłym powiązaniu z wykładnią językową i systemową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się przy tym, że w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06; wyroki NSA z dnia 17 lipca 2014 r., II FSK 1662/12, 1661/12, 1848/13; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, str. 291 i nast.)
W świetle powyższego uznać należy, że "sprawowania opieki" w rozumieniu regulacji zawartych w § 30 ust. 1-4 rozporządzenia nie zawsze można utożsamiać ze "wspólnym zamieszkiwaniem z dzieckiem".
Podkreślić trzeba, że "wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem" stanowi jedną z przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.).
W rozporządzeniu i ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odmiennie więc zostały określone przesłanki przyznawania obu tych świadczeń.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku skarżącego nie było jednak przyznanie świadczenia wychowawczego, lecz świadczenia dobry start.
Samo "sprawowanie opieki nad dzieckiem" jest więc przesłanką przyznania prawa do świadczenia dobry start pod warunkiem, że w sytuacji gdy opieka ta jest sprawowana równocześnie przez oboje rodziców drugi z rodziców nie złożył wniosku wcześniej (§ 30 ust. 2 rozporządzenia).
W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, drugi rodzic złoży wniosek o ustalenie tego prawa w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy, stosownie do § 30 ust. 3 rozporządzenia zobowiązany jest ustalić kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Może także wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji, o czym stanowi § 30 ust. 4 rozporządzenia.
Z akt administracyjnych oraz z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika jednak, aby wniosek o przyznanie prawa do świadczenia dobry start na dziecko A.A. w związku z rozpoczęciem roku szkolnego 2020/2021 złożył także drugi rodzic – J.K.Ż.-A., a przynajmniej nie zostało to udokumentowane. Nie przeprowadzono żadnego rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem i czy rzeczywiście mieszka ono z matką. Co więcej, z akt sprawy nawet nie wynika, gdzie obecnie małoletnia córka skarżącego zamieszkuje. Należy zwrócić uwagę, że z wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z [...] r., sygn. akt [...] stanowiącego, jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, jedyny poza wnioskiem dowód w sprawie wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią A.A. powierzono obojgu rodzicom ustalając, że miejscem jej zamieszkania będzie miejsce zamieszkania matki J.Ż.-A.. Jednocześnie zobowiązano oboje rodziców do ponoszenia kosztów jej utrzymania i wychowania oraz zasądzono od skarżącego alimenty w kwocie 20 zł miesięcznie. W wyroku tym sąd nie rozstrzygnął jednak o sposobie kontaktów skarżącego z córką oraz o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania. Treść władzy rodzicielskiej określają przepisy art. 95 § 1 w związku z art. 96 § 1 k.r.o., a sposób jej wykonywania art. 97 § 1 i art. 95 § 3 k.r.o. Z art. 95 § 1 k.r.o. wynika, że władza rodzicielska obejmuje między innymi prawo i obowiązek do pieczy nad dzieckiem, wykonywania zarządu majątkiem dziecka i jego wychowywanie (treść), przy czym w § 3 tego artykułu wskazano, że władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny (wykonywanie). Natomiast art. 96 § 1 k.r.o. stanowi, że rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka oraz przygotowywać je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W myśl art. 97 § 1 k.r.o., jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania (§ 1), rozstrzygając jednakże o jego istotnych sprawach wspólnie (§ 2). Władza rodzicielska jest wykonywana wtedy, gdy rodzic osobiście zajmuje się sprawami dziecka, czyli wykonuje wszystkie obowiązki, dzięki którym dziecko będzie wychowane w sposób zapewniający jego prawidłowy rozwój. Władza rodzicielska, jak to wynika z całokształtu przepisów k.r.o., a zwłaszcza z art. 95 § 1, art. 96 i art. 98 § 1 k.r.o., stanowi ogół obowiązków i praw względem dziecka mających na celu zapewnienie mu należytej pieczy i strzeżenia jego interesów.
Wbrew stanowisku organów administracji obu instancji wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z [...] [...] r., sygn. akt [...] nie może więc stanowić wystarczającego dowodu na to, że skarżący opieki nad córką nie sprawuje. Sama wysokość zasądzonych alimentów z uwagi na ich wysokość – 20 zł wskazuje, że ma wymiar raczej symboliczny i nie potwierdza wystarczająco tezy organu drugiej instancji o pozostawaniu dziecka na utrzymaniu matki. Zwrócić należy przy tym uwagę, że wyrok ten został wydany ponad 6 lat wcześniej niż zaskarżona decyzja. Od tego czasu zakres i sposób opieki faktycznie sprawowanej przez rodziców małoletniej A.A. mógł ulec znaczącej zmianie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji miała ona ukończone 12 lat. W rozpoznawanej sprawie nie można więc wykluczyć, że opieka nad dzieckiem jest sprawowana przez oboje rodziców równocześnie. Z braku stosownego orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej nie można jeszcze wywodzić dla skarżącego niekorzystnych skutków.
Zdaniem sądu, skoro jednak w ocenie organów administracji skarżący nie sprawuje opieki nad dzieckiem, to okoliczność tę należało jednoznacznie ustalić i udokumentować. Obowiązkiem organów administracji w tej sytuacji było zastosowanie art. 79a § 1 k.p.a., stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
Przed wydaniem decyzji organy administracji obu instancji nie umożliwiły jednak skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. i w konsekwencji tego nie zastosowały art. 79a § 1 k.p.a. Skarżących nie mógł więc skorzystać z możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek przyznania świadczenia (art. 79a § 2 k.p.a.). Jedyne wezwanie skierowane do skarżącego dotyczyło kopii odpisu prawomocnego orzeczenia sądu lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, ustalającego, że miejscem zamieszkania dziecka A.A. jest miejsce zamieszkania skarżącego (wezwanie z 2 września 2020 r.). O złożenie innych dokumentów mogących stanowić dowody w sprawie nie zwrócono się do skarżącego i nie poinformowano go o możliwości ich złożenia. Pismo organu pierwszej instancji z 23 września 2020 r. wyjaśniające przyczyny wezwania z 2 września 2020 r. nie czyni zadość powyższym obowiązkom. Tymczasem stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Na gruncie tej sprawy za wadliwą zatem uznać dokonaną przez organy obu instancji wykładnię § 30 ust. 1 rozporządzenia. Konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu było jego wadliwe zastosowanie, nie wspominając o wadliwie poczynionych ustaleniach faktycznych. Te bowiem pozostają w ścisłym związku ze sposobem rozumienia normy materialnoprawnej. Oczywistym jest bowiem, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie determinuje sposób rozumienia prawa materialnego. W niniejszej sprawie w konsekwencji błędu interpretacyjnego organy nie tylko zaniechały realizacji ciążących na nich obowiązków informacyjnych wobec skarżącego i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a.), ale również nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji tego możliwym jest, że dziecko skarżącego zostało pozbawione należnego mu wsparcia w związku z rozpoczęciem roku szkolnego 2020/2021. Nie mogą organy administracji z zaniechania ciążących na nich obowiązków wywodzić niekorzystnych dla skarżącego skutków.
Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia dobry start, organ administracji przeprowadzi zatem postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
dc