II SA/Łd 806/19

II SA/Łd 806/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Grzegorczyk-Drozda
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Sygn. powiązane
II OSK 1190/20 - Wyrok NSA z 2023-04-17
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 30 ust.2 pkt 5, art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1983
art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4, ust.7, art. 26a ust.1
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 4 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 roku sprawy ze skargi S. S. – M. na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Z. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącej kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem nr [...] z [...] Prezydent Miasta Z. działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – dalej "u.s.g.", art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4, ust.7 i art. 26a ust. 1 ustawy z 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.) - dalej "u.o.p.d.k." w związku z art. 70 § 11 i § 1 2, § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy odwołał S. S.-M. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Z. .
W uzasadnieniu wskazał, że zarządzeniem nr [...] z [...] S.S.-M. została powołana na stanowisko Dyrektora Miejskiego Domu Kultury. Powołanie nastąpiło na czas określony od 1 października 2017 r. do 30 września 2024 r. Z kolei 28 września 2017 r. zawarta została pomiędzy Miastem Z. a S. S.-M. umowa w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w Z. – dalej również "MDK" oraz Programu Działania. W dniach 25 kwietnia– 20 maja 2019 r. na zlecenie Prezydenta Miasta Z. przeprowadzona została kontrola funkcjonowania MDK w Z. wykonana przez niezależną zewnętrzną firmę audytorską m.in. w zakresie przestrzegania wiążących norm prawnych w kontrolowanej jednostce, zarządzania finansami i wydatkami jednostki, obszaru zamówień publicznych, a także stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO).
Prezydent wskazał, że na podstawie wyników przeprowadzonego audytu, a także na podstawie własnej oceny wykonywania przez dyrektora umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w Z. oraz realizacji Programu Działania stwierdził, iż zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do odwołania S.S.-M. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Z.. Podstawę odwołania S.S.-M. stanowią przede wszystkim naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Podkreślił, że z protokołu kontroli dokonanej przez zewnętrznego audytora wynika, że wielokrotnie został naruszony przez dyrektora art. 4d ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez kwalifikowanie usług cateringowych, usług rozrywkowych (wesołe miasteczko) czy też usług dostarczenia sprzętu i obsługi sprzętu technicznego na wydarzeniach organizowanych przez MDK jako usług z zakresu działalności kulturalnej związanej z organizacją wystaw, koncertów, konkursów, festiwali, widowisk, spektakli teatralnych, przedsięwzięć z zakresu edukacji kulturalnej, tj. usług do których nie stosuje się przepisów ustawy. W ocenie organu usługi te nie stanowią usług z zakresu działalności kulturalnej, a na rynku funkcjonuje znaczna ilość podmiotów zdolnych realizować takie zamówienia. Powyższe prowadziło do zawierania umów bez zachowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, co mogło doprowadzić do niekorzystnego rozporządzenia środkami publicznymi. Takie naruszenia zostały stwierdzone między innymi przy organizowaniu wydarzenia "Kulturalnie dla Mieszkańców - Dni Z. 2019".
Zdaniem Prezydenta Miasta Z. dyrektor naruszyła również art. 158 ust. 4 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych poprzez niezgłoszenie Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych w terminie do 31 lipca 2018 r. wyznaczonego w jednostce Inspektora ochrony danych (lOD). Zgłoszenie takie zostało dokonane dopiero w miesiącu wrześniu 2018 r. W tym zakresie naruszony został też art. 8 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 37 RODO poprzez brak w Miejskim Domu Kultury w Z. Inspektora ochrony danych (lOD) w okresie od 1 stycznia 2019 r. – 10 stycznia 2019 r., pomimo obowiązku zapewnienia ciągłości zajmowania tej funkcji.
Następnie organ zwrócił uwagę, że w toku kontroli ustalono także naruszenie przez S. S.-M. § 4 umowy o świadczenie usług publicznych zawartej 8 maja 2015 r. pomiędzy miastem Z. a Miejskim Domem Kultury w Z. poprzez zaniechanie obowiązku występowania do miasta o zgodę na powierzenie wykonania części usług kulturalno-edukacyjnych podwykonawcom. W tym zakresie organ podkreślił, że wszystkie przypadki, gdy MDK angażuje podwykonawców winny być poprzedzone uprzednią akceptacją miasta, co stanowi przejaw bieżącego nadzoru organizatora nad funkcjonowaniem tej jednostki.
Prezydenta Miasta Z. zaznaczył ponadto, że podstawą odwołania S.S.-M. jest także odstąpienie przez nią od realizacji umowy z 28 września 2017 r. sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w Z. oraz Programu Działania (art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.).
W dalszej kolejności, analizując okres pełnienia przez stronę funkcji dyrektora MDK w Z., organ stwierdził brak realizacji zaplanowanych przez nią kierunków rozwoju jednostki określonych w Programie Działania MDK w Z. stanowiący naruszenie § 2 ust. 1 umowy z 28 września 2017 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w Z. W tym zakresie organ wskazał, że stwierdzono brak działań, których skutkiem byłaby poprawa infrastruktury oraz poszerzenie zasobu sprzętowego, służącego do realizacji celów statutowych instytucji. Nie poprawiła się również jakość wydarzeń i imprez kulturalnych i rekreacyjnych organizowanych przez MDK. Zauważono natomiast rezygnację z organizacji wydarzeń kulturalnych istotnych dla życia miasta. Nie odnotowano także organizacji wydarzenia kulturalnego, które można by określić mianem prestiżowego. Organ podkreślił, że zarówno Dni Z., jak i pozostałe wydarzenia organizowane w ciągu roku kalendarzowego, są niezmiennie na tym samym poziomie, organizowane w tej samej formule, ze stałą liczbą uczestników. Nie udało się stworzyć kulturalnej marki miasta, tj. festiwalu, konkursu czy przeglądu o randze choćby regionalnej. Wątpliwości budzi również brak otwartości na pojawiające się pomysły osób indywidualnych i grup. Nie polepszyła się też jakość komunikowania oferty MDK. Instytucja ma niefunkcjonalną stronę internetową i nieatrakcyjny, nieangażujący profil na Facebook’u. Jednostka ma również niską skuteczność pozyskiwania zewnętrznego finansowania. Zdaniem Prezydenta Miasta Z. działania kontrolne, przeprowadzone w Miejskim Domu Kultury w dniach 25 kwietnia– 20 maja 2019 r. wykazały szereg nieprawidłowości, które mają wpływ na poziom funkcjonowania instytucji, jakość jej oferty dla mieszkańców miasta oraz jakość usług świadczonych podmiotom zewnętrznym, i budzą duże wątpliwości co do możliwości realizacji planowanych kierunków rozwoju. Powyższe uzasadnia zaś odwołanie S.S.-M. ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Z. .
Organ dodał ponadto, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. przed odwołaniem S.S.-M. zasięgnięto opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Dom Kultury, tj. Miejskiej Orkiestry Dętej w Z. o tradycjach kolejowych, Stowarzyszenia A, Ochotniczej Straży Pożarnej w Z. , Stowarzyszenia B w Z. , Stowarzyszenia C. Odstąpiono natomiast od zasięgnięcia opinii związków zawodowych, gdyż w Miejskim Domu Kultury w Z. nie działa żaden związek zawodowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z [...]. wniosła S.S.-M., zarzucając że do jego wydania doszło z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt. 3 i 4 u.o.p.d.k., wskutek odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury:
1) z pominięciem wymogu, w myśl którego procedura kontroli, przewidziana w § 8 umowy z 8 maja 2015 r. zawartej pomiędzy Miastem Z. a Miejskim Domem Kultury w Z. o świadczenie usług publicznych - zastosowana celem przypisania skarżącej naruszeń prawa - winna obejmować umożliwienie kontrolowanej jednostce zapoznanie się z protokołem kontroli oraz wniesienie ewentualnego odwołania;
2) pomimo nieodstąpienia przez skarżącą od realizacji umowy z 28 września 2017 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w Z. oraz Programu Działania;
3) z pominięciem konsultacji z liczną grupą stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Dom Kultury w Z. .
W uzasadnieniu skargi S.S.-M. w pierwszej kolejności podniosła zastrzeżenia co do wyboru firmy audytorskiej. Wskazała, że braku przymiotu niezależności audytu upatruje w tym, że na zakończenie kontroli, która miała odbywać się w myśl procedury przewidzianej przez umowę z 8 maja 2015 r. zawartą pomiędzy Miastem Z. a Miejskim Domem Kultury w Z. o świadczenie usług publicznych, kontrolujący nie doręczyli kontrolowanej instytucji pisemnej informacji o stwierdzonych uchybieniach i nie respektowali prawa MDK do wniesienia w siedmiodniowym terminie odwołania, które Miasto miało rozpatrzeć w ciągu 21 dni.
W jej ocenie chybiony jest zarzut naruszenia przez nią przepisów prawa o zamówieniach publicznych, bowiem umowy z przedsiębiorcami świadczącymi usługi cateringowe czy rozrywkowe nie generowały po stronie MDK wydatków, lecz przychody z tytułu wynajmu terenu podczas organizacji przez Miejski Dom Kultury imprez plenerowych, takich jak "Kulturalnie dla mieszkańców - Dni Z. ". Firmy realizujące takie usługi zaproszone zostały w 2018 r. do rozmów negocjacyjnych, wtedy przychody MDK z najmu terenu osiągnęły kwotę 63 400 zł, natomiast w roku 2019 firmy odpowiedziały na zapytanie ofertowe zamieszczone na BIP MDK i złożyły swoje oferty. Z wyboru ofert kierownik Działu Organizacji Imprez MDK sporządził stosowne notatki. Kwota przychodów z tego tytułu w 2019 r. to 56 910, 32 zł. Ponadto opinia radcy prawnego MDK z 7 lutego 2018 roku potwierdziła drogę wyboru firmy technicznej obsługującej wydarzenie plenerowe, a tym samym upewniła pracowników MDK o właściwym sposobie powierzenia zamówienia dla realizacji postawionego celu.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych skarżąca wyjaśniła, że do czasu podpisania umowy z lOD sprawami związanymi z ochroną danych osobowych zajmował się pracownik MDK, który w zakresie swoich obowiązków miał prowadzenie spraw związanych z bezpieczeństwem ochrony danych osobowych. Pełnił w tym czasie funkcję administratora bezpieczeństwa informacji na podstawie upoważnienia stanowiącego załącznik do Polityki Bezpieczeństwa w MDK z 20 kwietnia 2017 r. Art. 8 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 37 RODO mówią o obowiązku powołania inspektora ochrony danych i taki obowiązek został wypełniony. Pierwsza umowa z inspektorem ochrony danych została zawarta na okres 3 miesięcy, tj. od 19 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., a kolejna od 10 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Podczas przerwy w zatrudnieniu lOD swoje czynności pełnił w sposób ciągły i nie doszło do sytuacji, w której jednostka nie miała zapewnionej opieki lOD. Zdaniem skarżącej nie można więc stwierdzić naruszenia art. 8 ustawy o ochronie danych osobowych czy art. 37 RODO, jako że w Miejskim Domu Kultury w Z. w okresie od 1 stycznia 2019 r. -10 stycznia 2019 r. był i funkcjonował inspektor ochrony danych (lOD).
Dalej skarżąca podniosła, że zarzucone jej niewystępowanie o zgodę do miasta Z. na powierzenie wykonania usług kulturalno-edukacyjnych podwykonawcom, nie ma oparcia w prawidłowej wykładni § 4 umowy o świadczenie usług publicznych z 8 maja 2015 r., który dotyczy wyłącznie powierzenia wykonania danej usługi w całości. W ocenie skarżącej trudno sobie wyobrazić sytuację, w której MDK pyta każdorazowo o zgodę i oczekuje zgody władz miasta w terminie określonym w § 4 ust. 1 umowy, o której mowa powyżej, przy nawiązywaniu współpracy z osobami czy firmami realizującymi usługę kulturalną czy edukacyjną, np. z instruktorami prowadzącymi zajęcia artystyczne czy edukacyjne dla dzieci, młodzieży seniorów, firmami animacyjnym, agencjami kulturalnymi, menagerami, fundacjami i wieloma innymi, przy organizacji licznych koncertów, wystaw, spektakli, itp. Takie działanie doprowadziłoby bowiem do ograniczenia swobody, a nawet do paraliżu działania MDK w kształtowaniu oferty kulturalnej i utrudniło płynne wykonywanie usług.
Skarżąca zwróciła również uwagę, że przez odstąpienie od realizacji umowy, o którym mowa w art. 15 ust.6 pkt 4 u.o.p.d.k. należy rozumieć zamanifestowane zaniechanie wykonywania umowy. Nie mieści się w tej kategorii niespełnienie przez dyrektora placówki subiektywnych odczuć organizatora instytucji kultury, zwłaszcza, kiedy nie minął nawet minimalny okres, na jaki realizacja programu działania dyrektora została zaplanowana.
Skarżąca podkreśliła ponadto, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia prezydent miasta nie dopełnił wymogu, jakim było uzyskanie kompletu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Dom Kultury w Z. W jej ocenie wskazane przez organ Studio D i Stowarzyszenie A nie kwalifikują się do listy podmiotów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., gdyż ich związek z MDK jest wyłącznie komercyjny. Skarżąca wskazała następnie na stowarzyszenia zawodowe i twórcze, na których działalność Miejski Dom Kultury, w jej ocenie, wywierał wpływ przy wykonywaniu swych zadań, a mianowicie: Towarzystwo Przyjaciół Z., Oddział Katolickiego Stowarzyszenia F, Polskie Stowarzyszenie Diabetyków Oddział Miejsko-Powiatowy w Z., Stowarzyszenie G, Oddział Rejonowy Polskiego Związku Emerytów, Rencistów i Inwalidów w Z. , Stowarzyszenie H, Stowarzyszenie I.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Podkreślił, że podmiotem uprawnionym do ustalenia stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury jest organizator, a nie skarżąca, dlatego wskazane przez nią instytucje nie musiały opiniować jej odwołania ze stanowiska. Podkreślił, że na jego polecenia została sporządzona lista podmiotów współpracujących z MDK w Z. w latach 2017-2019, która zawierała 202 podmioty, z których organ wybrał te, z którymi instytucja współpracowała w jego ocenie najściślej. Ponadto organ wskazał, że przed powołaniem skarżącej na zajmowane stanowisko przez poprzedniego prezydenta nie zasięgano opinii żadnych stowarzyszeń zawodowych i twórczych.
Pismem z 20 stycznia 2020 r. S.S.-M. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 6 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Z. w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w Z. jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4, ust.7 i art. 26a ust. 1 u.o.p.d.k. w związku z art. 70 § 11 i § 1 2, § 2 Kodeksu pracy.
W myśl art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k.). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Miejski Dom Kultury w Z. jest bez wątpienia instytucją kultury w rozumieniu przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana.
Skoro kwestionowane zarządzenie jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. to jego zaskarżenie możliwe jest w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu, na skutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), nie wymaga już poprzedzania skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga wnoszona w trybie tego przepisu na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż decyzje administracyjne, wydane po wejściu w życie tej nowelizacji (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej) nie jest ograniczona terminem i może zostać wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny do złożenia przedmiotowej skargi. Zaskarżone zarządzenie bez wątpienia dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącej, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska Dyrektora MDK w Z.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez organy gminy przy wydawaniu aktów innych niż decyzje administracyjne. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147).
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, zwraca się uwagę na podwójny charakter aktów, jakimi są zarządzenia o odwołaniu, jak i powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Z jednej strony wskazuje się, że jest to akt publicznoprawny wywołujący skutki w zakresie prawa publicznego, natomiast z drugiej strony, że jest to akt z zakresu prawa pracy wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por: np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 wyroki WSA w Łodzi z 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 570/15 oraz z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 513/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury jako akty publicznoprawne a zarazem akty wywołujących skutki w sferze prawa pracy jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19). Zatem wszelkie zarzuty skargi dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako nie podlegające kognicji sądu administracyjnego, pozostawały poza zakresem sądowej kontroli.
Jak to już zostało wskazane na wstępie rozważań w tej sprawie, z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Analiza skargi wskazuje, że podstawową osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Prezydent Miasta Z. przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wypełnił obowiązki określone w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., decydujące o skuteczności odwołania skarżącej, a mianowicie, czy organ, odwołał dyrektora instytucji kultury, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję. Skarżąca twierdzi że organ, przed podjęciem zarządzenia, nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MDK w Z. , a zwrócił się wyłącznie do kilku instytucji wybranych według własnego uznania, na dowód czego załączyła do skargi wykaz instytucji i stowarzyszeń pominiętych w toku opiniowania wraz z wypisami z Krajowego Rejestru Sądowego z Rejestru Stowarzyszeń. Organ zaś stanął na stanowisku, że uprawnionym do ustalenia stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury kierowaną przez zwalnianego dyrektora, jest organizator, dlatego organ nie był zobowiązany do uzyskania opinii od instytucji wskazanych przez skarżącą. Podkreślił także, że w toku powoływania strony na to stanowisko nie zasięgano opinii żadnych stowarzyszeń zawodowych ani twórczych.
W ocenie sądu w sporze tym rację należy przyznać skarżącej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanego wyżej art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ugruntował się pogląd, podzielany w pełni przez tutejszy sąd, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (vide: wyroki z dnia: 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12 – Lex nr 1251786, 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11, 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10 – Lex nr 597716).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązkiem organizatora kultury jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia (por wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 440/18,dostępne w CBOSA). Z akt rozstrzyganej sprawy nie wynika, że Prezydent Miasta Z. przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia poczynił jakiekolwiek ustalenia odnośnie tego jakie związki zawodowe i stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W szczególności w aktach sprawy brak jest przywoływanej w odpowiedzi na skargę listy 202 podmiotów współpracujących w latach 2017-2019 z MDK w Z. . Wprawdzie przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia organ zasięgnął opinii pięciu stowarzyszeń, jednak w ocenie sądu wybranych według własnego uznania. Treść ich opinii wskazuje, że wcale nie współpracowały one najściślej z MDK w Z. Nadto jedna z opinii przywołanych przez organ pochodzi od prywatnej szkoły tańca nie będącej stowarzyszeniem zawodowym ani twórczym właściwym ze względu na rodzaj prowadzonej przez MDK działalności. Nie sposób uznać za prawidłowe w świetle w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, w którym to zakwestionował obowiązek uzyskania opinii od stowarzyszeń wymienionych w skardze przez skarżącą z uwagi na brak opiniowania jej kandydatury przy okazji powoływania jej na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Ewentualne zaniechania w zakresie opiniowania kandydatury skarżącej na stanowisko dyrektora Instytucji kultury pozostają bez znaczenia przy cenie zachowania prawidłowej, przewidzianej przepisami prawa procedury jej odwoływania.
Mając powyższe na uwadze, sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., a więc z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Już samo naruszenie procedury podejmowania zarządzenia uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.
W rozstrzyganej sprawie, za uzasadniony uznać należy także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.
Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek.
W kontrolowanym zarządzeniu wskazując na przyczyny uzasadniające odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora instytucji kultury z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem organ wskazał na wielokrotne naruszenia przez dyrektora art. 4d ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, jak również naruszenie art. 158 ust. 4 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych. Przypisane skarżącej naruszenia wskazanych przepisów prawa miały w opinii organu wynikać, w sposób nie budzący wątpliwości, z przeprowadzonego w MDK audytu. Odnosząc się do tej argumentacji zaskarżonego zarządzenia, sąd pragnie podkreślić, że protokołu z kontroli w formie audytu zewnętrznego brak było w aktach sprawy przekazanych wraz ze skargą przez organ. Protokół ten został doręczony dopiero na wezwanie sądu i z informacji przekazanych przez pełnomocnika organu na rozprawie wynika, że skarżąca nie została zapoznana z winkami tej kontroli i nie miała możliwości ustosunkowania się do jej ustaleń. Nadto, nadesłany na wezwanie sądu protokół kontroli nie zawiera, wbrew twierdzeniom organu, jednoznacznych twierdzeń o uchybieniu przez skarżącą przepisom ustawy o zamówieniach publicznych w związku z niezastosowaniem jej przepisów, mimo że wartość zamówienia i jego przedmiot uzasadniały jej zastosowanie. Podkreślić należy, że nie jest rzeczą adresata zarządzenia domyślanie się jakie względy legły u podstaw jego wydania przez organ. Przeciwnie to organ ma obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięcia by było ono zgodne z literą prawa i transparentne.
Odnośnie zawartej w art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k przesłanki odstąpienia od realizacji umowy wskazać należy, że w aktach sprawy brak potwierdzenia odstąpienia przez skarżącą od realizacji umowy z 28 września 2017 roku sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Miejskiego Domu Kultury w Z. oraz Programu Działania, które zgodnie z § 6 umowy wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności.
Z kolei inne sformułowane w kontrolowanym zarządzeniu zarzuty wskazujące na naruszenie przez S. S.-M. § 4 umowy o świadczenie usług publicznych zawartej 8 maja 2015 r. pomiędzy miastem Z. a Miejskim Domem Kultury w Z. poprzez zaniechanie obowiązku występowania do miasta o zgodę na powierzenie wykonania części usług kulturalno-edukacyjnych podwykonawcom, czy brak realizacji zaplanowanych kierunków rozwoju jednostki wyrażające się zdaniem organu rezygnację z organizacji wydarzeń kulturalnych istotnych dla życia miasta, brakiem organizacji wydarzenia kulturalnego, które można by określić mianem prestiżowego, brakiem poprawy jakości komunikowania oferty MDK, jak również niską skuteczność pozyskiwania zewnętrznego finansowania nie stanowią przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1-5 u.o.p.d.k., wobec powyższego nie mogły uzasadniać odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury.
Reasumując poczynione wyżej uwagi, sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania - art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy niniejszej, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. skutkowało stwierdzeniem jego nieważności, o czym na podstawie art. 147 p.p.s.a. sąd orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
IB