II SA/Łd 801/24

II SA/Łd 801/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2025 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 sierpnia 2024 r. znak: SKO.4120.149.24 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Błaszek z dnia 28 czerwca 2024 r. znak: RMK 6730.64.3.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego J.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 23 sierpnia 2024 r. znak: SKO.4120.149.24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania J. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Błaszek z 28 czerwca 2024 r., znak: RMK 6730.64.3.2024 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że 3 kwietnia 2024 r. J. P. wystąpił do Burmistrza Błaszek z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy rekreacyjnej na części działki nr [...], obręb [...], gm. B..
Decyzją z 28 czerwca 2024 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji. Zdaniem organu, w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne, leśne i zadrzewione, urządzenia wodne. Planowana realizacja pełnowymiarowej strzelnicy rekreacyjnej nie może być uznana jako kontynuacja istniejącej funkcji na analizowanym obszarze. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie prywatnej otwartej strzelnicy rekreacyjnej stałoby w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odwołaniu od decyzji J. P. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 11 k.p.a.; art. 7a w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 5 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Powołaną na wstępie decyzją z 23 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej "u.p.z.p."). Z dniem 24 września 2023 r. u.p.z.p., została zmieniona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie jednak z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Wobec powyższego zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. (w brzmieniu aktualnym do dnia 24 września 2023 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy łącznie są spełnione następujące warunki:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak wskazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm. - zwane dalej "rozporządzeniem") [obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 1116)]. Na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że jeżeli nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od u.p.z.p., to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy - o ile rzecz jasna spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zdaniem Kolegium, analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na względzie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z aktualnymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika, że organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego z uwzględnieniem trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji wynoszącego ok. 30 m (30 m x 3 = 90 m). W wyznaczonym obszarze organ nie stwierdził występowania jakiejkolwiek zabudowy. Skoro w obszarze analizowanym występują wyłącznie tereny rolne i leśne, jedna działka stanowi natomiast teren urządzeń wodnych, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy o charakterze rekreacyjnym z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego, czy leśnego w rekreacyjny. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1611/19 - Lex nr 3306872). Wyznaczenie obszaru analizy nie może nosić znamion dowolności. W szczególności nie może być uzależnione od woli inwestora. Prawne ramy wyznaczenia obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia analizy parametrów zabudowy określa obecnie u.p.z.p. Celem analizy jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszerzenie granic obszaru analizy poza minimalne odległości jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, kiedy zabudowa znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze nie jest wystarczająca do określenia parametrów zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia i nie ma możliwości prawidłowego zbadania zaistnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany powinien tworzyć urbanistyczną całość. Ma on służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa.
Przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej nie określa art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., lecz m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli przesłanki te nie są spełnione, to właściciel nieruchomości nie może powoływać się wyłącznie na swoje prawo do zagospodarowania terenu. Celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa było m.in. ograniczanie zabudowy, która nie wpisuje się w występujące lokalnie wzorce zabudowy. Każde odstępstwo od wyraźnie ukształtowanych wzorców zabudowy na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowić może w przyszłości podstawę do powoływania się przez właścicieli działek sąsiednich na poczyniony przez organ lokalizacyjny "precedens" niewpisujący się w istniejący układ przestrzenny, co byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami wynikającymi z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełniania przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie chociaż jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji a także o umorzenie postępowania administracyjnego I i II instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wobec decyzji Kolegium autor skargi sformułował zarzuty naruszenia:
I. przepisów postępowania:
1. art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na jednostronnej, dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, niewłaściwej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że projektowane przedsięwzięcie przez skarżącego, spełnia definicję zabudowy mimo, że nie mieści się w kategorii obiektów budowlanych wskazanych w ustawie prawo budowlane, co w konsekwencji spowodowało błędne założenie, że projekt strzelnicy skarżącego nie spełnia warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy;
2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez dokonanie w treści uzasadnienia decyzji co do faktów - jedynie analizy funkcji zagospodarowania terenu, bez odniesienia się do analizy projektu skarżącego, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że na analizowanym terenie brak jest zabudowy stanowiącej kontynuację dla projektu skarżącego mimo, że strzelnica projektowana przez skarżącego nie posiada definicji legalnej w żadnym akcie prawnym, błędne przyjęcie przez organy, że przedsięwzięcie skarżącego nie spełnia przesłanek wyrażonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, która traktuje o istnieniu zabudowy, w sytuacji kiedy brak przepisu prawnego wskazującego cechy projektowanego przedsięwzięcia (projektu) jako obiektu budowlanego;
3. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego co spowodowało ustalenie błędnej kwalifikacji prawnej przedmiotu tego postępowania tj. przedmiotu projektowanego przedsięwzięcia skarżącego, wskazując, że spełnia ono kryteria zabudowy, uznanie, że inwestycja skarżącego spełnia przesłanki, które pozwalają zakwalifikować ją jako zabudowę zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane i w konsekwencji zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 81a k.p.a., poprzez niewykazanie należnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a przy tym nierozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości faktycznych na korzyść strony - jak tego wymagają wskazane naruszone przepisy prawa postępowania. Organ dokonując analizy funkcji zagospodarowania terenu, nie sprecyzował cech projektu skarżącego. Organ dokonał błędów w ustaleniach faktycznych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że "kulochwyty", wały boczne, oraz dwie wiaty i przesłony górne w ramach przedsięwzięcia skarżącego stanowią łącznie zabudowę oraz, że zamiarem skarżącego było wykonanie projektu strzelnicy, jako obiektu budowlanego jako całości, w sytuacji gdy, w przypadku braku legalnej definicji strzelnicy należy wszystkie elementy definiować oraz analizować oddzielnie w ramach swoich właściwości, a zaistniałe wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony, mając na względzie prawo własności skarżącego;
5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, które to naruszenie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji niezgodnej z prawem i tym samym błędnego uznania za dopuszczalne prowadzenia postępowania w sprawie.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:
1. art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że zmiana zagospodarowania terenu nie może prowadzić do przekształcenia terenu, a przy tym przeprowadzenie analizy oraz opisu nieruchomości znajdujących się w terenie analizowanym w sposób na tyle ogólny, że uniemożliwiło to przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości dokonanej analizy i właściwego odniesienia się do wyników analizy, mimo braku miejscowego planu zagospodarowania dla analizowanego obszaru, co skutkowało przyjęciem, iż brak podstaw do wydania warunków zabudowy.
Organ nie wskazał skarżącemu dlaczego, nie jest możliwa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, ani jak taka zmiana wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tego obszaru. Każda sprawa w przedmiocie warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego i jego zmiany na ład przestrzenny.
2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione warunki w nim określone, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, określanej mianem "dobrego sąsiedztwa", przez błędną wykładnię przepisu polegającą na nieprawidłowym zrozumieniu znaczenia wymogu zachowania "kontynuacji funkcji" i warunku tzw. dobrego sąsiedztwa sprowadzającą się według organu do uznania, że ocena spełnienia powyższych wymogów winna być dokonywana wyłącznie w aspekcie szczegółowego, wąsko pojmowanego rodzaju istniejącej już na analizowanym terenie zabudowy, z zaniechaniem dokonania analizy także w aspekcie rozmiarów i charakteru projektowanego przedsięwzięcia skarżącego, nazwanego strzelnicą, jako zbioru elementów, błędnie zakwalifikowanego przez organy obu instancji jako zabudowy, jak również z zaniechaniem opisu kryteriów określających ład przestrzenny na danym terenie, skutkujące dokonaniem błędnej oceny statusu prawnego projektu skarżącego, błędnie zakwalifikowanego przez organy projektu skarżącego jako zabudowę, co spowodowało przyjęcie przez organ, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wydając decyzje nie wskazał statusu prawnego w postaci legalnej definicji projektowi będącego jednocześnie przedmiotem owej decyzji. W danej sytuacji organy I i II instancji oparły się na przepisach materialnych odnoszących się do stanu faktycznego odmiennego od stanu występującego w danej sprawie.
3. art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i przeprowadzenie błędnej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, która doprowadziła do uznania, że dla projektu niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem, to jest poprzez:
a) niezbadanie i nieobjęcie analizą gabarytów wnioskowanego przedsięwzięcia skarżącego, dowolne stwierdzenie, że wnioskowany projekt nie jest kontynuacją funkcji i cech istniejącej zabudowy na analizowanym obszarze, a to doprowadziło do błędnego uznania, że nie ma obowiązku analizowania przedmiotu inwestycji, jej cech i parametrów, co w istocie doprowadziło do sytuacji, że organ nie podjął się ustalenia definicji legalnej elementów projektu skarżącego, będącego przedmiotem wniosku skarżącego, mimo to wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy tego projektu.
Konsekwencją nieprzeanalizowania definicji prawnej poszczególnych elementów strzelnicy przez organy obu instancji było utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów zgromadzonych w sprawie prowadziłaby do stwierdzenia, że przedmiotem postępowania nie jest konkretna zabudowa, a poszczególne, wymienione we wniosku o wydanie warunków zabudowy elementy, niebędące całością techniczno-użytkową, gdyż mogące istnieć i spełniać swe funkcje niezależnie, w szczególności wymagające odrębnej analizy prawnej. Błędy w ustaleniach faktycznych, spowodowały skutek błędnej subsumpcji, a w konsekwencji działania organu wbrew przepisom prawa. Brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie dają wyraz możliwości uchylenia obu decyzji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracyjnymi.
Sąd kontrolując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 23 sierpnia 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Błaszek z 28 czerwca 2024 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stojąc na stanowisku, że planowane przezeń zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
W rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wobec czego w sprawie, jak trafnie oceniło Kolegium, zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w brzmieniu dotychczasowym.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).
Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały na gruncie konkretnej sprawy spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie") [obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. nr 1116)]. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).
Odnosząc się do stanowiska organów orzekających wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19; 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18; 27 czerwca 2023 r., II OSK 2323/20 i II OSK 2324/20; 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19; 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1114/20; 23 listopada 2022 r., II OSK 3475/19; 8 listopada 2022 r., II OSK 2820/19 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 9 lutego 2023 r. II OSK 2850/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).
W przekonaniu składu orzekającego tutejszego Sądu, który w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury, pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może kolidować z tą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowanie. Ocena wystąpienia tej przesłanki powinna zostać dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym. Organ winien zatem rozważyć funkcję wprowadzaną i funkcję istniejącą w granicach terenu analizowanego oraz ocenić czy dopuszczalna jest możliwość ich współistnienia i niezakłóconej koegzystencji.
W rozpatrywanej sprawie skarżący J. P. wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy rekreacyjnej na części działki nr ew. [...], obręb [...], gmina B..
Strzelnica rekreacyjna o charakterze otwartym, którą planuje zrealizować skarżący, jest niewątpliwie dość specyficznym zamierzeniem inwestycyjnym, w przypadku którego, spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" w ścisłym tego słowa znaczeniu, poprzez odnalezienie w granicach terenu analizowanego obiektu o identycznej lub podobnej funkcji, parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy może okazać się w realiach konkretnej sprawy utrudnione, a wręcz nawet niemożliwe. Co jednak istotne, z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o takim charakterze.
W przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. nr 27, poz. 341) ustawodawca sprecyzował tereny, na których nie jest możliwa realizacja strzelnicy. Zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia, strzelnicy nie lokalizuje się na obszarach: parków narodowych, rezerwatów (ust. 1). Strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m oraz przeznaczonych: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 2). Strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń pneumatyczna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m (ust. 3).
Bezspornie w § 2 rozporządzenia, do którego w swoich rozważaniach nie ustosunkował się żaden z organów orzekających w sprawie niniejszej, nie zostały wymienione grunty rolne i leśne. Należało więc rozważyć, czy mając na względzie dyspozycję § 2 rozporządzenia, możliwe jest w realiach tej konkretnej sprawy, ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy dla strzelnicy rekreacyjnej, którą skarżący zamierza zrealizować na części działki nr [...] stanowiącej grunty rolne klasy VI będące w zdecydowanej większości nieużytkami, znajdujące się w znacznym oddaleniu od jakichkolwiek zabudowań, czy terenów zurbanizowanych dla których, nie występuje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpatrywanej sprawie działki znajdujące się w granicach terenu analizowanego są w całości gruntami rolnymi, o analogicznej klasie, jak grunty skarżącego oraz gruntami leśnymi, nie posiadającymi jakiejkolwiek zabudowy.
Rolą organów orzekających w kontrolowanej sprawie, której ewidentnie nie sprostał organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, była zatem ocena, czy realizacja obiektu budowlanego w postaci strzelnicy otwartej będzie mogła bezkolizyjnie koegzystować i współistnieć wraz z dotychczasowym rolniczym i leśnym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.
W rozpatrywanej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Kolegium kierując się wąskim rozumieniem "zasady dobrego sąsiedztwa" uznały, że skoro w obszarze analizowanym występują wyłącznie tereny rolne oraz leśne, jedna działka stanowi teren urządzeń wodnych, a przy tym brak jest jakiejkolwiek zabudowań, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy o charakterze rekreacyjnym. Weryfikując możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia organy nie odniosły się przede wszystkim do specyfiki samego zamierzenia oraz terenu, na którym ma być ono zlokalizowane. W tych okolicznościach organy obu instancji co najmniej przedwcześnie orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Biorąc pod uwagę poczynione rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji naruszyły przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Sąd odnosząc się na zakończenie rozważań do stanowiska skarżącego jakoby wobec braku legalnej definicji strzelnicy wszystkie jej elementy należało rozważać oddzielnie, podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że strzelnica otwarta to obiekt budowlany, budowla na wzniesienie której wymagane jest pozwolenie na budowę. Elementów strzelnicy nie można rozpatrywać jako osobnych obiektów. Wszystkie muszą być potraktowane jako całość, bo to one umożliwiają użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem - strzelnica sportowa otwarta. Traktowanie istniejących na działce obiektów budowlanych indywidualnie jest pozbawione logiki.
Sąd nie przesądza, czy planowane przedsięwzięcie spełnia kryterium dobrego sąsiedztwa, bowiem ocenę w tym przedmiocie winny przeprowadzić organy orzekające w sprawie. Należy zwrócić jednak uwagę, że ewentualna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy będzie wiązała organ architektoniczno-budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości wpisu od skargi - 500 zł.
Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę rozważania Sądu poczynione w niniejszym uzasadnieniu i zastosuje poprawną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom prawa materialnego i procesowego.
ds