II SA/Łd 8/22

II SA/Łd 8/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Piotr Mikołajczyk
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1, 2 i pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 20 i pkt 23, art. 29a ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 i 4, art. 57
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 27 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, art. 28, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1-8, art. 145a par. 1, art. 145b par. 1, art. 148 par. 1-2, art. 149 par. 1-2, art. 151 par. 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
par. 12 ust. 1, par. 13 ust. 1, par. 14, par. 19 ust. 1, par. 60
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2007 nr 93 poz 623
par. 2 pkt 8 i pkt 15
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 listopada 2021 r. nr 357/2021 znak: GPB-III.7721.271.2021 AN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz K. G. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r., nr 357/2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 150, art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: k.p.a.; art. 27 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) – dalej: p.b. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz.471), Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 sierpnia 2021 r., znak DPRG-UA-I.2058.2021 orzekającą o:
1. uchyleniu, po wznowieniu postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r., znak DAR-UA-I.2564.2017 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. Development Group Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażami, wewnętrzną instalacją wod-.kan., elektryczną, c.o., zewnętrzną instalacją wod.-kan., elektryczną, układem komunikacyjnym, przy ul. [...] w Ł. na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], przeniesioną kolejnymi decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz: B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (z dnia 25 czerwca 2018 r.); M. Nieruchomości Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (z dnia 8 sierpnia 2018 r.); P. Investmensts Ltd z siedzibą w W. (z dnia 22 kwietnia 2021 r.) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowalnego obejmującego projekt zagospodarowania terenu;
2. zatwierdzeniu nowego projektu zagospodarowania terenu autorstwa mgr inż. arch. K. K.;
3. uzupełnieniu zakresu terenu inwestycji o fragment działki o nr ew. [...], obręb [...] w Ł.;
4. pozostawieniu w pozostałym zakresie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. bez zmian.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. K.G. (współwłaściciel nieruchomości o nr ew. [...] sąsiadującej z terenem inwestycji), powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 148 k.p.a., wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. i o jej uchylenie.
Postanowieniem z dnia 9 października 2018 r. Prezydent Miasta Łodzi wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r.
W toku wznowionego postępowania organ ustalił krąg stron postępowania, które zawiadomił o toczącym się postępowaniu oraz przysługujących uprawnieniach, a następnie postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez: prawidłowe określenie obszaru oddziaływania inwestycji (w szczególności z uwzględnieniem nieruchomości o nr ew. [...], [...], [...]); uzupełnienie wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku jednorodzinnego o opis sposobu zapewnienia ludzi i mienia; wykazanie w projekcie budowlanym spełnienia wymogów dotyczących dróg pożarowych, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 124 poz.1030), w szczególności poprzez doprowadzenie szerokości drogi pożarowej do zgodności z § 13 rozporządzenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Zakreślony termin na wykonanie powyższego obowiązku był przedłużany na wniosek inwestora kolejno postanowieniami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia: 15 stycznia 2019 r., 19 lutego 2019 r. oraz 29 marca 2019 r. i został ustalony ostatecznie na dzień 15 sierpnia 2019 r.
W dniu 29 lipca 2019 r. inwestor przedłożył do akt sprawy nowy projekt zagospodarowania terenu autorstwa mgr inż. arch. K. K.; decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy drogi pożarowej wraz ze zjazdem z ul. [...] na działkę o nr ew. [...]. Ponadto w dniu 14 sierpnia 2019 r. inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki o nr ew. [...],[...], [...].
Decyzją z dnia 25 października 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi po wznowieniu postępowania uchylił ostateczną decyzję własną z dnia 19 grudnia 2017 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowalnego obejmującego projekt zagospodarowania terenu z wyłączeniem projektów instalacji zewnętrznych, zatwierdził nowy projekt zagospodarowania terenu autorstwa mgr inż. arch. K. K., w pozostałym zakresie pozostawił decyzję bez zmian.
Powyższe rozstrzygniecie zostało uchylone decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 3 stycznia 2020 r. z uwagi na stwierdzone braki dokumentacji techniczno - budowlanej w zakresie: nieuzgodnienia nowo zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych; nieokreślenia na projekcie zagospodarowania terenu linii elektroenergetycznej przedstawionej w powiązaniu z siecią energetyczną zewnętrzną; wykonania obowiązku sprawdzenia przedłożonego projektu zagospodarowania terenu przez osobę legitymująca się odpowiednimi uprawnieniami i zaświadczeniami; wykazania zachowania prawidłowych odległości projektowanego budynku od budynku istniejącego na nieruchomości o nr ew. [...] oraz jednoznacznej oceny, co do objęcia tej działki obszarem oddziaływania realizowanej inwestycji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r. wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w w/w zakresie, a następnie po wykonaniu przez stronę nałożonego obowiązku, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. uchylił ostateczną decyzję własną z dnia 19 grudnia 2017 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowalnego obejmującego projekt zagospodarowania terenu; zatwierdził nowy projektu zagospodarowania terenu autorstwa mgr inż. arch. K. K.; uzupełnił zakres terenu inwestycji o fragment działki o nr ew. [...], obręb [...] w Ł.; w pozostałym zakresie pozostawił decyzję z dnia 19 grudnia 2017 r. bez zmian.
W odwołaniu od powyższej decyzji K.G. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucał naruszenie:
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie naruszenia zasad praworządności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, zasady informowania stron oraz zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
- art. 28 k.p.a. błędne ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony przedmiotowego postępowania, z pominięciem mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul, [...] w Ł.;
- art. 33 ust. 1 p.b. oraz § 15 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak również art. 7 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 Prawo energetyczne poprzez pominięcie kwestii niekompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, który nie obejmuje całości inwestycji, to jest przyłącza energetycznego niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania budynku, a w konsekwencji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji braku możliwości podłączenia inwestycji do sieci energetycznej.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał na wstępie przepisy k.p.a. regulujące postępowanie wznowieniowe, w toku którego podjęto przedmiotową decyzje oraz znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy p.b., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r. Dalej odwołując się do treści art. 28 ust. 1 p.b. organ wskazał, iż roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że planowana inwestycja obejmuje rozbiórkę istniejącego mieszkalnego budynku jednorodzinnego oraz budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z garażami, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., zewnętrzną inwestycją wod.-kan., elektryczną, przodową istniejącej nawierzchni drogi wewnętrznej i chodnika w związku z budową zewnętrznej instalacji wod.-kan. oraz budową dojazdu pożarowego. Wobec braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, inwestor przedstawił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 października 2010 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego inwestor przedłożył do akt sprawy ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wewnętrznej drogi pożarowej wraz z zjazdem na drogę publiczna. Organ stwierdził, iż przeprowadzona ocena przedłożonej dokumentacji wykazała zgodność parametrów planowanej zabudowy określonych w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym z parametrami określonymi w decyzjach o warunkach zabudowy zarówno, co do wskaźnika powierzchni zabudowy działki; zachowania wykreślonej linii zabudowy, szerokości i wysokości zabudowy, geometrii dachu, zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, jak również co do parametrów projektowanej drogi pożarowej. Dalej odnosząc się do przedłożonego do akt sprawy projektu zagospodarowania terenu organ stwierdził, iż projektowane usytuowanie budynku odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarówno co do zachowania odległości od granic działki(§ 12 ust. 1 rozporządzenia), przesłaniania budynku (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) oraz nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych (§ 60 rozporządzenia), jak również lokalizacji planowanych miejsc postojowych (§ 19 ust 1 rozporządzenia). Jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącego szerokość drogi dojazdowej prowadzącej do nieruchomości wynosi 3 m i odpowiada wymogom określonym w § 14 powołanego rozporządzenia. Organ stwierdził ponadto, że przedłożony projekt budowlany zawiera wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, został opracowany i sprawdzony przez podmioty legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, a nadto spełnia prawne wymagania regulujące kwestie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Odnosząc się natomiast do kwestii niewłaściwego ustalenia stron postępowania, to jest pominięcia mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w Ł. organ przyznał, iż wspólnota mieszkaniowa przedmiotowej nieruchomości nie była stroną niniejszego postępowania. Niemniej jednak dokonana przez organy analiza dokumentacji projektowej wykazała, że planowany do realizacji budynek nie oddziaływuje na nieruchomość usytuowaną na działce o nr ew. [...], w szczególności w zakresie przesłaniania i nasłoneczniania. Ponadto skuteczny zarzut pominięcia w przedmiotowym postępowaniu mogłaby zgłosić jedynie strona pominięta, to jest wspólnota mieszkaniowa w/w nieruchomości. Co więcej, organ wskazał na odrębne podstawy prawne ustalenia statusu strony postępowania w sprawie warunków zabudowy (art. 28 k.p.a.), jak i w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 p.b.), podkreślając, iż regulacja zawarta w przepisach p.b. jest przepisem szczególnym względem regulacji k.p.a. i znacznie zawęża krąg stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.
Natomiast, co do zarzutu niekompletności przedłożonej przez inwestora dokumentacji, to jest brak projektu przyłącza energetycznego organ wskazał, iż co do zasady pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 p.b.). Przedłożenie projektu częściowego jest możliwe w przypadkach określonych w ustawie, na wniosek inwestora i dotyczy zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt. Z tym jednak zastrzeżeniem, że projekt częściowy może obejmować obiekt lub zespół obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Dalej odwołując się do treści art. 34 ust. 3 pkt 1 organ wskazał, iż projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania terenu obejmujący między innymi przebieg istniejących i projektowanych sieci uzbrojenia terenu, w tym linii energetycznej. Konieczność wyrysowania w części graficznej projektu budowlanego przebiegu zewnętrznych przewodów elektrycznych na terenie działki wynika również ze znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W powyższym zakresie w ocenie organu odwoławczego, przedłożony przez inwestora projekt budowlany w części rysunkowej określa przebieg projektowanej wewnętrznej linii zasilającej (wewnętrznej instalacji elektroenergetycznej) biegnącej od budynku do złącza kablowo-pomiarowego istniejącego w granicy działki ew. nr [...]. Ponadto inwestor przedłożył do akt sprawy kopię umowy z dnia 6 lipca 2021 r. zawartej z P. S.A. o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej przedmiotowej inwestycji, gwarantującej inwestorowi dostarczenie energii elektrycznej do sieci wewnętrznej. Tym samym zdaniem organu uznać należy, że inwestor posiada prawną możliwość realizacji robót związanych z budową przyłącza energetycznego, która będzie realizowana i projektowana przez gestora sieci. Jednocześnie skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na poparcie stawianego zarzutu, co do braku możliwości podłączenia przedmiotowej inwestycji do sieci elektroenergetycznej.
Reasumując organ stwierdził, iż wobec przedłożenia kompletnej i dokumentacji projektowej dla przedmiotowej inwestycji zobligowany był do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a przedstawione w odwołaniu zarzuty skarżącego, z uwagi na ich niezasadność pozostają bez wpływu na wynik kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.G. ponawiając zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, arty. 8, art. 9. Art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, § 4 k.p.a.; art. 33 ust. 1 p.b.; art. 7 ust. 5 i ust. 6 Prawa energetycznego oraz § 15 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, alternatywnie żądał stwierdzenia jej nieważności z uwagi na przesłankę wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto wnosił o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślał, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca zezwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji podjęta została w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentację projektową, która była niekompletna, gdyż załączony projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje projektu przyłączy elektroenergetycznych. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu o spełnieniu warunku z art. 33 ust. 1 p.b. nie świadczy przedłożona przez inwestora umowa zawarta z P. S.A. o przyłączeniu projektowanej inwestycji do sieci. Powoływane przez organ przepisy ustawy Prawo energetyczne nie pozwalają bowiem na stwierdzenie, że to przedsiębiorstwo energetyczne, a nie inwestor jest zobligowane do uzyskania zgody administracyjnej na budową przyłączy energetycznych, a co za tym idzie do opracowania stosownej dokumentacji projektowej. O tym jak powinien wyglądać, co zawierać projekt budowlany rozstrzygają przepisy p.b., a nie przepisy ustawy Prawo energetyczne. Co prawda w świetle tych ostatnich przepisów, przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu przepisów p.b. może być zarówno inwestorem, jak i wykonawcą sieci i przyłączy w ramach zawartej z inwestorem umowy, jednakże możliwość ta w żaden sposób nie wyłącza ciążącego na inwestorze obowiązku zaprojektowania przyłączy elektroenergetycznych. Tym samym w ocenie skarżącego zasadnym jest zarzut braku możliwości podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Ponadto skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, co do wadliwego ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania – pominięcia wspólnoty mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł. Wskazał również na związany z realizacją planowanej inwestycji zwiększony ruch pojazdów, negatywnie wpływający na komfort życia okolicznych mieszkańców, jak również powodujący chaos komunikacyjny wynikający z istniejącą w okolicy infrastrukturą drogową oraz zagęszczonym ruchem pojazdów nie tylko należących do okolicznych mieszkańców, ale także studentów pobliskich uczelni, pracowników i pacjentów szpitala, pracowników zlokalizowanych w pobliżu firm i urzędów. Co więcej, w ocenie skarżącego przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków i wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego. W bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją dominują zabudowania niskie jednorodzinne. Istniejące budynki wielorodzinne w linii ul. [...] wybudowane zostały wskutek zaboru części nieruchomości (ogrodów) należących do właścicieli domów jednorodzinnych, przez władze PRL. Obecnie wybudowanie tego rodzaju budynków nie byłoby akceptowane z uwagi na charakter dominującej na tym terenie zabudowy i wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność zachowania ładu i porządku architektonicznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 8/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga K.G. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 14 października 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na złożone do akt sprawy oświadczenie skarżącego o braku posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 27 stycznia 2023 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi K.G. uczynił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 sierpnia 2021 r. rozstrzygającą o:
1. uchyleniu, po wznowieniu postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r., znak DAR-UA-I.2564.2017 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. Development Group Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażami, wewnętrzną instalacją wod-.kan., elektryczną, zewnętrzną instalacją wod.-kan., elektryczną, układem komunikacyjnym, przy ul. [...] w Ł. na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], przeniesioną kolejnymi decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz: B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (z dnia 25 czerwca 2018 r.); M. Nieruchomości Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (z dnia 8 sierpnia 2018 r.); P. Investmensts Ltd z siedzibą w W. (z dnia 22 kwietnia 2021 r.) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowalnego obejmującego projekt zagospodarowania terenu;
2. zatwierdzeniu nowego projektu zagospodarowania terenu autorstwa mgr inż. arch. K. K.;
3. uzupełnieniu zakresu terenu inwestycji o fragment działki o nr ew. [...], obręb [...] w Ł.;
4. pozostawieniu w pozostałym zakresie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. bez zmian.
Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000)- dalej k.p.a.; oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) - dalej p.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz.471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej powołaną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania administracyjnego obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Jako nadzwyczajny tryb postępowania stwarza on możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że warunkiem uruchomienia tego trybu jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które następnie daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z zestawienia powołanych przepisów wprost wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli innymi słowy - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
Z załączonych do rozpoznawanej skargi akt sprawy wynika, że jako ustawową podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na żądanie K.G. organy procedujące w sprawie przyjęły art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest przesłankę braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Wystąpienie powyższej przesłanki wznowieniowej nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, jak również nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wielorodzinnego Prezydent Miasta Łodzi, w sposób niewłaściwy zawęził krąg podmiotów, które uznał za strony tego postępowania. W ocenie Sądu wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Tym samym Prezydent Miasta Łodzi, jako organ właściwy, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., prawidłowo podjął w dniu 9 października 2018 r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 19 grudnia 2017 r. (art. 149 § 1-2 k.p.a.), a następnie uchylił dotychczasową decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygnął sprawę, co do istoty na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 p.b.). Natomiast zgodnie z art. 35 ust.1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).
Z treści przywołanych przepisów wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu czy zgody (względnie braku zgody) sąsiada, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie przedłożonej przez inwestora dokumentacji przez pryzmat zgodności z brzmieniem przywołanych wyżej przepisów p.b., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) – dalej rozporządzenie z 2002 r., czy też przepisów obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że inwestycja objęta przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym jest zgodna z ustalonymi dla niej warunkami zabudowy, wynikającymi z decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 października 2010 r. zabudowy zarówno, co do wskaźnika powierzchni zabudowy działki; zachowania wykreślonej linii zabudowy, szerokości i wysokości zabudowy, geometrii dachu, zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, jak również co do parametrów projektowanej drogi pożarowej i zjazdu na drogę publiczną, które określone zostały przedłożoną do akt sprawy decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 maja 2019 r. Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez skarżącego i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu.
Nie jest również kwestionowane przez żądaną ze stron postępowania, że w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki wynikające z postanowień Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 grudnia 2018 r. oraz z dnia 6 marca 2020 r. i uzupełnił stwierdzone braki i nieprawidłowości w projekcie budowlanym projekcie budowlanym, w tym między innymi przedłożył do akt sprawy projekt zagospodarowania terenu autorstwa mgr inż. arch. K. K., z którego wynika iż projektowane usytuowanie budynku odpowiada wymogom określonym w powołanym wyżej rozporządzeniu 2002 r., zarówno co do zachowania odległości od granic działki (§ 12 ust. 1 rozporządzenia), przesłaniania budynku (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) oraz nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych (§ 60 rozporządzenia), lokalizacji planowanych miejsc postojowych (§ 19 ust 1 rozporządzenia), jak również szerokości drogi dojazdowej prowadzącej do nieruchomości (§ 14 powołanego rozporządzenia). Organ stwierdził ponadto, że przedłożony projekt budowlany zawiera wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, został opracowany i sprawdzony przez podmioty legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, a nadto spełnia prawne wymagania regulujące kwestie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
W oparciu o tak dokonane ustalenia faktyczne organ wywiódł, iż stosownie do powołanego wyżej art. 35 ust. 4 p.b., zobligowany był do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie uznać należy za co najmniej przedwczesne.
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Natomiast jak wynika z art. 3 pkt 1 p.b. obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 9 p.b. urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Podkreślić należy również, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Również z treści znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. : Dz.U. z 2022 poz. 1679) wynika obowiązek określenia układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów - w przypadku objęcia ich zakresem projektu (§ 15 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia). W przypadku zamierzenia budowlanego realizowanego etapowo projekt zagospodarowania działki lub terenu określa kolejność realizacji poszczególnych obiektów wraz z odpowiadającymi im częściami terenu w sposób umożliwiający użytkowanie tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem (§ 16 rozporządzenia).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle powyższych regulacji prawnych podkreśla się, że dopuszczalne etapowanie zamierzenia budowlanego polegające na możliwości udzielenia pozwolenia na budowę dla wybranego obiektu lub obiektów budowlanych, dotyczyć może tylko sytuacji, gdy zamierzenie składa się z kilku samodzielnych obiektów budowlanych. Art. 33 ust. 1 zdanie 2 p.b. z całą pewnością nie może być natomiast podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2019 r., II SA/Po 999/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a do budowy tych przyłączy stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 1 p.b.), jednakże jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych uproszczony tryb realizacji tych inwestycji dotyczy wyłącznie budowy przyłączy stanowiących odrębne obiekty budowlane, a nie urządzenia techniczne. W przypadku projektowania inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, dla której prawidłowego funkcjonowania konieczne jest wykonanie przyłączy, winny one być objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Dopuszczenie bowiem w pewnych sytuacjach trybu zgłoszeniowego nie może wyłączać konieczności stosowania art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17; wyroki WSA w Krakowie z 25 września 2015 r., II SA/Kr 379/15; z 7 września 2016 r, II SA/Kr 755/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest również odmienny pogląd, zgodnie z którym brak jest przekonujących argumentów dla odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku w sytuacji, gdy projekt nie zawiera przyłączy. Argumentując to stanowisko sądy odwołują się do rozróżnienia części składowych budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 p.b. i urządzeń budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 9 p.b., którymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W orzecznictwie wskazuje się, że przyłącza nie są częściami składowymi budynku, podobnie jak ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki, które są urządzeniami budowlanymi. Nie do przyjęcia byłby zatem wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwia jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Za takim rozumowaniem przemawiają również inne względy. Warunek z art. 33 ust. 1 p.b., określający, iż obiekt może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem, jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz w zdaniu drugim komentowanego przepisu. Przedmiotowy warunek będzie zatem konieczny do spełnienia wyłącznie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę będzie obejmowało tylko wybrane obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, które stanowią część zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt. Oznacza on więc tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia budowlanego na różne obiekty muszą one stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to zaś, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Poza tym, zgodnie z art. 57 p.b., dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dochodzi do sprawdzenia, czy obiekt nadaje się do użytkowania, w tym - czy doszło do odbioru wykonanych przyłączy (art. 57 ust. 1 pkt 6 p.b.). Nie wynika z tego obowiązek, by przyłącza były realizowane łącznie z obiektem budowlanym lub stanowiły inwestycję wyprzedzającą tę budowę. Należy również zauważyć, że gdyby z art. 33 p.b. wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego ze wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a p.b. stałby się w znacznej części przepisem bezużytecznym. Zgodnie bowiem z art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. budowa przyłączy może być realizowana albo w trybie zgłoszeniowym, albo w trybie odrębnych przepisów regulujących dostarczanie energii, wody, ciepła itd. Możliwość realizacji przyłączy w tych odrębnych trybach oznacza także, że nie muszą one być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1918/20; wyrok WSA w Białymstoku z 12 sierpnia 2021 r., II SA/Bk 383/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej za zasadnością powyższego stanowiska przemawia dokonana z dniem 10 sierpnia 2022 r. nowelizacja art. 33 p. b. polegająca na dodaniu ust. 1a , który stanowi, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a.
Nie opowiadając się na obecnym etapie sprawy za żądnym z przywołanych stanowisk Sąd stwierdza, iż przedstawiona przez organy argumentacja przemawiająca za spełnieniem przez inwestora warunku z art. 33 ust. 1 p.b. nie znajduje w pełni potwierdzenia w zgormadzonym materiale dowodowym oraz dokonanych ustaleniach faktycznych. Jak już wcześniej wskazano, w tym zakresie organy administracji publicznej stwierdziły, iż to P. S.A., z którą inwestora wiąże zawarta w dniu 6 lipca 2021 r. umowa o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej przedmiotowej inwestycji, gwarantująca inwestorowi dostarczenie energii elektrycznej do sieci wewnętrznej, zobowiązała się zaprojektowania i zrealizowania robot budowlanych, związanych z budową przyłącza energetycznego. Tym samym organy uznały, że inwestor posiada prawną możliwość realizacji przedmiotowego przyłącza.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stosownie do przepisu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r. poz. 1385) sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W myśl przepisu art. 7 ust. 1 powołanej ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Budowę i rozbudowę odcinków sieci służących do przyłączenia instalacji należących do podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci zapewnia przedsiębiorstwo energetyczne, o którym mowa w ust. 1, umożliwiając ich wykonanie zgodnie z zasadami konkurencji także innym przedsiębiorcom zatrudniającym pracowników o odpowiednich kwalifikacjach i doświadczeniu w tym zakresie (art. 7 ust. 6 ustawy). Zgodnie zaś z ust. 81 omawianego przepisu przez realizację przyłączenia urządzeń, instalacji lub sieci do sieci elektroenergetycznej lub do sieci ciepłowniczej rozumie się budowę odcinka lub elementu sieci służącego do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu ubiegającego się o ich przyłączenie do sieci elektroenergetycznej lub do sieci ciepłowniczej, z pozostałą częścią sieci. Ponadto jak wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2007 r. Nr 93 poz. 623) przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a miejsce przyłączenia to punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią (§ 2 pkt 15 i pkt 8 rozporządzenia). Wskazać należy również, że obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci nie ma charakteru bezwarunkowego. Aktualizuje się wówczas, gdy istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci oraz gdy podmiot żądający przyłączenia do sieci spełnia warunki przyłączenia do sieci. Roszczenie przysługuje w konsekwencji nie każdemu podmiotowi, który chce się przyłączyć do sieci, a tylko takiemu podmiotowi, który spełnia warunki przyłączenia do sieci (a przynajmniej po zadeklarowaniu przez dany podmiot, że akceptuje wydane warunki przyłączenia, skoro warunki przyłączenia do sieci można ustalić dopiero po podpisaniu umowy przyłączeniowej i wykonaniu inwestycji określonych w warunkach przyłączenia) oraz tylko dla takiej instalacji, dla której istnieją wspomniane w art. 7 ust. 1 p.e. techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w przypadku zaistnienia warunków przyłączenia podmiotu wnioskującego do sieci elektroenergetycznej obowiązkiem zakładu energetycznego jest doprowadzenie przyłącza energetycznego do granicy działki inwestora, natomiast dalsza cześć prac polegająca na przyłączeniu nieruchomości do istniejącego/projektowanego przyłącza poprzez tzw. wewnętrzną linię zasilająca (WZL) leży w gestii inwestora, które niewątpliwe mogą zostać wykonane również przez gestora sieci, na podstawie zawartej z inwestorem umowy.
Zdaniem Sądu faktu dysponowania przez inwestora powołaną wcześniej umową z dnia 6 lipca 2021 r. o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej przedmiotowej inwestycji, czyni aktualnie niewątpliwie chybionym zarzut skargi, co do braku w ogóle możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Jednakże w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do bezspornego stwierdzenia, iż w sprawie pełniony został warunek, o którym mowa w art. 33 ust. 1 p.b. Wskazać bowiem należy, że przedłożonej do akt sprawy kserokopii w/w umowy wynika, iż jej przedmiotem jest przyłączenie do sieci dystrybucyjnej P. S.A. instalacji odbiorczej Podmiotu Przyłączanego (...), zgodnie z warunkami przyłączenia nr [...] – [...] z dnia 17 lutego 2021 r., stanowiącymi Załącznik nr 1 do umowy (§ 1 pkt 1 umowy). Zgodnie z § 2 pkt 1 jednym z obowiązków zawartej przez gestora sieci umowy jest "realizacja przyłączenia instalacji Podmiotu Przyłączanego poprzez wykonanie zadań określonych w warunkach przyłączenia (...) do miejsca dostarczania energii eklektycznej. Natomiast jak wynika z § 3 pkt 1 zawartej umowy obowiązkiem Podmiotu Przyłączanego jest zrealizowanie własnym kosztem i staraniem zadań określonych w warunkach przyłączenia, od miejsca dostarczenia energii (...), jak również co wnika z § 3 pkt 3 umowy zgłoszenia, do ustalonej w umowie daty przyłączenia gotowości do wykonania przyłączenia wraz z oświadczeniem o wykonaniu instalacji odbiorczej zgodnie z obowiązującymi przepisami (...). W aktach sprawy brak jest jednak powoływanych w treści umowy warunków przyłączenia z dnia 17 lutego 2021 r., czy jakichkolwiek innych dokumentów pozwalających na bezsporne stwierdzenie, że to właśnie gestor sieci energetycznej zobowiązał się do zaprojektowania i zrealizowania robót budowlanych związanych z wykonaniem infrastruktury technicznej, niezbędnej do przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej, zapewniającej możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie uzasadniono również w sposób wyczerpujący twierdzenia organów, co do posiadania przez inwestora "prawnej możliwości" realizacji przedmiotowego przyłącza. Czy owo uprawnienie organ wywodzi z przepisów ustawy Prawo budowlane, czy też z treści umowy wiążącej inwestora z gestorem sieci. Dopiero uzupełnienie w tym zakresie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, a następnie ocena ciążących na stronach umowy wzajemnych obowiązków pozwoli na stwierdzenie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, obejmuje całe zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 p.b., czy też winien być uzupełniony w trybie określonym w art. 35 p.b. Tym bardziej, że jak wynika z rozstrzygnięcia zaskarżonej niniejszą skargą decyzji, ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażami, wewnętrzną instalacją wod-.kan., elektryczną, c.o., zewnętrzną instalacją wod.-kan., elektryczną, układem komunikacyjnym, przy ul. [...] w Ł. na działkach o nr ew. [...] i [...] (...).
Powyższe w ocenie Sądu, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Za nieuzasadniony uznać natomiast należało zarzut skargi, co naruszenia art. 28 k.p.a., którego to naruszenia skarżący doszukuje się w pominięciu udziału w postępowaniu wznowieniowym w charakterze strony wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. W tym zakresie wskazać należy, iż to na podmiocie wnioskującym o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. spoczywa ciężar dowodu, że przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do tego udziału dopuszczone (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10; z 26 listopada 2013 r., II OSK 1475/12; z 29 stycznia 2019 r., II OSK 939/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bez wpływu na wynik wydanego orzeczenia pozostają także podnoszone przez skarżącego argumenty, co do negatywnego wpływu realizowanej inwestycji, związanego ze zwiększeniem ruchu pojazdów, na komfort życia okolicznych mieszkańców, jak również na istniejącą w okolicy infrastrukturę drogową, bowiem tego rodzaju okoliczności nie stanowią ustawowych przesłanek warunkujących zatwierdzenie, bądź też odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę. Natomiast, co do stanowiska skarżącego odnośnie charakteru dominującej na danym terenie zabudowy jednorodzinnej, jak również wynikającej z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność zachowania ładu i porządku architektonicznego wskazać należy, iż powyższe argumenty również nie znajdują zastosowania w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę i mogły być ewentualnie podnoszone w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Reasumując Sąd stwierdza, że dokonane przez Wojewodę Łódzkiego ustalenia faktyczne sprawy, jak również zgromadzony materiał dowodowy nie były wystarczające do bezspornego uznania, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa spełnia warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2, pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 1 p.b., a co za tym idzie wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 sierpnia 2021 r. uznać należało za przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda Łódzki będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności do uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczność wzajemnych obowiązków stron zawartej umowy o z dnia 6 lipca 2021 r. o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej przedmiotowej inwestycji, co powoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, obejmuje całe zamierzenie budowlane, czy też winien być uzupełniony w trybie określonym w art. 35 p.b.
Jednocześnie Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku strony skarżącej procedujące w sprawie organy obu instancji prowadząc postępowanie działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący miał zapewniony czynny udział w toku całego postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a podejmowane w sprawie działania organów administracji nie pozwalają na stwierdzenie, że doszło do naruszenia wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego Sąd nie odnosił się do stawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznając to za przedwczesne na obecnym etapie sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie kosztów postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
is